縣鄉關系視角下的鄉鎮機構改革研究

楊軍

（廣西壯族自治區黨委黨校公共管理教研部，廣西南寧 530022）

·政治文明研究

縣鄉關系視角下的鄉鎮機構改革研究

楊軍

（廣西壯族自治區黨委黨校公共管理教研部，廣西南寧 530022）

隨著中華民族偉大復興的“中國夢”的推進，鄉鎮政府機構改革如何推進倍加重要，它作為最基層的組織機構，其改革進程對“三農”問題的解決、社會主義新農村建設和推進“中國夢”的實現起著巨大作用，為加快鄉鎮機構改革的深入，需要找出鄉鎮機構改革遇到的瓶頸問題，并理清深層原因，找出解決問題的辦法。

鄉鎮機構；改革；問題；對策

我國最基層的政府機構是鄉鎮政府，它是代表國家直接管理農村的行政機構，它是民情、民意表達的載體，是三農問題解決的關鍵，隨著國家對社會主義新農村建設的日益重視，為全面建成小康社會，實現“中國夢”，鄉鎮機構改革迫在眉睫。

一、鄉鎮機構改革的瓶頸問題

（一）鄉鎮政府職能受限于縣鄉權責關系定位不明。

1.鄉鎮政府職能不清，定位不明。

為了提高政府的工作效率，國家日益重視轉變政府職能，近幾年來，由中央到地方都致力于鄉鎮機構的職能改革。但由于大多存在定位模糊，職能不夠清晰的狀況，導致所取得的效果不明顯。農村鄉鎮機構管轄的范圍主要有下列幾個部分：關于稅費征收方面，特別是上級政府稅費征收完成情況，決定著整個部門的發展。關于計劃生育實施方面，使用一票否決制對不同地區進行績效考核；關于黨的政策方針落實方面，鄉鎮政府作為最基層的政權組織形式直面農村廣大的農民群眾，基層政權組織機構的在職人員起著關鍵作用，他們推動方針政策的落實與實施。同時，完成上級部門（縣）下達的各項經濟指標，引進各類投資商推動經濟發展，做好社會治安維穩工作，除此之外做好其他應急工作，諸如切實做好防汛抗洪、抗旱救災、解決社會維穩事件等。隨著國家對三農問題的重視，農村逐步實施稅費改革，并免收農業稅。并且農民思想意識的提高，越來越多的人響應計劃生育政策，使相關工作強度逐漸減弱，這些變化對鄉鎮政府的工作影響很大，特別是社會服務和公共管理方面，需要有更佳的服務意識。由于思維定勢難以脫離傳統工作理念，許多鄉鎮機構的在職人員無法跟上社會發展步伐，不論是在政府班子換屆重組還是在財政分配上，充分暴露出公共產品和服務難以滿足當前農民的需求。雖然鄉鎮機構積極響應號召轉變政府職能，但是更多停留在表面上，而無法內化為行動，在政府職能定位上不清晰，沒有意識到管理和服務意識的失衡，往往偏重前者輕視后者。同時政府組織機構及其工作理念和財稅制度的改革沒有真正完成，鄉鎮機構改革之路將布滿荊棘。

2.縣鄉權責關系模糊阻礙政府職能發展。

隨著政府職能的改變，鄉鎮政府獲得更多的自主權，但由于鄉鎮政府權力分散，難以集中力量辦大事。在歷史發展的不同階段，分立在鄉鎮政府中的部門大多數都是縣政府的附屬機構，派遣人員多數也是從屬于縣級政府。縣政府以強化管理的理由在鄉鎮政府與農村建立各個職能部門，甚至以權壓人，歸根結底就是鄉鎮政府與縣級政府之間存在職責模糊，責任不明等問題所致。當出現人員短缺時，為了滿足上級對鄉鎮政府工作人員的需要，往往身兼數職，可卻無法完成諸多工作，基層部門權力空泛。在稅費機制不斷發展的同時，農村公共服務也發生了變化，已逐漸由之前的直接收取轉化成了如今的轉移支付，這無疑會對鄉鎮政府產生影響。同時鄉鎮工作人員，有的利用上下級政府職能不明鉆空子，以權謀私而不是為廣大農民群眾服務，嚴重阻礙鄉鎮政府的職能變革，影響農村的穩定和發展。因此，上下級組織機構權責不清，鄉鎮政府作用難以發揮，而本應在國家和農民之間發揮承接作用的鄉鎮政府卻要不斷為上級政府勞神，使基層工作一直難以實施。最終，國家方針政策不能貫徹，農民經濟負擔加重，國家權力飄浮在農村社會的上空而沒能落實，也使中央政府的影響力下降，就全中國的農村地區的穩定而言也是百害無一益。

（二）縣鄉部門權力不對應導致鄉鎮政府權力異化。

1.縣鄉事權不明導致權力越位。

要實現統籌城鄉發展和鄉鎮政府改革，就要結合農村實際情況，分配好事權，責權分明才能各司其職。當前，政府職能中縣級事權與鄉級事權以法律形式劃分依舊不明確。農村社會經濟的不斷發展與傳統法律之間的矛盾越來越明顯，并難以滿足城鄉發展的要求，加上上級政府的管理觀念過于冗陳，發展模式缺乏科學性，導致越位情況難以得到改善。政府做了本分以外的事，造成越位現象發生，比如說全程包攬了市場、企業以及非政府的運作，總的來說就是職能的“越位”。因為職權沒有明確的分配，從而導致縣鄉領導對市場發展與權責關系認識不清，經濟增長與政策聯合失調以及發展情況與管理模式矛盾等現象。比如，部分鄉鎮領導在接到上級任務之后仍舊沿襲傳統的工作模式，對市場的發展情況缺乏了解，背離市場經濟發展規律，盲目干預農村的生產經營活動，從而影響了社會經濟的發展、削弱了農民的主動性。總的來說，縣級政府沒能合理分配縣鄉事權，而縣級政府變相成為了鄉鎮政府的服務對象，以上級的任務為工作目標，而沒能實現黨和國家為人民服務的宗旨，損害農民群眾的利益，從而出現“越位”，導致鄉鎮機構改革的實現困難重重。

2.縣鄉財權事權錯位導致鄉鎮財務不清。

鄉鎮財政收入是保證鄉鎮政府有效運轉，充分發揮公共職能以及宏觀調控手段的經濟基礎，它是政府職能得以實現的前提。瓦格納法則講到，財政支出的數額隨著國民經濟的增長而增加，社會經濟的不斷發展將會帶來財政支出的不斷增加。現階段我國資金投入的方面主要是交通、辦公、宣傳、公共設施建設等領域，其最終是為了實現城鄉共同發展的目的。但也同時存在部分地方政府入不敷出、負債累累等一系列問題，在很大程度上阻礙了鄉鎮政府的工作進程，嚴重削弱了當地領導干部的主動性，是政府改革中一大阻力。政府部門自身的行政因素和財政管理模式造成債務的出現，其中管理模式與縣鄉職權之間的矛盾是誘發問題的關鍵。體制的不完善和困難的財政狀況，又因受到縣級政府的重壓，可支配財政支出少之又少，對社會群眾的公共產品的提供和服務需求就難以滿足。而社會產品供給的稀缺，公共服務職責不到位歸根到底是由于鄉鎮政府的財政危機，也是城鄉全面發展，社會主義新農村建設的巨大阻礙。以此看來，政府威信力降低的主要原因是因為縣鄉職權分配的不合理從而引起的財政赤字。鄉鎮政府解決這些問題的方式都是拿其他用途的錢來彌補這些漏洞，漏洞補不完，只會使債務越來越大，給惠農政策的實施與鄉鎮機構的改革造成了重大的阻滯。

（三）鄉鎮政府被不必要的政務考核拖累導致無法做好公共服務。

1.縣級政府對鄉鎮政府越權管控引起負效應。

當下，鄉鎮政府無論是在職人員任免，政策文件的落實還是權責的實行上，都被上級牢牢地束縛著，僅擁有有限的決策權以及短缺的行政資源，盲目應對上級派遣的任務。部分縣政府在違背市場規律的情況下給鄉鎮政府下達了不切實際的工作任務，盡管出發點是無害的，但現實中卻造成了形式主義與面子工程泛濫等問題。歸根結底是縣級政府盲目派遣任務所致，而鄉鎮政府成了替罪羊。縣政府的強制要求，鄉鎮政府行使職權的被動性，滿足的是上級而不是農民群眾。超工作量的任務指標卻無能力完成，鄉鎮政府的人力財力物力無疑被拖垮，不利于貫徹實施國家城鄉發展戰略和進行新農村建設。鄉鎮政府正事沒辦，卻為應付上級辦了大量不該辦的事。綜上所述，鄉鎮政府處處被縣級政府制約，無論是市場公共職能的行使還是城鄉發展都難以完成，更不用說鄉鎮機構改革能取得任何的效果。

2.考核體系不健全使鄉鎮工作人員產生怠評心理。

政府績效考核，顧名思義就是上級領導考核下級政府部門人員的行政成績和效果，然后由此評斷此部門工作的好差。通過政績了解基層的工作情況，并評定工作質量優劣，以此為據指導基層管理工作。因此，身為最基層的鄉鎮政府也要接受上級政府的定期考核。但就鄉鎮政府的評估報告而言，其設計的考核方法與項目都與實際情況相脫離，從而影響了鄉鎮政府的職能行使。受上級績效評估壓力的影響，在鄉鎮政府中普遍出現權責不清、責任意識低等問題。鄉鎮政府被夾在國家法律與上級政令中間，影響正常工作開展，以新農村合作醫療保險推行為例，本是農民自愿參加的醫療互助救濟制度，但是有些地方政府卻強迫農民參加，向農民要錢，目的是為了迎合上級領導的需要，以提高參合率從而提高政績考評，使政府在農民中的公信力嚴重下降。在國家管理模式的約束下，鄉鎮政府在缺乏執法權與監管權的情況下行使相應的權責，這是導致政府威信力削弱的關鍵。受當地社會發展水平的影響，政府對公共服務職能的行使也會出現不同的情況。上級領導制定的考核指標缺乏客觀合理性，使大部分鄉鎮政府將工作重點轉移到了業績評估與任務完成上，從而導致了權責空缺、政府官員服務意識不高等一系列問題，在制約農村經濟發展的同時也阻礙了鄉鎮政府改革的進程。

二、縣鄉鎮機構改革遭遇瓶頸的原因

（一）縣鄉機構改革缺乏健全法律保障。

1.現行法律法規無法滿足改革需求。

法律是規范行為的重要手段，但現有的法律不健全導致難以對鄉鎮機構改革有約束和促進作用，目前僅有我國的基本大法《憲法》論及鄉鎮政府職能。因此，無論是創建法制社會的需要還是鄉鎮機構改革的需要，都迫切要求一部健全的法律來合理規范。但至今為止，我國仍然缺乏一部完整的《鄉鎮人民政府組織法》以及明確的法律文獻去規范鄉鎮政府職能的行使，給上級政府的監督管理工作帶來了不良的影響。法律制度的不完善，使得鄉鎮人大代表會也是走過場草草了事，沒能發揮最基層權力機關的作用，鄉鎮政府也沒能充分利用自身的職能，機構改革工作也久久不能落實。在機構改革過程中，社會規范對縣鄉矛盾的解決、明確兩者的權力和責任有著極其關鍵的影響。要建設新型農村社會的途徑是要把發展經濟與法制建設兩者結合起來，但基層內部依然存在法制不完善，法律利用不充分等問題，鄉鎮政府缺乏明文規定推進改革工作，造成改革進程中的阻滯。

2.縣鄉角色不匹配導致發生以權謀私現象。

在政府機構大刀闊斧改革的新形勢下，政府內部權責越位的情況愈發凸顯出來，這是個歷史遺留問題，具體表現在幾個方面，一是等級關系上的越位。主要涉及對象是上下級政府以及中央地方政府之間。越位情況在不同的時間、不同的范圍表現出不一樣的特點。二是政府職能分工不明。部門多如牛毛，對工作職責卻你推我搡，相互推諉，推卸責任。這就造成工作效率低下，溝通不暢，同事關系不和。三是上下級之間職能的錯位。主要是上級越權管理下級政府事務，或者下級干涉上級業務主管部門。在傳統管理模式的影響下，上下級越位現象普遍存在。上級過多干預下級政府行政、管理上的事宜，下級政府打擊了下級的積極性和主動性，并削弱了職能發揮的能力。法律制度的缺位，使得鄉鎮政府職能定位不清，主次不分，為應付上級指標而過多插手農民生產事宜，從而產生了一些謀取私利的行為，但是隨著機構改革的實施，縣鄉兩級的職權必定重新界定，將會觸及一些部門的某些利益，這些部門為維護自身的既得利益勢必會抵制改革。

（二）機構設置的條塊關系導致低效能。

1.為應對對口管理體制設置導致機構臃腫。

國內的經濟管理結構由縱向和橫向這兩種方式構成，其中的縱向結構是指上下級之間的管理關系，對應的是條條；而橫向結構則是屬于某部分省市政治權限里面的政企單位，對應的是塊塊。因而在基層的組織機構里面也不可避免地要按照條塊關系的規則來開展工作。“條塊”關系既包括同一、合一作用的一面，也包括矛盾和沖突的一面。[1](p2)在條塊工作模式的實施過程中，現行制度規定建立上下級相互對應的組織機構，但鄉鎮機構的專用資金是由上級部門把關撥放，實際上，缺乏相關的組織機構也就意味著得不到上級給予的發展資金，缺乏部門難以對接工作，進而影響到績效考核。無論是從干部本身或是整體而言，為更長遠的壯大與發展，建立組織機構已成為必然選擇。

而基層組織機構的建立又必定要增設人手，冗員現在大量存在，導致部門人員之間互相推諉責任的情況不斷出現，反過來阻礙了鄉鎮機構改革的進程。

2.管理幅度寬泛導致行政效能低下。

基層政府是在農村地區中執行國家職能的機構，直接體現國家的權威形象。環顧垂直管理部門與基層政府之間存在的關系，可以看到縣級政府當中也有相應的鄉鎮機構如婦聯、武裝部等黨群機構，也有國稅局、地稅局等政府稅務機構，同時也有法院、檢察院等司法機構。在鄉鎮組織機構，所有的工作都要依靠幾十個工作人員處理，往往身兼數職，擔負著許多機構的職能工作。不過，受限于目前的行政模式與權責分配，鄉鎮級政府自主權限最少。“縣級部門設在鄉鎮的垂直部門的增多，造成了縣鄉之間的條塊分割和矛盾，嚴重影響了鄉鎮政權職能的正常發揮”。[2](p174)作為最基層的政府，所有來自省級、地市級政府的行政命令它們都要完成，上級政府的監管也使得這些工作開展時有諸多束縛，無論是行政權還是人事權、財政權都被上級主管部門鉗制，難以提高工作效率。在壓力型體制下，鄉鎮政府的職能主要是完成上級政府分解下達的各項任務，[3](p6)鄉鎮政府承擔了繁多的行政工作，卻沒有得到相應的管理權力，導致了基層行政工作效率極低。同時，在改革基層政府行政結構的過程中，繁雜的工作要求大量的人力資源支撐，人力資源需要財政資源作為保障，這三者之間的矛盾如何解決，在提高行政工作效率的同時精簡機構，這也是當前國內鄉鎮機構改革面臨的難題。

（三）用人機制缺陷導致難以精簡人員。

1.鄉鎮機構存在冗員現象，為民服務意識低。

當前基層政府機構臃腫、存在冗員現象。即使行政體制改革已經步上了正軌，機構臃腫的問題依然沒有被徹底解決，如何精簡機構是基層政府亟待解決的難題。表面上看雖然在編人員數量不多，但實際上外聘人員占據很大比例，超過機構所需人員的實際需求，雖然基層政府可以依靠財政收入支付外聘人員的薪資，但工作人員過多的弊端并非體現在工資支出上，而是體現在耗費了更多的財政資源上，譬如公車配置、各類補貼等等。這些機構并沒有實際創造經濟效益的能力，十羊九牧，耗費著數額巨大的財政資源，這樣的財政壓力最終只會分攤到當地農村居民身上。在統籌城鄉發展工作持續進行的背景下，基層政府的職責與工作范圍都發生了巨大的轉變。現代服務型政府要求各地方以提高農民經濟水平、生活水平為己任，推進現代化農業生產。但目前許多地方依舊沿襲著傳統的行政管理理念，未能落實中央關于政府職能轉型的號召。在機構改革中，人處于最中心的地位，在增強鄉鎮公共服務意識、推動鄉鎮發展進程中具有關鍵性的影響。目前，部門之間互相推脫責任的情況也時有發生，無論是對員工主動性的增強，還是對鄉鎮政府服務意識的提高以及機構改革都造成了一定程度上的阻滯。

2.人員安置難以解決導致改革受阻。

編制是政府進行人力資源管理的重要手段，是有一定數量限制的工作崗位分配，并根據編制崗位由財政統一撥款支付專項用人經費。雖然目前基層政府機構臃腫已經是不爭的事實，但受下列因素制約，精簡機構的工作并不如人意：首先，維持社會穩定被基層政府視作最重要的任務，而為保證社會穩定，各類行政管理機構的大面積人事變動是各地方都避免的。精簡機構開展時，必然會造成部分政府工作人員的失業，這也是威脅社會穩定的隱患。此外，精簡機構的速度永遠趕不上人員聘用的速度，在安排退伍、退役軍人工作時，面對行政命令的基層政府唯有執行。因此，受縣級機關部門管理模式的影響，鄉鎮機構沒有能力對人才的分配與管理進行有效處理，從而導致鄉鎮編制沒有得到充分利用，同時也沒能構建優秀的用人體系。

3.人員分流難題阻礙改革的進行。

鄉鎮政府因其管理范圍小、經濟基礎薄弱以及缺少下級機構部門的扶持，其擁有的財政資源相對不足、財政資金來源渠道受阻、人員分流空間有限。鄉鎮企業是所有基層政府財政渠道中最為關鍵的，它不僅能貢獻大部分財政收入，還能夠帶動當地產業發展。但在進一步推進市場化、經濟全球化背景下，鄉鎮企業的市場份額被逐漸蠶食，從前能夠救急不怕壞賬的銀行隨著市場經濟發展走自負盈虧的商業化道路不再輕易放貸，企業資金鏈斷裂導致發展困難重重，面臨著關乎生死的轉折點，捉襟見肘。特別是一些落后貧困地區，出現了“當地企業無法帶動經濟發展，沒有經濟效益的項目難以被當地政府所支持、大部分人才的就業傾向直至政府機構”的現象，“吃飯財政”是鄉鎮不得不面對的一個現實問題。[4](p334)許多管理能力較差的基層政府財政狀況每況愈下，使當地經濟更為困難。在當地政府機構臃腫持續惡化的形勢下，唯有雷厲風行的精簡機構手段方能挽回局面，但因為外部經濟環境的持續惡化也使得相關解聘人員的安置無從下手，鄉鎮機構改革舉步維艱。

三、處理好縣鄉關系助推鄉鎮機構改革的對策

（一）處理好縣鄉權責關系擴大鄉鎮自主權。

1.立法保障鄉鎮政府職權。

十一屆三中全會后，我國實施數次政府機構改革,但沒有實質性的突破，究其原因是沒有具體的法律固化改革后的成果，同時缺乏法律約束政府職能，從而造成政府內部普遍存在越位等現象。基于這種情況，我國要在了解民眾需求的基礎上制定一部相應的法律，使鄉鎮政府能夠合理規范自身職能，全心全意為人民服務。處理好國家與基層農民的關系，可以從下面幾點來入手：一是社會管理。鄉鎮政府是國家政策的實施者，也是當地社會穩定的維護者，其背負的重要職責是管理農村、為農民造福，保障農民的合法權益。有效解決危機事件，為建立一個和諧穩定的新型農村社會而奮斗。二是經濟發展。基層經濟水平的提高是推動一個地區發展的有效路徑。所以，各基層政府要明確自身的經濟發展職責，結合當地區位優勢進行產業結構調整，給予企業良好的投資環境與投資氛圍，積極推行新農合政策，以現代化農業生產提高基層經濟水平。三是公共服務。自十八大以來，打造服務型政府就是各地方工作的重點之一。具體到鄉鎮政府的工作中，各地方政府要做好公共產品與公共服務的提供，如基礎設施建設、改善農村地區義務教育辦學條件、推動新型農村合作醫療發展等，建設社會主義新農村。四是基層建設。主要涵蓋黨組織與村委會等領域的建設，以及道德、風氣等思想上的建設，同時還包括民主與法制上的建設，完善基層建設職能，以科學的方式推進基層建設。

2.理順權責關系適當放權給鄉鎮。

基層政府與縣級政府之間時有摩擦的原因是由于權責分配不合理，所以，縣級與鄉鎮部門之間的權責分配需要得到明確，縣級政府應將更多的事權與財政資源下放到基層政府當中。首先，在部門的設置上，允許鄉鎮自主設立機構，以建立高效能基層組織機構為目標，在權限允許范圍內縣級政府根據實際需要下設分支機構，縣級政府逐步放手，把重心放在對鄉鎮管理權的宏觀指導上。在人才的任用上，授予自主權，便于地方靈活選拔優秀人才。其次，將社會管理事權下放，給予基層政府以自由發揮的空間。社會管理不是停留在紙面的理論知識，而是需要切實做好民生工作，社會管理創新需要有在蠻荒之地不破不立的氣勢。而基層政府是與民眾往來最為密切的官方代表，所以，要解決當地的社會管理問題，就需要上級政府做好心理準備，將管理權力下放基層，鼓勵其在困境中探索出全新的管理之路。再次，擴大基層政府行政自主權。在改革過程中，針對縣級政府無法及時對基層重大事件作出反應的情況，將相關的行政處置權力流轉至基層部門手上，給予其充分的處置權限。如為提高政府政務辦公效能，建立鄉鎮政務服務中心，簡化辦事流程，提高行政效能，盡快解決村民的要求，全心全意為人民服務,實現鄉鎮政府由“管理型政府”向“服務型政府”轉變。[5](p185)

3.加大對鄉鎮政策的扶持力度促發展。

確立各級政府清晰的權責分配制度，給予基層政府充分的行政處置權利，在確立基層政府自治合法性的同時，也要做到前瞻性地制定各地區的扶持政策。在實際工作中，下面幾點是值得注意的：首先是讓中央財政對地方基層政府進行幫助。當基層政府的權責得到明確后，就要實施由中央財政直接撥款至基層政府的幫扶政策，并且，要注意確定受助地方確實是需要財政幫助，同時也要促使其上級政府對其進行財政補貼，使各級別公共產品供應不至斷鏈。其次，調整土地經營管理制度的適用范圍，加快農村土地的流轉。在不違背土地政策的基礎上，統籌規劃充分利用土地。利用好上級部門下派的建設用地許可范圍，積極開展基層地區建設，同時基層政府自身也要做好土地的增補、集中規劃產業用地等工作，在不變更土地用途與農民自愿的前提下，允許土地流傳，承包給當地龍頭企業。

（二）明確劃分縣鄉政府的事權財權推動職能改革。

1.理順上下級條塊關系有針對性進行事權調整。

社會為主導、政府做輔助，無限接近與“無為而治”其實是當下較為流行的政府管理理論，但由于垂直管理部門與各地政府之間的關系存在，使得基層政府難以完成自身職責，權力過于集中，有悖于現代政府管理理論。所以，縣鄉政府之間明確權責分配是首要任務，秉著事權匹配職責的宗旨，科學分配縣鄉政府權責，各自完成范圍內的本職工作，不得推諉，不得拖延。在實際工作過程中，權責分配的方式一般有下列幾種：一是針對范圍較廣但具體工作需要基層政府落實的行政管理，如基礎建設、促進現代化農業生產等，就由縣鄉二級政府共同負責管理，由于其職責范圍較廣，因此其責任大部分應落至縣級政府身上。二是僅依靠縣級政府完成的行政管理，譬如跨區域的項目管理、保護轄區生態環境等工作，因為該類工作需要縣級財政與人力資源支撐方能完成，同時影響整個縣域發展，所以該類工作應交由縣級政府獨立完成。三是雖然具體落實需要基層政府跟進，但事實上基層政府無法支撐的工作，如新農合、新型農村養老保險等工作。處理垂直管理部門與地方政府之間的關系時，要將各類資源合理配置，根據市場需求精簡機構，撤并不必要的組織機構，優化機構配置，同時促進生產類單位的市場化進程。

2.有針對性劃分事權財權推動職能改革。

政府職能轉變是當前我國政府的重要任務，也是基層政府改革的關鍵工作。基層政府是行政資源分配最少的政府層級，同時由于外部環境制約，利用其他資源彌補行政資源不足的可能性微乎其微。因此，改革基層政府就先要從轉變政府職能做起。唯有找到政府、市場、社會三方都能得到良好效應的制度，方能進入良性循環。由于政府職能在很大程度上受到權責分配的影響，唯有在基層政府真正使生產類單位步入市場化軌道，方能將其職能轉變落到實處，同時在供應公共產品時充分考慮到當地居民的需要。此外，秉著財權匹配事權的宗旨，各地方政府還應在保證稅收的前提下將財政重新分配，避免某一級政府出現財政吃緊的狀況。除此之外，還要注重農村基礎設施建設，實施可持續發展戰略，推進農業發展，提高農民的經濟發展水平，平衡城鄉經濟發展，構建和諧社會。

（三）健全考核制度完善用人機制。

1.把民意反饋納入績效考核。

客觀合理的績效評估機制是有效管理員工、實施方針政策以及提高員工積極性的重要保障。按照農村經濟、公共服務、衛生事業等領域的發展情況，要針對鄉鎮政府制定相應的績效評估制度，摒棄以往以經濟增長為考核標準的評估方法。讓群眾加入到政府機關人員的績效考核中，是新型考核機制的又一要求。提高人民生活水平，完善社會公共服務，是政府的職責所在，所以群眾對政府工作的評價是最實在和最有效的，即要建立更完整的機制來保護人民群眾的發言權，更好地實現對政府工作的監督。要在人民的稱贊聲中選出真正的為民服務的好官員，關注民生，注重民意，體察民情。

2.把編制和改革成果合法化。

國內縣鄉體制改革屢戰屢敗，很大一部分應歸咎于改革的階段性成果無法以制度的形式固化，相關工作并未有系統的法律約束。在體制內部的人事決定完全由上級部門與領導敲定，下屬單位唯有執行其行政命令，這也使編制工作缺乏法理依據。從基層政府改革過程中看到，當地領導把持著最高的人事決策權，編制政策沒有被法律法規所約束。所以，縣鄉體制改革的關鍵點，在于針對編制構成建立健全法律法規，使人事任命有法可依。依法定編，就是要科學客觀地考慮自身的職責和經濟能力，根據政府實際的崗位需要制定編制。還要考慮經濟與社會的實際情況，在全面基本穩定的情況下將機構工作人員歸類到法定編制中，為了預防腐敗的發生，還需要人大委員會的監督，對任人為親，而不依法辦事的行為都要裁定無效，并對妨礙法律公正的人加以處罰。嚴格要求行政機制的人員編制，推動機構改革的有效進行。

3.裁減冗員構建科學的用人機制。

人員在鄉鎮中分流的方向有限，這也是鄉鎮政府急需解決的問題之一。鄉鎮政府要在實事求是的原則基礎之上，對人員進行有效配置。一是在政務管理中應用企業管理的人力資源概念。基層干部處于政務處理的第一線，擁有寶貴的基層政務實干經驗，對于縣鄉改革而言，他們是最重要的人力資源，能夠給予新農村建設工作極大的幫助。同時，在精簡基層政務機構之時，部分技術出身的工作人員也可以安置到現代化農業生產中去，為其注入強有力的技術保障。二是采用多渠道的用人方式。對沒有實際能力服務社會和行政管理的要果斷換到能夠實現其價值的地方。但是有較強農村經濟開發能力的技術性人才要加以重視，使其能夠為農村經濟發展出謀劃策，建立先進的知識信息隊伍，指導和引領農村社會，服務經濟社會發展。三是建立完善的社保制度，讓分流順利進行。要全面開發一切可以利用的資源，構建與市場經濟相一致的新型社保機制。大力發展農村醫療合作組織，解決農民看病難的問題，以及保障農民最基本的生活基金，解決養老問題。全面開展社保工作，使得農村醫療制度惠及每家每戶，較大程度上讓人員分流可以大膽地推行而沒有顧慮。

參考資料：

[1]周振超.當代中國政府“條塊關系”研究[M].天津:天津人民出版社，2009.

[2]程國順.當代中國農村政治發展研究[M].天津:天津人民出版社，2000.

[3]榮敬本，等.從壓力型體制向民主合作體制的轉變[M].北京:中央編譯出版社，1998.

[4]金太軍.鄉鎮機構改革挑戰與對策[M].廣州:廣東人民出版社，2005.

[5]喬寶云.政府間財政關系[M].北京:人民出版社，2006.

責任編輯 申華

D63

A

1003-8477（2014）01-0016-07

楊軍（1980—），男，廣西壯族自治區黨委黨校公共管理教研部講師，碩士。

廣西哲學社會科學規劃2013年度研究課題“網絡環境下政府公信力提升研究”（13EGL001）。