開發區的含義及其演進過程

倪洪平

（中南財經政法大學 工商管理學院 湖北 武漢 430073）

一、引言

1959年愛爾蘭在香農建立了世界上第一個自由貿易區，1965年臺灣在高雄建立了亞洲第一個出口加工區，在之后的六十年代末和七十年代初，亞洲十多個發展中國家相繼建立了約20個出口加工區，利用國外資本發展民族經濟。在我國，國務院于1979年批準建立了蛇口工業園區，1980年興辦了深圳、珠海、汕頭和廈門四個經濟特區，在隨后的三十多年時間里，中國的經濟技術開發區和高新技術開發區等各類開發區如雨后春筍般的蔓延開來，截至目前，中國各類國家級的開發區已近400家，省市級開發區更是不計其數，從現在來看，當初興辦的這些開發區如今出現了不同的發展軌跡，有些開發區已經發展成為城市新區（如浦東、蘇州新區），甚至是新興城市（如中國的經濟特區），但是也有部分開發區在建立初始就正面臨著土地、資本、勞動力等要素嚴重短缺的事實，發展十分緩慢（如廣州開發區），還有的甚至必須縮小規模，復耕還田（如北海、海南洋浦）。我們不禁要問，我國選擇在70年代末到80年代初興建經濟特區的意義是什么？而后興辦的各類開發區又與特區的性質有何不同？中國各地的開發區在區域經濟高速增長的過程中起到了什么樣的作用？開發區未來有可能朝著什么方向發展？順著以上的思路，本文試圖對上述問題做粗淺的回答。

本文共分為四部分，第一部分引言部分，提出本文將要關注的問題；第二部分是文獻綜述部分，綜合了國內外學者對開發區的含義做的研究；第三部分闡述的是發展中國家開發區的演進路徑；第四部分是總結。

二、什么是開發區

事實上,由于存在社會、歷史、文化、和經濟發展程度上的差異，世界各國對開發區的理解不盡相同，對什么是開發區尚未形成一個標準的界定。

（一）國外學者對于開發區概述

在國外，開發區（Development Zone）通常又稱為自由經濟區（Free economic zones），它主要包括經濟特區（Special economic zones）、自由港（Free ports）、自由貿易區 （Free trade zones）、出口加工區（Export processing zones）、科學工業園區（Science-based industrial parks）等。

Grubel（1982）認為自由經濟區是一種選擇性放寬管制的有用工具，是一國降低其區域發展成本的最優模式。由于早期的自由經濟區大多是出口加工區，很多人也將這種自由經濟區看作是吸引外商投資、擴大出口和促進經濟增長的工具、發動機和觸發器。[1]Spinanger(1984)把選擇性放寬管制的概念應用到了用于發展市場經濟的出口加工區上。他指出在整個經濟沒有貿易自由化的情況下，出口加工區是一國融入國際勞動分工次優的解決方法（最優的選擇是完全的自由貿易），是一國通過吸引外商直接投資（foreign direct investment）來提升本國就業、增加出口以及通過技術轉移和使用當地原材料來促進國內經濟聯系的區域。[2]Basile（1984）指出出口加工區是發展中國家通過免稅政策以吸引跨國公司入駐，并將其生產的產品用于出口的某一區域，是發展中國家為增強競爭力和捕捉國際市場而特別設立的區域。[3]Sklair（1986,1993）對自由加工區的概念進行了拓展，他認為自由加工區的目的不在局限于吸引外資、增加就業和出口上，而是開始強調在轉變設區國經濟發展方式和區域發展方面的影響。[4]

新古典經濟學理論擁護者大多以樂觀的角度看待經濟自由區，他們認為區內放松管制的經濟環境允許的區域本地產生效益，并導致一個漸進的和擴散的過程，其中的好處可能傳遞到國內地區。但是有不少學者也對這種以出口為導向的外向型加工區域提出批評。

Warr（1989）認為出口加工區是虛擬自由貿易條件下的出口制造經濟飛地。[5]Xiangming Chen（1994）指出出口加工區代表的是一種典型的自由經濟發展形式。由于區域內特殊的優惠和獎勵，核心國家的投資者可以從廉價的勞動力和低廉的稅收中獲取大部分的利潤，而那些設區國家的開發區將變成依靠外商投資的出口飛地，而不會與國內的經濟產生健康的產業聯系，不利于融入由跨國公司主導的全球生產過程。[6]還有很多學者把注意力放在了開發區面臨的各種問題上，如基礎設施建設浪費，區內生產片段化，生產附加值低，有限的工作機會，性別工資歧視，年輕女性勞動力的過度開發，惡劣的工廠環境，缺少技術轉移，行業的脆弱性以及缺少前后向聯系等不良的特點。

（二）國內學者對開發區的概述

汪慕恒等（1980）從政治、經濟和社會形態等角度對亞洲各國出口加工區進行的研究表明，出口加工區與早期的殖民地有著本質的區別，其實質是設區國與外國投資企業雙方情愿、勞資互利的一項經濟事業，是發展中國家為發展本國經濟與國際資本進行經濟合作的一種方式。[7]谷源洋等（1993）定義了三種形式的自由經濟區，分別是組織模式、管理模式以及集成模式下的自由經濟區。在組織模式下，主要是由非盈利性質的公共機構或私立機構或公私合營的機構在區內提供必要的基礎設施，并組織經濟活動和提供必要的物流設施。如巴拿馬的科隆自由貿易區，印尼雅加達出口加工區，奧地利的林茨自由貿易區的，芬蘭的漢科自由港和美國的一些自由貿易區及其他的一些自由港等；管理模式是指直接由當地政府代表更高級別的組織管理自由經濟區的經貿和工業事宜。像巴西的馬瑙斯經濟特區，韓國馬山出口加工區，新加坡的自由貿易區，泰國的自由貿易區以及我國的經濟特區都屬于這種類型；集成模式則綜合了管理模式和組織模式的概念，在這種模式下地方政府既可能是該區域的管理者也可能是區內經濟活動的經營者，德國和西班牙的一些自由經濟區采用這種模式。[8]鄭靜等（1999）認為開發區是“二戰”后由國際勞動分工所引起的全球范圍內工業重組的結果，是發展中國家為獲得國際投資，促進本國工業發展的有效途徑。[9]唐慎（2005）認為開發區主要由政府主導或引導，在交通便利、資源豐富、智力密集、信息暢通等具有相對區位優勢的地區或城市特定區域，實行集中投入、連片開發和特殊經濟政策及建設管理模式，按照市場經濟基本規律發展要求建設起來的、相對獨立的經濟區域或行政區域。[10]鄭國（2006）認為開發區是在大城市郊區選擇發展條件較好的區域，通過實施優惠政策、建設完善的基礎設施和吸收利用外資所形成的以高新技術產業為主的經濟區域。[11]

由上看出，國外學者大多關注開發區對發展中國家的經濟意義，把視角集中在開發區對設區國家的經濟增長和與本國產業聯系方面。國內學者較多從自身的角度出發關注開發區的形成方式和管理模式上。總體來看，從首次提出開發區的概念至今，很少有文獻對開發區功能和含義的演變路徑進行梳理。

三、開發區的演進路徑

自1959年愛爾蘭建立世界上第一個出口加工區以來，開發區模式受到收到了諸多發展中國家(地區)的追捧，其中又以亞洲地區最為盛行。如臺灣在60年代設立了高雄、臺中、楠梓等出口加工區；韓國在70年代設立馬山和伊利出口加工區；我國在80年代建立了經濟特區和各類經濟技術開發區等。從開發區概念的首次出現到現在已過去半個世紀，在這半個世紀中，世界經濟發生了翻天覆地的變化，而作為發展經濟為載體的開發區的含義在不斷的演進，本文以亞洲主要幾個國家和地區開發區的發展變遷闡述開發區的演進過程。

（一）專注出口的外向型區域

早期的開發區主要是外向型的出口加工區，大多數發展中國家和地區設立開發區的初衷和目的也大體相同，諸如引進外資、擴大出口貿易、增加就業機會、引進先進技術、促進當地經濟發展等等。Xiangming Chen（1994）對臺灣高雄開發區、韓國馬山開發區以及我國的深圳特區的研究表明早期外向型的開發區在吸引投資、擴大出口貿易、增加外匯收入及擴大就業機會等方面取得了比較顯著的效果。

發展中國家利用這種外向型的開發區在吸引外資，提高就業，擴大出口貿易等方面取得了很大的成功。但是由于大多數亞洲國家的出口加工區對出口市場的依賴和東道國(地區)政府只允許它在很小程度上進入國內市場，這類出口加工區對其本國(地區)經濟所產生的連鎖效應是非常有限的。

（二）強調更廣泛的經濟目標和增強本國(地區)競爭力的區域

早期發展中國家的出口加工區都帶有一些標準的定義以及狹隘的經濟目標，包括吸引外商投資，提升就業，增加出口等等。但是從20世紀70年代末期開始，一些更成熟的出口加工區（如臺灣）和綜合型經濟特區開始把它們的經濟目標拓展到促進技術轉讓，提升管理經驗，與國內機構建立聯系，促進更廣泛的區域發展等方面。我國的經濟特區在市場改革的過程中制定了一系列有關價格調控，福利提供，勞動管理和金融實踐等方面更具體的目標。為了實現這些不同的目標，自由經濟區通常為國外和國內的制造業和商業企業提供一系列的財政激勵措施：包括廉價的土地和廠房租賃；減稅和假期；利潤匯出不受限制；低成本勞動力；材料和機械生產出口免稅進入；方便的基礎設施和服務等。在很多發展中國家(地區)，隨著開發區內的目標開始向區外轉移，這些激勵性的政策也同樣適用于開發區外，例如在80年代，臺灣的出口獎勵政策在地理上已經不受限制，在同一時期，我國也將適用于經濟特區的一系列優惠政策應用于其他類型的開發區。

隨著國際、國內環境的不斷變化，部分發展中國家和地區通過外向型的出口加工區完成了資本積累，并逐步將注意力轉向產業升級和提升本國或本地區的國際競爭力上，并開始效仿發達工業化國家建立科學工業園區來發展本國(地區)的高技術產業。如臺灣在1980年建立了新竹工業園區，大力發展臺灣地區的高技術產業。在新竹園區所創造的效益帶動之下，臺灣地區集成電路產業位居全球第四，其中晶圓代工和IC封裝位居全球第一，IC設計則為全球第二；信息硬件產業產值位居世界第四位，僅次于美國、中國大陸和日本；通訊和光電產業也迅猛發展，在短短數年之間，臺灣的WLAN產業位居全球第一、XDSL客戶端設備位居全球第二，大尺寸TFT-LCD產值亦位居全球第二。[12]時至今日，臺灣已經成為IT領域的佼佼者，并擁有世界級的企業坐鎮。經過30多年的發展，新竹科學工業園已經成為了世界有影響力的高科技園區和臺灣技術創新基地，幫助臺灣成功實現產業轉型。

為了發展我國的高新技術產業，提升國家技術創新能力，我國在80年代后期開始興建高新技術開發區（以下簡稱高新區）。高新區的成長對國家經濟的貢獻較為顯著。截至2010年83家高新區園區生產總值為31703.4億元，占全國國內生產總值的比重達8.0%，工業增加值達到21410.0億元，占全國工業增加值的13.38%。此外高新區有別于其他的經濟開發區的地方在于，高新區以發展高科技產業為主，提倡園區內的自主創新。[13]王勝光等（2010）對高新區的研究表明高新區已經實現了主要依靠創新驅動經濟，并逐步呈現以“創新經濟體”的局域經濟形態帶動國家經濟的轉型發展。高新區的興建表明我國開發區的發展路徑已經從對外出口基地向以創新驅動的高新技術產業基地發展。

（三）城市化的新模式

亞洲幾個國家和地區的開發區都呈現了大同小異的發展模式。從外向型的出口加工基地到高新技術產業基地；從為了增加稅收、解決就業、改變貿易逆差到提倡創新，帶動區域經濟發展。

但是我國的開發區在遵循這一發展路徑后呈現了新的發展方向。在我國，開發區一般都是由政府主導規劃，在遠離城市的邊緣地帶或交通便利的港口地區劃出一篇區域，在區內運用一定的優惠政策，與區外差別對待的區域。這類區域，與城區相比通常功能比較單一，以發展經濟為主。但是隨著我國加入WTO，很多開發區內的優惠政策逐漸到期，區內區外逐漸趨同發展，而且隨著產業、人口和各種生產要素的集聚，很多開發區結構與功能不斷完善，區內人口密度、設施水平、功能類型等日益趨于一般意義上的城市化地區，開發區與城市其他區域之間有形和無形的“界線”日益模糊。最典型的莫過于深圳特區，從1980年設區至今，深圳已是中國經濟最開放的地區，發展成為國家副省級城市。而1990年為吸引技術密集型外商而投資開發浦東開發區如今也發展成為了一個副省級的市直轄區，其城市化的速度超過其他任何地區。

以開發區推進城市化建設已經引起了不少學者的注意。張弘（2001）深入分析了長江三角洲地區開發區城市化過程后指出：以開發區推進城市化是與傳統意義上的圈層式擴展或沿交通線擴展的模式迥異的模式，是中國當代城市化卓有成效而又極富特色的模式。[14]王興平等（2009）在對南京高新區的研究基礎上指出“以區建城”，以開發區為載體推進城市化，是中國特色的當代城市化模式。[15]鄭國（2011）認為中國正逐漸步入“后”開發區時代，現階段開發區的發展已經進入了開發區與城市融合發展的階段。[16]

我國的開發區發展模式突破了開發區只是單一經濟發展單元的模式，開發區還將承擔更多的社會功能，未來開發區向城區的演變有可能成為中國特色的城市發展模式。

四、結論

開發區是發展中國家在特殊的歷史時期下誕生，承擔特殊的經濟使命，賦予特殊的政策支持的特殊的經濟區域。它具有靈活、適應時代的特性，它所承載的目標會隨著經濟環境的改變而不斷變化。開發區的含義從最初為吸引外商投資、增加就業和擴大出口興建的外向型的出口加工區域，到強調更廣泛的經濟目標諸如發展高新技術產業，促進技術轉讓，提升管理經驗，與國內機構建立聯系，促進更廣泛的區域發展等等，中國的開發區建設的經驗表明開發區可以不是單一的工業用地，開發區承載的不僅僅只是發展經濟的含義，還有廣泛的社會含義。中國的開發區建設豐富了人們對于發展中國家和地區城市化模式的認識，深圳、浦東模式開創了開發區未來發展的新方向。本文僅就開發區的含義及其演進過程進行了簡單的探討，研究有諸多不足之處。以區建城這一模式仍在初步實踐中，目前仍面臨交通系統規劃、行政體制管理、職住分離等問題，值得后續研究。

（注：本文系2013年中南財經政法大學研究生創新教育計劃項目“勞動力因素對產業集群的影響研究——以浙江長興為例”階段性成果，項目編號：2013S0816）

[1]Herbert Grubel.Towards a theory of free economic zones.Review of Worm Economics，1982，（118）：39-61.

[2]SPINANGER,DEAN.Objectives and impact of economic activity zones——SomeevidencefromAsia.ReviewofWorldEconomics，1984，（120）：64-89.

[3]Basile,Antoine and Dimitri Germidis.Investing in free export processing zones.Paris:Development Center of the OECD，1984.

[4]Skair,Leslie.Free zones,development and the new international division of labor.Journal of Development Studies ，1986，（22）：4，753-9.

[5]Warr,Peter G.Export processing zones:The economics of enclave manufacturing.Research Observer，1989，（4）：65-88.

[6]Xiangming Chen.The Changing Roles of Free Economic Zones in Development:A Comparative Analysis of Capitalist and Socialist Cases in East Asia.Studies in Comparative International Development,Fall 1994，29（3）：3-25.

[7]汪慕恒、陳永山.試論亞洲出口加工區的性質和我國的經濟特區[J].中國經濟問題，1980.

[8]谷源洋等.世界經濟自由區大觀[M].北京：世界知識出版社，1993.

[9]鄭靜，薛德升.論城市開發區的發展:歷史進程、理論背景及生命周期[J].世界地理研究，2000.

[10]唐慎.論中國開發區的聚散功能及在中國經濟轉型中的復制作用[J].探索，2005.

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[14]張弘.開發區帶動區域整體發展的城市化模式—以長江三角洲地區為例[J].城市規劃匯刊，2001.

[15]王興平、袁新國、朱凱.開發區再開發路徑研究—以南京高新區為例[J].現代城市研究，2011.

[16]鄭國.中國開發區發展與城市空間重構：意義與歷程[J].現代城市研究，2011.