民族地區環境污染的責任保險法律問題探析

黃學榮，劉 寧

（1.百色學院政治與法律系，廣西 百色 533000；2.百色中級人民法院，廣西 百色 533000）

民族地區環境污染的責任保險法律問題探析

黃學榮1，劉 寧2

（1.百色學院政治與法律系，廣西 百色 533000；2.百色中級人民法院，廣西 百色 533000）

環境污染責任保險作為保險業參與環境保護的重要工具之一，在應對環境污染和生態損害上有積極的作用。但綜觀我國民族地區環境污染的責任保險，仍然存在一定的問題。本文主要從民族地區環境污染責任保險的這些問題入手，對解決民族地區環境污染的責任保險法律問題的建議進行探討。

環境污染責任保險；民族地區；法律問題

環境污染是目前全世界都在關注的熱點問題。我國近年來由于工業化的發展環境事故越來越多，尤其正在進行開發的西部民族地區，更是暴露出了各種環境問題。西部大開發的民族地區是我國大江大河的發源地，對全國經濟的可持續繁榮與發展有重要作用。但在不斷的開發之中，西部民族地區的生態環境與可持續協調發展之間的矛盾日漸突出，已經成為當前不容回避的重要問題。環境污染責任保險在行政上具有一定強制性的同時在經營上又具有一定市場性特點，其對環境污染的參與，一定程度上分散了企業的環境污染風險，有利于環境污染事故的更好處理，能有效促進環境管理水平的提升。但從當前情況看，我國民族地區環境污染的責任保險法律仍然存在一定問題，亟待完善。在此之前，我們首先應該對我國民族地區實行環境污染責任保險背景有所了解。

一、我國民族地區實行環境污染責任保險背景概述

我國環境污染責任保險試點工作的展開是從2007年開始的，隨后正處在建設和開發之中的西部民族地區由于各種環境污染問題的出現也開始試點環境污染責任保險。我國民族地區環境污染侵權糾紛的解決從救濟方式上來看，主要分為兩種，一種是公力救濟，第二種是自力救濟。公力救濟又包括行政救濟和司法救濟。行政救濟是當今各國解決環境問題的管理中最重要和最直接有效的方式，其保護者為政府，這種保護并不是被動的，而是積極和主動的，對環境保護具有重要作用。行政救濟以環境信訪和環境調節兩種方式為主。環境信訪是指公民在遇到環境侵害問題時，可以向環境主管機關主動提起，環境信訪除了具有程序靈活、受案范圍廣泛的特點外，還具有成本相對較低等優點。雖然環境信訪有眾多的優點，但不可否認的是它的公正性、有效性和確定性仍有待提高。環境調節也是一種訴訟之外的解決環境糾紛的方式，比訴訟更加簡便、迅速和高效，但環境調節的方式會使環境受害方在及時賠償上受到很大限制。環境司法救濟同樣包括兩方面，一為民事訴訟救濟，二為行政訴訟救濟，但從各種數據倆看訴訟途徑對環境糾紛問題的解決效率和比例都是極低的。自力救濟是對公力救濟的補充，相對來說比較小眾，且具有一定局限性，不利于民族地區的團結與和諧。

以上的救濟方式，是我國民族地區目前對環境污染糾紛進行處理時較為常用的方式，但其制度本身就具有很明顯的局限性。環境污染糾紛救濟方式對“事前防范”比較忽視，更看重“事后救濟”，且救濟范圍中沒有生態環境損害這一項，對西部民族地區自然生態環境的保護是十分不利的。在民族地區環境問題越來越突出的情況下，環境污染責任保險的出現無疑是一種必然。保險制度之所以產生，主要是人類對各種災難風險進行應對的結果。人們對危險認識的不斷加深，促使更多應付危險的方式產生，保險應對危險方面的巨大優勢，使其成為現代社會人們對風險進行對抗和應對的重要手段。責任保險的首次出現在19世紀的拿破侖法典中，首先舉辦責任保險的也是法國，通過責任保險可以對現實中可能存在的責任風險加以分散。作為責任保險中的一種，環境責任保險是環境領域對責任保險運用的結果，其最早起源于歐美工業化國家，是為了應對頻發的環境事故而出現的。我國西部地區作為目前開發的重點，其環境發展也是大家尤為關注的問題，環境污染責任保險也逐漸在民族地區試點運行。但從當前情況看，我國民族地區環境污染責任保險法律仍然存在一定問題。

二、民族地區環境污染責任保險問題

（一）民族地區環境污染責任保險待試點問題

1.投保環境污染責任保險將使經營成本加大

目前，我國開展環境污染責任保險試點的地區基本都為工業比較發達，具有較大環境風險且經常發生環境事故的一些重工業區。有關環境污染責任保險，對西部民族地區的企事業單位來說，是個稍微陌生的概念。我國民族地區的環境污染責任保險試點地區目前還比較少，環境污染責任保險在民族地區的宣傳不足。當很多企業在得知環境污染責任保險及其功能后都認為環境污染責任保險不僅有意義也是有必要的，但他們同時也表明了需要面臨的現實問題。對企業來說，“利潤最大化”是他們始終追求的主要目標，在我國相關法律、法規和政策下，大部分企業都已經對環保部門繳納過一定的環境補償費用，其風險已經一定程度上分散了，并不需要環境污染責任保險。其次，如果投保了環境污染責任保險企業就需要繳納兩份資金，無疑增大了企業的經營成本。

2.企業違法成本不高，環境保護意識較淡

各國環境保護和環境管理手段中，環境行政責任都是最為重要的手段。各國環保部門都有關于環境懲罰方面的立法，以促使企業遵守環境法律和義務。如果懲罰太輕，不僅不能改善環境問題，同時可能會導致更多違法行為的出現。從各項調查報告來看，我國環境違法懲罰方式中以罰款最為多見，占總數的六成左右，其他行政處罰手段則較少。對很多企業來說們他們違法所獲得的利益大多數時候都遠遠高于我國環境保護法律所規定的罰款額度，在利益的驅動下，很多企業短期內更傾向于接受罰款這種經濟付出更低的選擇，以得到更多的利益，所以較低的違法成本并不能使企業產生害怕心理。此外，一些企業是當地納稅大戶，在處罰過程中為了維護地方財政收入和經濟發展，地方政府部門往往并不對其進行過多的懲罰，在這種違法成本不高的情況下，企業的環境保護意識普遍淡薄。

（二）民族地區環境污染責任保險已試點問題

1.環境污染責任保險的推行缺乏法律依據

從環境污染責任保險的推行情況來看，目前只有云南省昆明市人民政府曾在2009年對《推行環境污染責任保險的實施意見》進行公布，《實施意見》對投保企業的范圍做出了確定。實施意見要求該地區從事對環境有一定損害的企業都要參與環境污染責任保險，且是強制性的。但直到2011年12月，實施意見所要求的必須投保的企業也僅有200多家對環境污染責任保險進行辦理，企業投保費金額累計才400多萬元。昆明市人民政府的這一意見從本質上說并不屬于法的范疇，在效力等級上也比行政規章要低的多，所以雖然它的規定中明確了強制性但實際上仍然比較弱。一些推行環境污染責任保險較快的民族地區，有些是由于環保局將其環境污染責任保險的辦理與企業的環評等辦理結合起來，這種做大在已經試點的民族地區雖然比較普遍，但實際上并沒有任何相關的法律書面文件，甚至有些做法是違反法律規定的。總的來說，環境污染責任保險的推行仍缺乏法律依據。

2.環境污染責任保險難以滿足環境風險保障需求

在環境污染責任保險推行的各項調查中，我們可以發現，很多企業都理解環境污染責任保險的積極性和重要意義，但即便如此他們依然存在很多疑慮。這些疑慮主要體現在以下幾點：第一，各地保險公司開發出的保險產品并不符合當地民族地區的特點，缺乏對當地民族地區企業行業和地域特點的考慮。雖然一些民族地區在試點要求下對專門的地方性產品相繼有所開發，但與之前并沒有太大差別，不能滿足各個企業和地區不同的要求；第二，環境污染責任保險在現階段的承保范圍中僅僅以突發性的污染事故對第三人所造成損害的承保為主，并不承保累積性的環境污染事故，在承保范圍上比較窄。此外，從對各地保險公司的走訪情況來看，環境污染責任保險的業務員本身對這一保險都沒有較深的了解，對辦理過程中的一些法律等問題更是一知半解，業務水平有限。

三、解決民族地區環境污染責任保險法律問題的建議

作為環境污染損害賠償社會化救濟方式之一，環境污染責任保險制度不僅對民族地區的環境保護有重要作用，同時對民族地區的經濟發展和社會穩定等有重要意義。但民族地區待試點和已試點所面臨的問題又確實對環境污染責任保險在民族地區的推廣有一定阻礙。我國民族地區環境污染責任保險仍然處于發展的初期階段，面對各種問題必須積極解決，尤其民族地區環境污染責任保險法律的相關問題。具體來說，可以從以下幾方面完善我國民族地區環境污染的責任保險法律。

（一）民族地區環境污染責任保險立法行政處罰權限設置

1.民族地區在制定地方性法規中的權限設定

在我國的《行政處罰法》中，第11條有這樣的規定：“地方性法規可以設定除限制人身自由或吊銷企業營業執照外的行政處罰。”從規定中可以看出，地方性法規可以設定處限制人身自由或吊銷企業營業執照外的其他行政處罰種類，如對違法所得的非法財物進行沒收，責令非法經營的產業停產停業等。第11條的第2款同時規定，法律行政法規對違法行為已作出行政處罰規定，地方性法規可以再作出具體規定，但這種改變不能超越法律的幅度和范疇。對民族地區環境污染責任制來說，我國的《保險法》是其上位法律，民族地區立足自身情況對法規權限進行設定的過程中，必須以《保險法》中的規定的行政處罰種類和幅度的范圍為依托。隨著人們和國家對環境保護認識的不斷加強，我國環境污染責任保險的相關法律也會隨之相繼出臺，與民族地區地方性強制保險規定相左的情況也許也會出現，針對不符合法律、行政法規的規定，各民族地區的立法機關可以根據當地具體情況對其進行相應的修改。

2.民族地區在制定單行條例中的權限設定

在環境污染的責任保險法律制定上，一些民族自治地區采用單行條例的立法形式對環境污染責任強制保險進行立法。《行政處罰法》中對單行條例是否能夠對行政處罰進行設定這點并沒有做出規定，所以單行條例使可以對行政處罰加以設定的。民族地區的人民代表大會可以根據當地民族的政治特點、經濟特點以及文化特點對單行條例進行設定，在設定的同時 必須將其納入行政處罰范圍。且在制定的過程中必須符合憲法、法律和行政法規當中的規定。地方性法規和民族自治地方的自治條例以及單行條例規定在《立法法》中是處于同一章的，在權限設定中從維護國家法律統一和避免濫設處罰的角度處罰，在單行條例行政處罰設定權的規定上不能逾越地方性法規的設定權，即民族地區單行條例對行政處罰的設定必須排除對人身自由進行限制和對企業營業執照進行吊銷這兩點。

（二）民族地區環境污染責任保險承保主體法律責任

從本質上來說，環境污染責任強制保險的依法實行仍然帶有一定的商業屬性，商業保險都有其承保主體及承保范圍，環境污染責任保險業同樣需要對承保主體等進行強制性的規定，違反規定必須承擔相應的法律責任。

1.非法從事環境污染責任保險主體法律責任

環境污染責任強制保險隸屬于商業保險，與商業保險一樣，它的經營主體也必須對相關的保險法規定加以遵守。民族地區的環境污染強制保險在承保形式上應該與現有商業保險公司承保形式保持一致，不需要對保險經營組織進行另設。只有經過國務院保險監督管理機構的批準，一些組織和個人才能依法從事環境污染責任強制保險業務，否則即為非法。對于非法從事環境污染責任保險的，根據《保險法》第159條規定，其承保主體付相應的法律制裁，比如對已經做出非法行為的主體取締其保險業務，對行為尚沒有構成犯罪的將其違法所得進行沒收，并在確定非法所得的基礎對其處以一倍以上五倍以下的罰款等。對于非法從事環境污染責任保險業務且發生犯罪行為的主體，必須對其刑事責任進行追究。

2.沒經過批準從事環境污染責任保險的保險公司法律責任

根據《保險法》的規定來看，保險公司必須得到國務院保險監督管理機構的依法批準才能進行保險經營活動，且必須符合《保險法》規定的條件和程序。分業經營、分頁管理是我國保險業必須堅持的原則，在人身保險業務和財產保險業務上保險人是不能兩者兼得的。保險公司在對環境污染責任強制保險進行申請時，必須滿足《保險法》對其設立的條件，依法對財產保險的業務經營設立和從事。投保主體潛在的環境污染責任風險是環境污染責任保險承保的主要內容，在出現環境事故后保險公司必須依法做出責任賠償，所以從事環境污染責任保險的公司還必須具備最低償付能力。保險公司應定期向中國保監會報送自身的環境污染責任償付能力。對于沒有經過批準從事環境污染責任保險的保險公司，根據《保險法》應有保險會責令其在一定期限內改正，對其違法所得做出沒收的處罰。對于過了期限仍不改正或者致使嚴重后果的環境污染責任保險公司應責令其停業或者對其經營保險業務許可證進行吊銷。

3.從事環境污染責任強制保險公司法律責任

經過批準，從事環境污染責任強制保險業務的保險公司，在經營活動中如果出現違法行為，也應依法制裁。從事環境污染責任強制業務的保險公司不能有以下行為：第一，在從事環境污染責任強制保險業務時，保險條款和基礎費率不遵循統一規定；第二，將強制保險業務和其他保險業務放在一起管理、核算而沒有依法分開進行；第三，對環境污染強制保險的承保拒絕或者故意拖延；第四，不遵從投保人意愿，強制其訂立合同；第五，在對環境污染責任強制保險合同解除的過程中違反規定；第六，對已經約定的保險金義務賠償拒不履行，違反合同規定。以上六種行為不管占了哪一種，從事環境污染責任強制保險公司都必須接受相應的處罰，其處罰由保險監督管理部門進行。情節較輕的應責令其改正錯誤行為，并處于50000元以上300000元以下的罰款；對情節較重的環境污染責任強制保險公司則應對其業務范圍進行限制，可以責令其不能接受新業務，也可以對其經營保險業務許可證進行吊銷。

（三）民族地區環境污染責任保險投保主體法律責任

除了承保人和保險公司外，投保人也是環境污染責任強制保險法律關系中的主體。強制保險中，對投保人也由嚴格的法律范圍規定，投保人若違反了環境污染責任保險強制義務也必須受到直接的法律責任。

1.未投保環境污染責任保險投保主體法律責任

我國西部民族地區目前的環境污染保險在保險模式上以強制為主，并對投保人做出了詳細的界定。投保人的主體一旦符合界定，就必須依法進行投保，其投保對象必須是具有從業資格的保險公司，且在保險期滿時應該對保險及時進行續保。環境監管部門通過日常監督檢查，一旦發現符合強制投保的投保主體沒有按照規定對環境污染責任保險投保的，應當對其處以停產停業或者對其許可證進行暫扣或吊銷的處罰，并通知其在一定期限內盡快投保，否則給予其應繳納保險費額度的2到3倍的罰款處罰。

2.對環境污染責任保險單或保險標志進行偽造、變造的法律責任

在某一強制保險立法的區域內，環境污染責任強制保險具有內容和式樣統一的保單及保險標志，且其監制是由國務院保險監督管理部門進行的，任何單位或個人都不能對保險單與保險標志進行偽造或者變造。一旦發現投保人對環境污染責任保險單或保險標志進行偽造、變造的情況，環境監督部門必須將偽造的保險單或保險標志進行收繳，且給予投保人停產、停業的處罰，同時應對其進行一定額度的罰款處罰；對于行為構成犯罪的投保人，則應該對其刑事責任依法進行追究。

隨著全世界經濟和社會的同步發展，環境問題已經成為全球關注的焦點，各國都開始實行環境污染責任保險。我國工業化程度的不斷提高，促使人們不斷加強對自然改造，由于環境管理各項措施的不到位，導致我國近年來頻繁發生各種環境污染事故，對廣大人民的生命健康和財產安全有直接威脅，影響了我國社會和經濟的可持續發展。西部少數民族大多處于大江大河的發源地，是我國重點的生態保護區，民族地區的開發，給當地的環境帶來一定污染風險，環境污染責任保險一定程度上分散了責任人的環境壓力，同時對環境保護有一定作用，只是民族地區在對其運用的過程中必須注意其中可能出現的各種法律問題。

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