立法協商：理論、實踐與發達國家的經驗

李強

（中共武漢市委黨校，湖北 武漢 430023）

立法協商：理論、實踐與發達國家的經驗

李強

（中共武漢市委黨校，湖北 武漢 430023）

立法協商被寫入十八屆三中全會《決議》，國內對立法協商的理論與實踐也進行了多年探索，但是對立法協商還有進一步梳理的必要。只有這樣，才能有利于立法協商的健康發展。

立法協商；理論研究；國內探索；發達國家經驗

立法協商,在黨的十八屆三中全會《決議》中，與行政協商、民主協商、參政協商和社會協商一起，作為協商民主體系建設的重要內容。立法協商在我國屬于新事物，為了進一步深入認識立法協商，我們有必要就立法協商的理論研究、國內的探索以及發達國家的經驗做一個梳理。

一、立法協商的理論研究

立法協商至今仍無一致的界定。作者認為，立法協商是立法機關（包括行政立法機關）通過多種途徑，與其他相關的機構、組織以及個人就立法事項進行協商，以確保改善立法質量，兼顧多數與少數利益，最大限度形成共識的過程。

立法協商的理論基礎是協商民主，而協商民主的實質就是要實現和推進公民有序的政治參與。二十世紀八九十年代西方關注并提出協商民主理論，主要是為了破解選舉（票決）民主的困境，彌補選舉（票決）民主的缺陷，并不是取代選舉（競爭性）民主。一般認為，第一次在學術意義上使用協商民主概念的，是1980年約瑟夫·畢塞特（Joseph M.Bessette）在《協商民主：共和政府的多數原則》一文中首次使用“協商民主（deliberative democracy）”一詞。目前，國外的協商民主概念主要有這樣幾種含義：第一，作為政府形式的協商民主。第二，作為決策形式的協商民主。第三，作為治理形式的協商民主。由于美國著名政治哲學家約翰·羅爾斯、英國著名社會政治理論家安東尼·吉登斯、德國思想領袖于根·哈貝馬斯等人的積極倡導，協商民主逐漸贏得了越來越多的承認，成為當代西方民主理論研究的熱點問題。尤其是哈貝馬斯以話語理論為基礎，將偏好聚合的民主觀念轉換為偏好轉換的理論，從而使協商民主真正地成為上個世紀末最引人矚目的民主理論。此后，有更多的學者參與到協商民主的應用領域和渠道的研究中。西方學者普遍認為，協商民主具有規范和工具兩方面的價值，具體體現為：（1）改善立法和決策的質量，促進合法決策；（2）培養公民精神，促進政治共同體的形成；（3）矯正自由民主的不足；（4）制約行政權的膨脹；（5）協商民主能夠充分發揮理性的作用。（陳家剛）

國內對協商民主的重視，始于2002年德國思想家哈貝馬斯來華所作的“民主的三種規范模式”演講引發的學術熱潮（陳家剛）。自2004年以來，學術期刊、出版機構、學術機構和眾多學者開始組織和參與協商民主的研究。目前，我國研究者對協商民主做了以下工作：（1）翻譯、介紹西方協商民主理論。陳家剛、談火生等學者組織翻譯了一系列作品；（2）將協商民主理論與中國民主政治建設進行關聯性研究。李君如、林尚立、燕繼榮等學者對此進行了探討；（3）進行協商民主的個案研究。李景鵬、何包鋼、郎友興針對浙江溫嶺“民主懇談會”等個案進行了探討；（4）基于協商民主理論研究立法協商。王叢偉 《社會主義協商民主視閾下立法協商問題研究》（2014），姬靜靜 《協商民主理論視角下的公眾參與立法問題研究》（學位論文），是其中的代表，研究視角更加具體。總體而言，我國研究者在協商民主研究上理論探討多于實務研究；在立法協商研究方面，強調政治協商會議重要性的多，重視其他組織和公眾參與者偏少，這反映出研究者的偏好。

二、國內對立法協商的探索

國內對立法協商的大規模實踐探索始于本世紀初。從總體上看，雖然各地都是有組織、有計劃地進行立法協商探索，但由于沒有統一的部署，加之主導機構的不同，因此，國內的立法協商探索主要分為人大主導模式和政協主導模式。

（一）人大主導模式

1.廣東經驗：開門立法，先行先試，多管齊下，人大主導立法協商。廣東省人大在地方立法中，有不少開創性的舉措，如在全國率先設立立法聽證（1999年），舉辦立法論壇（2001年），委托專家學者起草法規草案（1993年），向社會征求對法規草案的意見（2003年），建立立法顧問制度（2000年），向社會公開征集立法項目和法規草案稿（2003年）等。其中，立法聽證、立法論壇和向社會征求對法規草案的意見等實踐，都是強調公眾參與、理性討論和協商以及吸納各方意見建議，有利于立法的科學化、民主化。

2.廣西經驗：依托制度，應用廣泛，形式多樣，人大踐行立法協商。2001年頒布實施的《廣西壯族自治區立法條例》對立法協商作了明確規定；立法協商覆蓋中長期立法規劃、年度立法計劃、法規起草及其審查階段、審議階段、表決階段等立法活動的每個階段；立法協商形式包括座談會、論證會、聽證會、將法規草案刊登在媒體上公開征求社會公眾意見、專家咨詢、專項書面征求政協等有關部門意見。

（二）政協主導模式

1.南京經驗：制度先行，成立組織，形成機制，政協全程參與協商。制度先行：2004年以來，南京市先后出臺《關于加強南京市地方立法協商工作的意見》和《關于加強南京市政府立法協商工作的意見》、《南京市政協開展立法協商工作的運作辦法》和《市政協立法協商咨詢小組工作簡則》。成立組織：南京市政協成立了由從事政法、律師、審計師工作的委員組成的“市政協立法協商咨詢小組”，專門指導立法協商工作。形成機制：一是建立人大、政府、政協的立法協商聯席會議制度，二是加強與市人大、市政府的工作銜接，做到立法計劃明確，操作時間明確和責任分工明確，及時協調立法協商中的有關問題。

2.福州經驗：建章立制，主動作為，重在論證，政協推動立法發展。在建章立制方面，2000年，福州市建立了對口聯席會議制度，包括市政協社法委同市人大法工委對口聯系制、年度立法計劃項目協商制、重要地方性法規協商制、立法調研參與制等。協商論證《福州市人大及其常委會立法條例》、《福州市人大常委會地方立法聽證條例》。在主動作為方面，福州市政協每年召開年度立法計劃項目協商座談會，對20部地方性法規進行了協商論證；在深入調研基礎上，提出多個地方立法建議。在重在論證方面，福州市政協精心組織立法協商會，主要在邀請參與立法協商論證的委員方面，注重挑選民主黨派代表和有一定法律知識、業務知識、政治協商水平高的委員，以確保立法建議的質量。

必須說明的是，“協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢”（十八屆三中全會決議），但是立法協商卻是我國協商民主中的新課題。一方面，我國的傳統特別重視協商，另一方面，協商民主尤其是立法協商，其價值訴求、體制機制該如何定位，尤其是在立法中如何兼顧國家機關的訴求與民眾的多樣化需求，如何凝聚社會共識，還需要我們進一步的思考與探索。

三、發達國家的立法協商經驗及啟示

發達國家協商民主有相似探索，都經歷了開始階段的過度依賴競爭性立法 （票決）——認識到其中的不足——引入立法協商等階段；其立法協商的外在表現亦具有相似性，即通過一定的程序和方法體現協商；立法協商時間段也主要集中于立法的立項、起草和審議階段，因此不專門進行國別介紹。

（一）發達國家的立法協商經驗

1.正式程序與非正式程序并存。正式程序（司法化程序）為立法聽證程序，這在發達國家已經非常成熟。聽證是公開聽取各利益相關方的意見和要求的過程，重點在于事實陳述、利弊分析和利益表達，為事后的決策和立法提供參考，由決策或者立法機關組織。非正式程序為具有一定彈性的程序，如美國的公告——評議程序。以美國1990年《協商行政立法法（Negotiated Rulemaking Act）》為代表。該法注重立法協商的程序：將擬立法項目通過召集人評估——將評估結果提交行政機關——行政機關組建各利害關系方參與的協商委員會——通過協商達成共識——通過公告啟動“通告——評論”程序。行政機關在行政立法協商中是平等的參與者。

2.調查程序與咨詢程序并重。調查程序針對利害關系人，咨詢程序針對相關利益群體，以英國、日本為代表。在英國，立法協商的調查程序主要是公開調查。行政機關在將法規草案呈報議會或有關部門批準前，必須在報紙上公告以供公眾查閱，同時還應及時通知利害關系人，并提醒其有提出異議的機會。如果針對委任立法草案反對意見較多時，行政機關必須進行公開調查或聽證。調查程序基本上是建立在對立雙方當事人的辯論之上。調查終結后，巡視員制作調查報告提交部長。在日本，咨詢程序涉及的咨詢機關大多代表某一社會群體的利益或特定的公益，如最低工資審議會、自然環境保護審議會等。相對于公聽會中個人意見的收集方式而言，咨詢程序所征求的意見應當說更具代表性，更富理性色彩,同時也有利于降低公眾參與成本, 方便公眾參與。

3.官方籌辦與民間籌辦并行。以美國、法國等國為代表。官方籌辦主要是立法機關針對擬立法事項，通過組織協商大會、專題小組、政黨協商等形式進行協商，以達成利益表達充分，努力形成共識，減少立法阻力的目的；民間籌辦主要是非官方組織針對民眾關心的擬立法事項，通過組織討論和民意測驗等形式，匯集民意，引發重視，

4.傳統手段與現代手段結合。目前發達國家普遍如此。傳統手段以公民個人和組織直接面對面交流和表達為主，現代手段以通過網絡等現代交流媒介交流和表達為主。

（二）發達國家立法協商對我國的啟示

1.國家機關應順應潮流，主動引領立法協商。經歷多年的立法實踐，發達國家普遍正視社會多元，認識到單純的票決式立法可能對社會帶來的傷害，尤其是對居于少數地位的社會成員的傷害，以及造成社會的對立與分裂，特意通過采用多種公眾參與立法協商形式予以彌補。立法協商應以官方籌辦為主，而且立法機關在立法協商過程中的角色應當是平等的參與者。

2.立法協商應形式多樣，手段靈活，注重實效。發達國家立法協商形式有正式和非正式之分，規模有大有小，手段囊括傳統與現代，涵蓋議會立法和行政立法，以公眾廣泛參與、理性討論和協商、妥協和偏好轉移為重點，以立法的科學化、民主化為訴求，講求立法的實效性。

3.立法協商應注重制度建設，程序完整，協商規范。美國專門就行政立法協商進行立法，重點在于構建行政立法協商程序，日本注重與利益群體的協商，與英國注重公眾參與立法聽證，都是發達國家注重立法協商的制度化、規范化和程序化的表現。

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