基于同城視角下的濟南都市圈產業結構調整

■王新軍

濟南都市圈的產業結構發展現狀

濟南都市圈位于山東省的中西部，地域范圍包括濟南、淄博、泰安、萊蕪、德州、聊城、濱州7個城市。濟南都市圈區位條件優越，東北臨渤海，北接京津冀地區，東與山東半島城市群緊密相連，西與中原城市群遙相呼應，是連接京津冀與長江三角洲兩大經濟圈的重要地域。濟南都市圈區位條件優越、交通發達，目前已基本形成“一小時經濟圈”。合理的產業結構和高效的產業運行機制是區域經濟結構合理化以及區域經濟健康發展的前提，不但有利于充分利用區域資源，發揮區域優勢，提高區域產業經濟效益，增強區域經濟實力，而且還有利于滿足區域不斷增長的人口和社會發展需求。但是目前，歸納濟南都市圈產業結構存在問題主要有幾點：

（一）缺乏合理的產業布局和產業分工合作

目前，濟南都市圈七市內部地方保護主義、市際集權的色彩仍很濃厚，由此造成的市場分割、資源壟斷使各地區在生產和建設上都力圖謀求建立“獨立、完整”的體系，在不同程度地走著閉關自守、追求“大而全、小而全”的相對獨立、自成體系的老路子，忽視比較優勢的利用。這不僅阻礙了各成員之間的要素流動和資源優化配置，使地區間經濟協調成本很高，最終難以形成具有競爭力和規模效益的分工體系，造成產業結構的趨同化，而且人為地分割了原本具有緊密社會經濟聯系、相對完整的經濟單元，極大地制約了都市圈所具有的城市群體效應和整體性競爭優勢，嚴重阻礙了本區域經濟的良性循環。

濟南都市圈不合理的產業布局突出表現在產業結構同化和產業鏈不完整。作為核心區域濟南市，其產業結構不盡合理。工業化是濟南市發展的前提和基礎。沒有工業的發展，濟南城市的發展就會缺乏堅實的產業鏈支持，第三產業就會失去依托，導致城市經濟可持續發展后勁不足。濟南都市圈產業結構調整，需要大力發展現代服務業。在區域產業升級、發展服務業的過程中，核心區域和次級區域的做法有較高的相似性。大部分區域都制定了詳細的現代物流業發展規劃和大型物流園區建設，這必然會導致新一輪的產業同構化出現。濟南都市圈綜合市場及專業商品市場數量繁多，質量不一，布局于每一級的發展區域中。與此同時，只有在經濟中心城市核心區才有條件建設的中央商務區，次級核心區域也大量建設，區域內表現出轉型方式雷同的特點。

產業鏈是區域經濟發展的原動力，有產業鏈的地方，區域經濟就可以聯動，就能夠形成都市圈。目前都市圈各市雖然也在搞產業鏈，但由于缺乏合作意識，這種產業鏈配套也只是要把自己本地區企業消化掉，各家自打算盤，結果是資源不能在整個區域有效配置，產業鏈不能在區域內有效銜接，使得整個區域產業鏈殘缺、不完整，僅有的幾個產品的產業鏈也十分單薄，即使是其核心城市濟南的內在產業鏈聯系也不夠緊密，能夠為企業提供配套服務的不多。導致環都市圈形成產業鏈不完整狀況的客觀因素是濟南都市圈的技術失衡狀態。比如，有的城市的各種產業發展快，產業定位高，但周邊區域很低，因此，產業的傳遞梯度落差大，甚至形成了產業“懸崖”。因此，現階段濟南都市圈所要做的第一要事就是要加強分工協作，真正實現產業互補，避免重復建設，建立產業鏈聯動機制。

（二）市場結構不合理，產業規模經濟效益低

濟南都市圈由于改革開放釋放了多年被壓抑的消費需求，形成了巨大的消費市場，同時在消費的示范效應下，出現了消費熱潮，從而為經濟的發展提供了機會，各地紛紛進入這些價高利大的行業部門。這不僅造成重復建設，而且由于都市圈區域內工業結構高度相似，加之市場結構不合理，機制的不健全，不能及時有效地進行調節，從而使產業結構不可避免地出現高度的相似性，難以實現產業規模經濟效益。

具體來講，都市圈企業規模經濟狀況主要存在以下的問題：第一，企業規模小而分散，產業集中度低，這使得企業缺乏基本的整合市場的能力導致重復生產、重復建設、過度競爭的狀況十分明顯，造成資源配置效率低。第二，在規模經濟效益明顯的產業部門企業規模過小，無法利用大規模生產經營降低成本，從而不能以低價格優勢去開拓市場，參與市場競爭，從而制約了產業及企業的發展。第三，主要產業部門的企業缺乏規模經濟，不僅降低了企業的價格競爭能力，而且降低了研究開發與技術進步、品牌創造等非價格競爭能力，不利于企業在國內外市場的激烈競爭中取得優勢地位。

（三）區域內各市的產業創新活動未形成合力

濟南都市圈產業技術創新由于行政體制和歷史發展的原因造成產業創新體系內缺少聯系和互動，各市的產業創新沒有形成合力，這將影響地區整體的產業競爭力的形成和創新力的提高。許多科研活動沒有明確的商業目的，造成了科研成果多，企業新產品少，獲獎科研成果先進，企業產品落后的局面。結果不僅企業自主開發的新產品少，缺乏競爭力，同時對引進技術消化吸收也不利。加上受“行政區經濟”的約束和政策措施不力等原因，導致整個都市圈知識和創新資源的聯系處于一個相對松散的狀態，地區的關聯性和整體性較差，削弱了地區整體的綜合發展潛力，而且也不利于知識、技術和人才等創新要素在區域內的自由流動。盡管濟南都市圈是我國高等院校和科研院所比較集中的地區之一，但由于科研院所的長期非市場化，使集中在科研院所的科學家和工程師多年來研究的課題大多不能集中針對生產中亟待解決的問題。即使提供了一些技術成果也多是實驗室產品，專利實施率低，并且因無力承擔中試等后續改進工作及相應的風險，也使產品的深度開發難以進行。在高新技術開發區的科技發展規劃中，都把電子信息、生物工程、新材料、新能源作為發展的方向，彼此之間缺乏合理的產業分工，在經濟技術起點不同的開發區生產相同的產品，導致各開發區缺乏產業特色，產業結構雷同。

濟南都市圈產業結構調整的原則及注意問題

借鑒國內外都市圈產業結構調整的經驗，盡快達成共識，形成區域分工協作、聯合發展的產業聯盟新機制，并以此為先導，以產業結構調整升級為主體內容，以生產要素共享為整合手段，以構建共同市場為突破口，運用淡化行政手段、強化市場作用的經濟促動型為主的方式，進一步消除區域產業發展障礙，打造優勢互補、布局合理、市場開放、綜合競爭力強的區域產業發展新形式。

（一）都市圈產業結構調整優化應該遵循的原則

1.正確處理好政府引導與市場機制的關系。從市場經濟的角度看，沒有任何一種行政力量能夠左右產業布局。一個地區發展什么、不發展什么，其最終的決定力量還是市場。產業分工決不是能夠通過政策來調控的，而是由市場競爭決定的，產業真正的集聚，還是要靠市場機制。因為資本的張力只服從市場規則，這就是：追求利潤的最大化和成本的最小化。所以，今后濟南都市圈的產業布局，應該在盡量減少政府行政干預的情況下，通過公平的市場競爭來實現。對產業的布局和調整，當然要發揮政府的引導作用。但這種引導只能是尊重市場經濟規律的順勢而導，而決不能憑意愿逆勢而為。

2.積極主動融入世界制造業分工體系。區域經濟一體化與經濟全球化發展緊密相關，都市圈產業的發展更是離不開全球經濟與國際分工的發展。目前國際產業和資本正加速向濟南都市圈地區轉移和積聚，而濟南擁有大量高素質、低成本的勞動力，且工業基礎雄厚，生產配套能力強，市場體系發達，因此接受國際產業轉移，建立世界工廠符合比較優勢和競爭優勢的原則。要把濟南都市圈產業結構調整融入經濟全球化發展的大系統中，正確把握世界性的產業轉移和升級浪潮，定位好自己的角色。

3.大力提升產業競爭力。提升產業結構競爭力是都市圈產業結構優化的重要方面。一個經濟體是否有競爭力，更重要的在于潛在的增長能力，即使是傳統產業部門，也有可持續增長的源泉。面對發達國家對資本密集型產業和技術密集型產業的壟斷，利用高新技術改造和提升傳統產業應該成為濟南都市圈產業結構調整的方向。要建立區域性系統集成的技術創新體系，協同區域內科技力量進行攻關，重點解決區域內支柱產業的核心技術問題，提高區域技術創新能力與競爭力。

4.實現比較優勢與競爭優勢相結合。產業發展規律要求產業結構調整向知識、技術密集型產業轉移，因此發展以信息技術為代表的新興產業是必然趨勢，但這并不意味著在同一時期所有地區都要以這些新興產業為發展目標。都市圈區域如濟南都市圈要善于利用自身的條件，將比較優勢和競爭優勢相結合，形成高新技術產業與傳統產業，資本、技術密集型產業與勞動密集型產業互補發展的良好格局。

5.正確處理好合作與競爭的關系。都市圈產業的發展既存在合作與存在競爭，處理好合作與競爭的關系，也是都市圈產業結構調整的重要方面。濟南都市圈的發展呼喚合作，只有通過合作，才能有效避免產業同構、重復建設等問題，才能真正實現優勢互補，資源共享，節約成本，實現共贏。當然也要鼓勵適度競爭，沒有競爭，同樣也會帶來資源浪費、效率低下等問題。在發展中處理好地區之間的競爭與合作問題，是提高產業規模和效率，提升濟南都市圈整體競爭力的根本之路。

（二）注意認識上的問題

1.沒有認識到產業結構調整的實質是對區域產業發展戰略的選擇，從而把產業結構調整與區域產業發展戰略孤立起來。一個區域在特定時期的產業結構安排總是為特定的區域發展戰略服務的，沒有脫離于區域產業發展戰略之外、純粹的產業結構調整。產業發展戰略是產業結構調整的核心，產業結構調整必須以特定的產業發展戰略目標和思路作為指引，必須以特定的產業發展戰略為核心來謀劃產業結構調整的思路，只孤立研究產業結構調整在理論和實踐中都顯得比較片面。

2.制定地區產業發展戰略和進行產業結構調整，不能只側重區域內先天資源稟賦水平。隨著中央對地方放權讓利特別是分稅制的實行以來，地方發展經濟的自主性和主動性逐步加強，戰略選擇對于地區實現跨越式發展具有越來越重要的意義。要善于利用國際國內兩個市場、兩種資源來協調區域經濟發展。

3.必須認識到產業結構調整基于重大戰略性項目的支撐。濟南都市圈未來要獲得更大的發展，就必須爭取國家級、省級重大項目的支撐，以其為支點來發展，促進區域經濟快速有序發展。

濟南都市圈各城市產業結構調整功能定位

都市圈發展的根本就是實現城市間的功能互補、發揮“協同效應”。都市圈內各城市要立足于參照圈域優勢、借助他市優勢、發揮自身優勢，以產業、資源、科技、人才、資金等作為要素，進行戰略功能定位，實現城市與都市圈協調發展。濟南都市圈七城市功能定位如下：

（一）濟南

山東省政治、文化、教育和科技研發中心，區域交通樞紐和經濟中心，國家歷史文化名城，以現代服務業和總部經濟為主導，以機械裝備與交通設備制造、高新技術產業兩大產業鏈為內核的制造業發達的綜合性省會城市。

（二）淄博

濟南都市圈經濟副中心，以石油化工及其制品、陶瓷及新材料、生物醫藥、機電、紡織服裝等五大產業鏈為內核的服務業相對發達的現代化制造業城市。

（三）泰安

世界著名風景文化旅游勝地，國家歷史文化名城，在泰山服務區外以機械制造、精細化工、非金屬材料、生物醫藥等四大產業鏈為現代制造業內核，科教、物流、商貿服務及休閑度假娛樂業發達的旅游目的地城市。

（四）萊蕪

以鋼鐵冶煉、板材深加工、新材料及其鋼鐵制品產業鏈為內核的制造業專業化城市。農業方面，可充分發揮特色農產品的優勢，以適應濟南市場需求為主要導向，加快調整農業結構，提高在濟南農產品市場的占有率。工業方面，可充分發揮產業基礎和比較優勢，承接濟南傳統產業轉移，建成經濟圈的制造業基地。服務業方面，可主動接受濟南發達服務業的輻射，大力提升服務業的規模和檔次。

（五）聊城

魯西和濟南都市圈西部的門戶和交通樞紐城市，綜合性工業城市和物流基地，山東省重要的電力能源基地，以國家歷史文化名城、“江北水城”文化為內涵的休閑旅游城市。

（六）德州

魯西北和濟南都市圈北部門戶和交通樞紐城市，以機械及新能源設備制造、紡織及服裝制品、化工造紙及其制品、食品深加工等四大產業鏈為內核，以“中國太陽城”為其形象特色的綜合性現代化工業城市和物流基地。

（七）濱州

魯北和濟南都市圈北部門戶和交通樞紐城市，以紡織及服裝制品、石油化工—鹽化工—生物化工及其制品、汽車—飛機—輪船交通設備制造及零部件、農副產品加工等四大產業鏈為內核的黃河三角洲腹地的綜合性制造業中心城市。

濟南都市圈產業結構調整與發展中的難點

（一）濟南都市圈環境的保護問題

濟南都市圈內城鎮、人口和產業密度高，工業污水、生活污水和廢氣廢物的排放量大且集中，跨界環境污染現象突出，生態環境趨于惡化。由于環境資源具有明顯公共物品屬性，不可避免地產生環境的外部不經濟。從而帶來市場無法有效配置資源的“市場失靈”現象以及隨之而來的環境問題。由于理性限制、信息不對稱及地方價值取向，地方政府總是傾向于選擇自身利益最大化的不合作的競爭戰略，而且不顧及對周邊地區的負面影響，使得區域性水資源短缺、水系被破壞、濕地減少、大氣灰霾、大氣污染等問題十分突出。山東水系比較發達，濟南都市圈內跨區域的水系就有多條，母親河黃河流經濟南都市圈內除萊蕪外的所有城市；濟南市內著名的小清河流經濟南、濱州、淄博、東營入海；徒駭河、馬頰河兩河平行，均自聊城入境向東北分經德州、濟南，分別于濱州注入渤海。在跨區域環境事務合作治理中，地方政府總是采取搭便車的投機行為，導致最終個體利益乃至整體利益遭受損失。跨區域環境污染治理工作任重而道遠。

濟南都市圈內各城市應通力合作，加強生態環境保護、合理利用資源，對于保證濟南都市圈可持續發展尤為緊迫。應采取下列措施：一是統一規劃區域生態環境保護，強化區域生態環境的統一管理，建立和完善重大環境質量預警、監測和信息反饋系統，加大環保執法力度，在管理體制上保障區域環境的共同維護、聯合治理，形成整體效應。二是建立統一的標準及監測網絡。以國家生態環境指標體系為指導，建立統一的廢水、廢氣、固體廢棄物等的排放標準，并制定相應超標排放的管控措施。三是聯合對區域性環境污染進行綜合治理。加強小清河、徒駭河等跨界河流水污染聯合防治，加強自然保護區、重要水源涵養區、濕地生態功能區等重要區域和生態敏感區的生態建設與保護，提高區域生態安全保障能力。四是大力發展循環經濟，發展新型工業，實現由重加工高耗能工業向以知識經濟為特征、高新技術為主導的輕型經濟的轉變，由城市群制造向城市群創造的轉變。同時，要探索環境保護和區域補償制度，建立和完善濟南都市圈環境保護工作交流和情況通報制度，定期通報和交流各市環境保護工作情況，建立環境信息共享機制等。

（二）濟南都市圈的基礎設施及公共投資

工業化進程的滯后和城鄉二元結構的長期存在，使濟南都市圈內各城市之間、大城市與中等城市之間、城市與鄉村之間在基礎設施包括交通、能源、通信等建設不平衡，造成各城市之間的交流和聯系不暢，不利于濟南都市圈內力的發揮和擴展。目前濟南都市圈內區域基礎設施地方化特點強烈，互聯互通程度較低。由于行政區劃的分割，各市交通布局、走向、建設時序的各自為戰，造成區域交通體系不協調，基礎設施建設的運營成本和收益問題難以解決，交通、通訊等公共基礎設施共建共享難以實現，整體效益不甚理想。

對濟南都市圈內的重大基礎設施，如交通設施、生態環境保護、信息通訊等，要統籌布局，協作共建，實現“同城效應”。尤其是在交通設施建設方面要加大力度，在現有的濟南與六個城市已全部由高速公路相接、京滬高鐵開通的基礎上，按照《濟南都市圈城際軌道交通規劃》，盡快開工建設濟南都市圈城際鐵路，形成以濟南為中心，連接周邊各市的放射狀城際交通網絡，實現半小時快速通達。備受矚目的京滬高鐵縱貫濟南都市圈內三城市，在山東省內六站點中占濟南、德州、泰安三站。京滬高鐵的公交化特點，讓以濟南為中心的濟南都市圈真正成為“半小時經濟圈”，同時也讓濟南都市圈各城市間實現“同城效應”成為可能。

（三）濟南都市圈產業結構調整轉換中的融資問題

重點做好濟南作為區域性金融中心工作。金融中心建設必須由政府推動和主導，把濟南建成區域性金融中心，可從本質上解決濟南都市圈產業結構調整中所需資金問題。在理論上，完善的金融中心至少包括金融組織體系、金融市場體系、法律保障體系、基礎支持體系四大部分。建設區域性金融中心，需要圍繞上述四大體系建設進行。具體而言，需要從以下幾個方面進行發展：一是加強組織領導，把建設濟南金融中心作為當前和今后的工作重點。二是以金融開放為切入點大量引入省外、國外金融機構來濟南設立機構，開展業務。設立新的區域性和地方性企融機構，推動齊魯銀行發展成跨省或全國性的商業銀行。此外，還要做好傳統融資方式，支持濟南都市圈建設。信貸融資是商業銀行的主渠道，在支持濟南都市圈建設中，要搞好固定資產貸款和流動資金貸款的發放和回收工作。

（四）發揮政府在濟南都市圈產業結構調整中的作用

首先，政府要明確職責。一要明確政府在產業結構調整中的主要作用。政府在產業結構調整中的作用更多地體現在促進而不是替代市場機制發揮作用，更好地疏導而不是強制經濟主體的行為，要在適應市場需求和發揮企業能動作用的基礎上，更多地選擇間接誘導和中性的產業政策手段。二要明確政府干預的范圍。政府干預的范圍更多地限于彌補市場缺陷和保證競爭有序進行，旨在充分調動民間競爭活力。而企業才是結構調整的主體，企業在市場中根據不斷變化的需求情況做出選擇和自主安排，促進整個經濟結構的變化發展。三要明確地方政府的職責。作為地方政府，應在遵循國家產業政策的基礎上，制定本地區產業結構調整規劃、目標和實施構想，確定地方政府可控制資源的傾斜力度和方向。

其次，運用的政策和手段。一要明確產業政策實施的手段。產業政策實施手段大致可分為直接干預、間接誘導和中性的信息指導三大類。政府壟斷經營、行政命令或審批等屬于直接干預政策，而間接誘導政策主要包括差別化的稅收、融資、關稅等。另外，政府或行業協會通過發布中性的、不帶偏見的信息，也能夠起到引導產業調整和發展的作用。二要加強市場機制對產業結構優化的調節作用。積極培育和完善市場體系，加快社會保障制度建設，健全競爭法規，消除一些產品和服務存在行業或地區性的進入退出障礙以及不同程序的對非國有企業的歧視。三要吸收各方意見。政府在作出產業決策時注意吸收社會各利益集團（包括私營企業）的意見和建議，使其制定出來的產業政策能最大限度地符合社會各集團利益并為之所廣泛接受。四要依法落實產業政策。應該借鑒國外經驗以立法來推動產業政策的貫徹實施，以推動各級政府依法行政，約束政府的隨意干預、過度干預甚至一些腐敗行為，提高政府的運行效率。

再次，重點做好都市圈布局的調整和優化。一要結合地方特點進行產業布局。地區產業布局要結合自身的資源、世界產業發展趨勢、經濟發展階段、市場需求條件、交通基礎條件等，布局比較優勢產業。二要結合周邊城市的產業進行產業錯位布局。地區產業布局要充分考慮周邊的環境和周邊的產業布局，形成錯位競爭的態勢，重點布局優勢產業。三要完善其他相應配套措施。一是推動技術創新。要采取切實可行的措施推動基礎教育和就業培訓工作，提高技術進步對經濟增長的貢獻率，應用高新技術改造傳統產業。二是建立產業政策落實制度。建議建立產業政策審議委員會制度，由政府有關部門、行業協會、企業界、學術界代表共同組成，產業政策草案或對產業發展有重大影響的政策，必須經過科學論證和民主評議后，方可發布執行。同時，建議建立產業政策的監督、檢查和評價制度。

參考資料

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2.周維富.我國地區產業結構同構化及其調整[J].江淮論壇，1997，（6）

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