農(nóng)戶小額貸款法律風(fēng)險解析及防范體系構(gòu)建
——以郵儲銀行為例

謝雯雯

（中國人民大學(xué)，北京 100000）

農(nóng)戶小額貸款法律風(fēng)險解析及防范體系構(gòu)建
——以郵儲銀行為例

謝雯雯

（中國人民大學(xué)，北京 100000）

郵儲銀行從事農(nóng)戶小額貸款面臨大量的法律風(fēng)險，具體表現(xiàn)為信用法律風(fēng)險、法律環(huán)境風(fēng)險、合同履行法律風(fēng)險。其法律風(fēng)險的形成主要源于郵儲銀行內(nèi)部風(fēng)險治理以及當(dāng)前農(nóng)村法律資源缺乏，農(nóng)戶貸款需求復(fù)雜。現(xiàn)相關(guān)惠農(nóng)政策逐漸放寬了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利，使得農(nóng)戶信貸擔(dān)保有了更多的保證，也成為郵儲銀行構(gòu)等金融機(jī)構(gòu)構(gòu)建農(nóng)戶小額貸款法律風(fēng)險體系的契機(jī)。

農(nóng)戶小額貸款；法律風(fēng)險；郵儲銀行

我國農(nóng)村金融法律環(huán)境落后，擔(dān)保機(jī)制不健全，部分農(nóng)村地區(qū)資源稀缺，且相關(guān)法律的概括性規(guī)范增加了農(nóng)村市場的無序性。而改善二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，提高我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平一直是我國農(nóng)村金融建設(shè)的目標(biāo)。郵儲銀行擁有廣泛的城鄉(xiāng)信息與業(yè)務(wù)，能夠改善并有效遏制農(nóng)村資金外流的現(xiàn)象，滿足農(nóng)戶復(fù)雜的金融產(chǎn)品需求。其在追逐商業(yè)化利益的同時，更要承擔(dān)著構(gòu)建農(nóng)村經(jīng)濟(jì)環(huán)境的金融職能和扶持三農(nóng)的政策性任務(wù)。農(nóng)戶作為弱勢群體提供的弱勢產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村小額貸款業(yè)務(wù)管理過程存在較大真空，在響應(yīng)國家提出郵儲支持三農(nóng)的背景下，勢必使郵儲銀行債權(quán)面臨較大法律風(fēng)險與道德風(fēng)險壓力。因而郵儲銀行如何在保證自身可持續(xù)經(jīng)營的發(fā)展下，服務(wù)于農(nóng)村金融成為其不得不解決的難題。本文將以郵儲銀行為例，對農(nóng)村小額貸款法律風(fēng)險進(jìn)行分析并提出構(gòu)建思路。

一、農(nóng)戶小額貸款法律風(fēng)險表現(xiàn)形式

（一）信用法律風(fēng)險

信用的實(shí)現(xiàn)是建立在法制基礎(chǔ)上的。銀行面臨的信用風(fēng)險包括信貸風(fēng)險、市場風(fēng)險、利率風(fēng)險、清償力風(fēng)險。郵儲銀行農(nóng)戶小額貸款涉及的信用風(fēng)險來源主要為信貸風(fēng)險。“貸款因?yàn)椴捎貌煌绞剑ㄈ缧庞谩⒌盅夯虻谌奖ＷC）而影響貸款損失的可能性，貸款的不同期限影響資金的流動性高低，不同種類、期限組合又產(chǎn)生貸款組合風(fēng)險，可以說，貸款風(fēng)險是最大的信用風(fēng)險因素。”[1]農(nóng)戶作為郵儲銀行交易一方，不愿或沒有能力清償約定款項(xiàng)，使郵儲銀行貸款形成呆賬，既是傳統(tǒng)商業(yè)銀行最為典型的風(fēng)險，也是現(xiàn)在郵儲銀行面臨的最大風(fēng)險。信用風(fēng)險產(chǎn)生的初始原因是郵儲銀行與農(nóng)戶之間形成的信息不對稱，引發(fā)農(nóng)戶的道德風(fēng)險和逆向選擇，最終由郵儲銀行被動承擔(dān)信用風(fēng)險的不利性法律后果。對于信用，我國沒有建立信用法律，郵儲銀行雖具有共享郵政資源、貫穿城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢，但它并沒有利用這種優(yōu)勢建立農(nóng)戶信用體系。對于貸款中的信用風(fēng)險控制，現(xiàn)主要根據(jù)民法及有關(guān)法律中關(guān)于債權(quán)保護(hù)的法律規(guī)定，懲罰違反信用的各種侵權(quán)行為。但是郵儲銀行與農(nóng)戶之間的貸款合同擔(dān)保具有特殊規(guī)律性，僅僅依靠民法及擔(dān)保法規(guī)范農(nóng)戶信用是不足夠的。

（二）法律環(huán)境風(fēng)險

農(nóng)村的金融市場發(fā)展影響了農(nóng)民是否能夠有效的參與到金融活動，其中土地評估公司、農(nóng)村擔(dān)保公司、農(nóng)村保險產(chǎn)品的涉入，為農(nóng)戶提高信用資質(zhì)并有效參與金融市場提供了更多可能。但這些金融資源正處于試水階段，其法律性質(zhì)、法律地位、各金融機(jī)構(gòu)合作形式、合作機(jī)制并未建立。郵儲銀行僅為農(nóng)戶提供的兩種擔(dān)保方式并不能夠確保貸款的償還率，對于“集體欠債”情形、冒名騙保的行為，并不能完全禁止。郵儲銀行在推行與農(nóng)戶相關(guān)的小額貸款產(chǎn)品進(jìn)程中，不僅受到法律調(diào)整，還需要跟隨政策變化。按照“標(biāo)桿不變、適度微調(diào)、簡化程序、區(qū)別對待”[2]的原則提供涉農(nóng)類貸款，必然增加了郵儲銀行在風(fēng)險控制上的難度。重大農(nóng)業(yè)政策幾乎均采用“大力發(fā)展”、“有效滿足”、“切實(shí)加強(qiáng)”“綜合運(yùn)用”等具有較強(qiáng)模糊性詞語進(jìn)行引導(dǎo)，規(guī)范條款彈性大，缺乏可操作性。如涉農(nóng)貸款規(guī)范多次提到促進(jìn)銀保合作，探索建立農(nóng)村小額貸款風(fēng)險的轉(zhuǎn)移、分擔(dān)和補(bǔ)償機(jī)制。但有關(guān)銀保合作方式、擔(dān)保機(jī)構(gòu)合作等并未得到明確的法律權(quán)利義務(wù)、責(zé)任分配、風(fēng)險控制、監(jiān)督管理等立法引導(dǎo)。郵儲銀行、保險公司或擔(dān)保公司、農(nóng)戶三者之間難以形成信賴關(guān)系，易引發(fā)不良資產(chǎn)、債務(wù)糾紛、違約、欺詐行為。

（三）合同履行法律風(fēng)險

合同是借貸行為權(quán)利義務(wù)明確的基礎(chǔ)，合同內(nèi)容的規(guī)范是有效履行借貸款的保證。合同履行過程中存在的法律保障有合同保全的代位權(quán)和撤銷權(quán)、雙務(wù)合同中的三大抗辯權(quán)、預(yù)期違約、合同擔(dān)保、違約責(zé)任制度。代位權(quán)和保障權(quán)的行使需要通過法院，具有一定滯后性；郵儲銀行與農(nóng)戶之間信息不對稱，惡意違約主觀性難以查明，預(yù)期違約的權(quán)力難以界定，不利于守約方行使抗辯權(quán)。此外郵儲銀行與農(nóng)戶貸款中仍存在銀行復(fù)利、逾期催收貸款、擔(dān)保責(zé)任認(rèn)定、借舊還新、扣收貸款等各種法律爭議問題。農(nóng)戶小額貸款擔(dān)保方式實(shí)質(zhì)是信用擔(dān)保。信用擔(dān)保同時會牽涉出很多其他問題，如變更合同保證人的責(zé)任，對保證人資格的審查，擔(dān)保人與借款人惡意欠債、借款人與郵儲銀行從業(yè)人員惡意串通，損害擔(dān)保人權(quán)益等行為。借貸機(jī)構(gòu)如何履行擔(dān)保財(cái)產(chǎn)或使擔(dān)保人履行擔(dān)保約定，成為包括郵儲銀行在內(nèi)的各農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)遇到的瓶頸。

二、郵儲銀行農(nóng)戶小額貸款法律風(fēng)險成因解析

（一）郵儲銀行總行、分支行、代理機(jī)構(gòu)之間聯(lián)動效應(yīng)不足

郵儲銀行業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型跨度大，缺乏銀行業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)。對于各網(wǎng)點(diǎn)機(jī)構(gòu)內(nèi)控能力與內(nèi)審能力不足，全國各郵儲銀行風(fēng)險防范機(jī)制構(gòu)建迥異，同樣的業(yè)務(wù)，不同的流程。無論是分級審批、集中審貸模式還是設(shè)有各種貸后管理崗位，農(nóng)戶小額貸款依然面臨著很大的法律風(fēng)險。郵儲銀行實(shí)行一級法人治理模式，根據(jù)行政區(qū)劃設(shè)36個分行，分行下設(shè)一類支行、二類支行和代理網(wǎng)點(diǎn)。一類支行由郵儲銀行管理，人、財(cái)、物均屬郵儲銀行機(jī)構(gòu)獨(dú)立所有，辦理全部銀行業(yè)務(wù)。二類支行由郵儲銀行與郵政企業(yè)共同經(jīng)營，郵儲銀行租賃郵政局營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，原郵政局部分從業(yè)人員劃歸郵儲銀行經(jīng)營信貸業(yè)務(wù)；郵儲銀行指派共營網(wǎng)點(diǎn)行長，郵政企業(yè)負(fù)責(zé)具體工作人員管理，因而易產(chǎn)生人員交叉、職能重復(fù)、資產(chǎn)權(quán)屬不明、利益分配受不公正透明等不良現(xiàn)象存在。郵儲銀行只能對一類支行行使絕對的管理權(quán)，無權(quán)干涉代理網(wǎng)點(diǎn)經(jīng)營。在郵儲銀行所擁有的3.9萬網(wǎng)點(diǎn)中，其中“縣及縣以下農(nóng)村地區(qū)網(wǎng)點(diǎn)達(dá)27888個。”[3]這些縣級以下網(wǎng)點(diǎn)基本為二類支行與代理網(wǎng)點(diǎn)，即農(nóng)戶小額貸款業(yè)務(wù)辦理多是由風(fēng)險難以管控、存在資產(chǎn)利益分配不明的網(wǎng)點(diǎn)辦理。郵儲銀行雖與郵政企業(yè)簽訂全面委托代理銀行業(yè)務(wù)框架協(xié)議，但對分布更為廣泛的代理網(wǎng)點(diǎn)，郵儲銀行并不能對代理網(wǎng)點(diǎn)監(jiān)督行使話語權(quán)。故在郵儲銀行總、分支行、代理機(jī)構(gòu)的分布管理現(xiàn)狀以及郵儲銀行與郵政企業(yè)存在的責(zé)權(quán)利不明的背景下，郵儲銀行很難將自有風(fēng)險管理體系落實(shí)到二類支行與代理網(wǎng)點(diǎn)。

（二）農(nóng)戶貸款需求復(fù)雜，產(chǎn)品單一

郵儲銀行根據(jù)擔(dān)保方式的不同，將農(nóng)戶小額貸款分為農(nóng)戶保證貸款、農(nóng)戶聯(lián)保貸款，農(nóng)戶可以根據(jù)自己的條件選擇自然人保證或者聯(lián)保的方式。農(nóng)戶保證小額貸款是要求有穩(wěn)定收入人員擔(dān)當(dāng)保證人；農(nóng)戶聯(lián)保小額貸款則要求聯(lián)保小組成員相互提供保證，其設(shè)計(jì)思路源于孟加拉國“尤努斯模式”，旨在 “有效運(yùn)用鄉(xiāng)土社會軟性約束機(jī)制而提高了還貸率，”[4]降低郵儲銀行經(jīng)營農(nóng)戶小額信貸的成本和風(fēng)險。表面看來，二者在保證方式上沿用不同的設(shè)計(jì)思路，但歸根結(jié)底其擔(dān)保方式都是以牽涉第三人承擔(dān)連帶保證責(zé)任制約當(dāng)事人歸還欠款，并沒有實(shí)際抵押物。農(nóng)戶經(jīng)營受自然災(zāi)害、市場價值波動影響較大，且所處市場環(huán)境和金融環(huán)境復(fù)雜，僅僅依靠他國成功模式并不足以克服滿足我國農(nóng)戶信貸需求的困境。因?yàn)槁?lián)保成員之間并非總是處于類似水平的富裕程度，將農(nóng)戶風(fēng)險聚集在一起的形式，反而會導(dǎo)致聯(lián)合欠債的消極后果。如農(nóng)戶與其直系親屬、家庭成員組成聯(lián)保小組進(jìn)行貸款，只是用于滿足一個農(nóng)戶家庭的生產(chǎn)經(jīng)營活動；或者聯(lián)保小組其他成員因某些原因引發(fā)內(nèi)部違約、相互推諉責(zé)任等后果，最終即使面對法院生效判決，也缺乏執(zhí)行力。

（三）農(nóng)村法律資源缺乏，擔(dān)保財(cái)產(chǎn)權(quán)利受限

我國法律制度一直處在轉(zhuǎn)型中，法治價值結(jié)構(gòu)不牢固，規(guī)范農(nóng)村市場的發(fā)展更多是依靠政策的引導(dǎo)，如近來國家對利率管制的放松，農(nóng)村土地使用權(quán)、宅基地的擔(dān)保、抵押等用益物權(quán)的許可，為農(nóng)戶在生產(chǎn)經(jīng)營活動中提供了更多的選擇機(jī)會。但在鼓勵農(nóng)村金融市場的開發(fā)以及不斷調(diào)整二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)過程中，并沒有相關(guān)法律對郵儲銀行以及其他非正規(guī)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)與農(nóng)戶進(jìn)行的貸款交易專門規(guī)制，也沒有將政策執(zhí)行詳細(xì)的以法律承認(rèn)并提供程序上的規(guī)制，相關(guān)監(jiān)管部門更注重農(nóng)村信用社等其他機(jī)構(gòu)在農(nóng)村信貸中發(fā)揮的作用，因而大量農(nóng)村貸款交易的具體實(shí)踐存在很大的主觀性。農(nóng)戶作為社會弱勢群體，提供的抵押物多為弱勢產(chǎn)業(yè)，與郵儲銀行之間信任基礎(chǔ)差。在實(shí)踐中，銀行更看重抵押物品在貸款業(yè)務(wù)中降低風(fēng)險的作用，而多數(shù)農(nóng)戶一般難以提供正式、被法律認(rèn)可的動產(chǎn)或不動產(chǎn)作為抵押品，抵押權(quán)客體受限。

三、郵儲銀行農(nóng)戶小額貸款法律風(fēng)險防控體系的構(gòu)建

（一）完善郵儲銀行與農(nóng)戶合同主體規(guī)制

1.保障農(nóng)戶權(quán)益，制約失信農(nóng)戶。首先，構(gòu)建農(nóng)戶征信體制，能夠有效區(qū)別良好資信農(nóng)戶與資信較差或違約農(nóng)戶。郵儲銀行因與郵政企業(yè)共享網(wǎng)絡(luò)資源，因而具有天然的優(yōu)勢根據(jù)農(nóng)戶貸款檔案查詢登記薄、農(nóng)戶征信記錄薄、農(nóng)戶信貸業(yè)務(wù)辦理人員業(yè)務(wù)記錄薄、定期審查征信報(bào)告等信貸記錄資源建立可靠的征信體系，并對農(nóng)戶及擔(dān)保人進(jìn)行銀行業(yè)務(wù)信用評級。在不考慮借款人貸款因素情況下客觀評定農(nóng)戶償還債務(wù)能力，將信用級別分為資信良好、資信一般、資信較差、違約四類。對于違約農(nóng)戶在日后辦理郵儲銀行業(yè)務(wù)的種類和額度將受到限制。其次，郵儲銀行與農(nóng)戶貸款合同中可適當(dāng)提高雙方的違約成本，改變郵儲銀行被動承擔(dān)法律風(fēng)險現(xiàn)狀。例如，資信較高的農(nóng)戶可獲得日后辦理郵儲銀行業(yè)務(wù)的優(yōu)惠政策，對于違約農(nóng)戶不但要承擔(dān)訴訟成本費(fèi)用還需要支付一定的違約費(fèi)用，降低信用等級，記錄不良信貸記錄等。

2.完善郵儲銀行自身法律風(fēng)險管理體系。郵儲銀行從事農(nóng)村信貸業(yè)務(wù)的法律風(fēng)險存在于貸款流程的每一環(huán)節(jié)，產(chǎn)生原因主要在于：（1）郵儲銀行與郵政局管理不清，從業(yè)人員尋租腐敗易發(fā)生；（2）代理網(wǎng)點(diǎn)責(zé)任難以追究，郵儲銀行承擔(dān)消極法律后果；（3）二類支行和基層網(wǎng)點(diǎn)監(jiān)督不力，難以按照規(guī)則管理。因而改善郵儲銀行貸款管理體系，構(gòu)架“支行審批中心”小額貸款法律風(fēng)險體系是十分必要的。尤其要從二類支行和代理網(wǎng)點(diǎn)入手，建立獨(dú)立于支行和代理網(wǎng)點(diǎn)的支行審批中心，隸屬于各省分行派遣機(jī)構(gòu)。其次，郵儲銀行作為特殊的商業(yè)銀行，應(yīng)當(dāng)?shù)玫綄ｉT《郵儲銀行法》的規(guī)范。這不僅涉及到郵儲銀行自身公司治理運(yùn)營，同時可梳理與郵政企業(yè)財(cái)產(chǎn)、權(quán)益管理混亂的局面，減少內(nèi)部法律風(fēng)險。德國作為與中國郵政改革方向最為相似的國家，其郵政改革的成功之處主要在于立法先行，通過法律確立了郵儲銀行特殊的法律地位，明確郵儲銀行的社會責(zé)任、未來定位，以及郵政集團(tuán)與郵政銀行之間的利益分配，避免了不必要的法律爭端與責(zé)任推諉，同時構(gòu)建了完善的內(nèi)部風(fēng)險控制和外部監(jiān)督制度。

（二）拓展業(yè)務(wù)擔(dān)保途徑，豐富農(nóng)村貸款業(yè)務(wù)種類

中共中央、國務(wù)院印發(fā)的2014《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》中提出，放活農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)，即農(nóng)戶可以在不轉(zhuǎn)移土地占有、不改變土地用途的情況下，將土地的承包經(jīng)營權(quán)抵押融資，同時也允許農(nóng)村宅基地抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。農(nóng)村土地逐漸呈現(xiàn)出以所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”的產(chǎn)權(quán)狀況。通過拓寬郵儲銀行、農(nóng)戶與農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，如保險公司、土地?fù)?dān)保公司、中介機(jī)構(gòu)等合作途徑，為農(nóng)戶提供更多資費(fèi)、多方位的服務(wù)，滿足農(nóng)戶貸款需求，使郵儲銀行能夠提供更加符合農(nóng)村金融環(huán)境的金融產(chǎn)品。郵儲銀行可加強(qiáng)以政府資金為主體設(shè)立的各類擔(dān)保機(jī)構(gòu)涉農(nóng)業(yè)務(wù)的合作，擴(kuò)大抵押擔(dān)保范圍，靈活創(chuàng)新貸款擔(dān)保方式。郵儲銀行應(yīng)積極探索林權(quán)質(zhì)押、農(nóng)房抵押、設(shè)備抵押等非傳統(tǒng)擔(dān)保方式，確權(quán)確地，拓寬農(nóng)戶擔(dān)保途徑，創(chuàng)新小額貸款產(chǎn)品。如“一次核實(shí)，分批發(fā)放，額度內(nèi)多次使用”的林農(nóng)小額循環(huán)貸款、股份經(jīng)濟(jì)合作社股權(quán)質(zhì)押等擔(dān)保創(chuàng)新方式已被農(nóng)村信貸機(jī)構(gòu)試用。土地使用權(quán)擔(dān)保也可類似于林權(quán)小額循環(huán)貸款的設(shè)計(jì)，借款農(nóng)戶把土地使用權(quán)證抵押給第三人，第三人為農(nóng)戶借款擔(dān)保，郵儲銀行向借款人支付一定借貸額度的方式。

（三）豐富農(nóng)村金融法律資源，建立農(nóng)村不動產(chǎn)登記制度

惠農(nóng)政策提出了一系列對農(nóng)村環(huán)境的改革，為農(nóng)民住房、社保、就業(yè)以及農(nóng)村進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)提供了發(fā)展方向，以及農(nóng)戶參與市場經(jīng)濟(jì)提供了更多財(cái)產(chǎn)交易平臺和制度保障，同時也是拓寬農(nóng)村小額貸款擔(dān)保渠道的良好契機(jī)。但僅僅依靠政策的導(dǎo)向并不能夠保障農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)權(quán)益得到有效的落實(shí)，如農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地等財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行使?fàn)可娴睫r(nóng)村金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)戶、政府三方主體，仍需要法律的詳細(xì)規(guī)范。完備的農(nóng)村信貸法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)包括農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)合作形式、責(zé)任分配認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)戶合法抵押財(cái)產(chǎn)權(quán)益等規(guī)范事項(xiàng)。法律的規(guī)制是對各類農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律地位的承認(rèn)，能夠鼓勵郵儲銀行、農(nóng)村信用社等正規(guī)金融機(jī)構(gòu)與土地?fù)?dān)保公司、小額貸款公司等非正式機(jī)構(gòu)的合作。

在承認(rèn)農(nóng)村貸款等內(nèi)容合法性的同時，仍應(yīng)當(dāng)通過法律控制權(quán)利移轉(zhuǎn)，防止權(quán)利濫用現(xiàn)象。在創(chuàng)新貸款擔(dān)保方式中建立統(tǒng)一的擔(dān)保登記公示制度，完善不動產(chǎn)、動產(chǎn)、權(quán)利質(zhì)押登記程序，確保擔(dān)保價值能夠?qū)崿F(xiàn)。不動產(chǎn)與動產(chǎn)登記管理部門不同，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理所、鄉(xiāng)村建設(shè)管理所作為國土資源局和建設(shè)局的派出機(jī)構(gòu)，有權(quán)對以土地、宅基地為首的不動產(chǎn)提供登記。登記部門要對登記產(chǎn)權(quán)公示效力負(fù)責(zé)，保證相關(guān)當(dāng)事人合法權(quán)益能夠?qū)崿F(xiàn)。此外，為防止借款人與保證人產(chǎn)生交叉違約，應(yīng)當(dāng)向有關(guān)部門進(jìn)行貸款登記。郵儲銀行可以通過登記公示審查，提供了審查借款人與保證人是否具有實(shí)質(zhì)償款能力的新途徑。

[1]李凌燕.信用經(jīng)濟(jì)法律精論[M].北京大學(xué)出版社，2007.174.

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