略論我國政府購買公共服務承接機制

項顯生

（北京大學，北京 100871）

要實現政府購買公共服務制度目標,關鍵要素之一是選擇適格的承接主體。而選擇適格的承接主體必須有科學的承接機制。但我國目前對承接機制卻沒有系統的研究，存在主體范圍小、程序不規范等問題①。本文以我國政府購買公共服務承接機制的現狀及存在的問題為分析樣本，結合中外研究的成果，闡釋政府購買公共服務承接機制的內涵、特征及功能，并從行政法視角提出構建我國政府購買公共服務承接機制的設想。

一、政府購買公共服務承接機制的范式及價值承載

政府購買公共服務承接機制是指政府通過一定的程序選擇公共服務承接主體，并由承接主體向公共服務受益人提供公共服務的運行機制，包含承接主體準入條件、承接程序、承接方式以及信息公開程序等內容，是政府購買公共服務的核心機制之一②。在該機制中，政府負責設定承接程序和選擇承接方式，并據此來確定承接主體，即承接機制中的購買方。所有具備公共服務提供資格的單位、組織或自然人都是潛在的承接主體，他們利用政府設定的承接程序和選擇的承接方式，積極參與承接活動并爭取獲得承接合同，是承接機制中的承接方。公共服務受益人是承接機制中的最終服務對象，也是利害關系人，他們可以利用投訴反饋等方式表達訴求，提出建議或意見。政府與承接主體是一種選擇與被選擇的關系，二者存在主被動關系；但從契約關系角度來看二者地位平等，主要是依據購買合同來履行各自的權利義務，即作為購買方的政府必須對選擇承接主體的過程及產生的后果負責，而承接主體則必須對其在獲得承接合同過程中提供的資料、行為以及承接情況負責。在承接機制中，雖然政府、承接主體、受益人三者之間地位有別、角色不同、追求不一，但又相互聯系、相互合作、共同參與，以期達到選擇適格承接主體的目的。

基于此，政府購買公共服務承接機制首要的功能就是通過特定承接程序和方式選擇適格承接主體。從世界各國政府公共服務實踐來看，通過特定的程序、方式來選擇承接主體是通行做法，但是具體購買項目采用何種程序、方式卻各有不同。在承接程序方面，根據是否具有競爭性，可分為競爭性選擇程序和非競爭性選擇程序。競爭性選擇程序是政府通過公開招標等形式向不特定承接主體發出招標邀請，并通過公開評標等方式來確定報價最低、效率最高、提供服務品質最好的承接主體的選擇方法。非競爭性選擇程序是指政府未采用公開招標的形式，而是通過詢價采購、單一來源采購等形式來選定承接主體的選擇方法。競爭性選擇程序通常具有事先設定選擇標準、一次投標、一次決定以及不允許私下協商與談判的特點，被認為是最有效的最符合市場競爭規律以及最具有民主精神的承接主體選擇方法而深受歡迎，并被多數國家采用③。但是，實踐中會出現一些特殊的情形，以致無法采用競爭性選擇程序，比如招標失敗卻又由于某些原因無法繼續開展招標等。因此，非競爭性選擇程序是競爭性選擇程序的必要補充。

承接方式是承接機制中另一重要內容，即政府通過何種方式來落實承接的公共服務。世界各國有不同承接方式，主要有特許經營、撥款、憑單制、志愿者及自助④。特許經營是指政府賦予承接主體某一公共服務的經營權，承接主體根據授權向公共服務受益人直接收取一定費用的承接方式。撥款也就是通常意義上的財政撥款，是指政府確定承接主體后，根據購買合同使用財政資金直接向承接主體支付價款的承接方式。這是目前最主要的承接方式。憑單制是財政撥款的另外一種形式，只是政府不把財政資金直接支付給承接主體，而是政府先向受益人派發公共服務憑單，受益人根據自身需求到政府指定的承接主體處進行消費，之后承接主體憑所持有的公共服務憑單向政府要求支付費用。此種方式要以承接主體較多且易于通過標準化衡量所提供的公共服務作為前提。上述承接方式，也可根據是否需要投入財政資金，分為財政支持類與非財政支持類。政府撥款、憑單制屬于財政支持類；特許經營、志愿者及公共服務自助則屬于非財政支持類。從已有的實踐案例看，大部分的購買項目承接方式都是財政支持類。近年，非財政支持類承接方式有逐漸增多的趨勢，甚至有的國家采用二者混合的承接方式，即政府給承接主體支付部分購買資金，剩余部分則由承接主體自行負擔⑤。

承載著“公平”的理念，防腐和樹立廉潔政府形象是政府購買公共服務承接機制另一重要功能。“良好的公共服務應該是廣泛地向所有人提供平等的機會，不管社會或經濟地位，抑或是其他差異，都不影響他們對公共服務的需要，這樣的觀點既至關重要，也相對來說無可爭議。”⑥公平的理念意味著所有公共服務受益人都能公平地獲得公共服務，同時，所有承接主體也能公平地獲得承接公共服務的機會。為此，則要求承接機制應具有穩定性和公開性，即承接程序、承接方式都必須是相對穩定的，不能朝令夕改。如果政府經常改變承接程序、承接方式就會導致承接主體無所適從，無法提出承接方案，無法公平獲得承接機會。此外，公眾需享有公平獲得政府購買公共服務相關信息的途徑和機會。在不公開、不穩定、不公平的承接環境中，政府工作人員就可能利用職務便利和信息優勢進行權力尋租、權錢交易。因此，良好的承接機制必須有防腐樹廉的功能。

二、我國政府購買公共服務承接機制探索現狀及問題分析

（一）我國政府購買公共服務承接機制現狀

1.承接主體

目前我國政府購買公共服務的承接主體主要有兩類，一類是企業，另一類是社會組織，主要包括志愿組織、NGO（非政府組織）和NPO（非營利組織）。前者主要存在于環境衛生、公共交通、城市治安、醫療衛生等領域，如深圳羅湖區向環衛公司購買環衛清掃工作，無錫市向民營企業購買環衛工作，杭州市向民營公交公司購買公共交通服務等。后者廣泛存在于文化服務、養老服務、扶貧、社會工作、兒童發展等公共服務領域，如上海市向新航、陽光、自強三個民辦非企業單位購買社區矯正人員和失學、失業、失管青少年以及藥物濫用人員的相關社會服務工作，寧波海曙區向星光敬老協會購買居家養老服務，深圳市購買行業協會服務等⑦。

2.承接程序

我國政府購買公共服務承接程序主要有三種類型：一是公開競爭的承接程序。這種承接程序規定承接公共服務只能以公開競爭的方式進行，不允許有其他的承接方式。如成都市《關于建立政府購買社會組織服務制度的意見》規定，政府購買社會組織項目納入政府采購中心實施采購，并以公開競爭方式確定服務提供機構。二是公開競爭與定向選擇相結合的承接程序。采用這種承接程序的地區較多，其基本做法是采取公開招標和定向購買相結合的方式。三是內部審評的承接程序。即由承接主體提出承接申請，再由政府專門委員會對承接申請進行評審，最終確定承接主體的承接程序。此種程序具有非公開內部性的特點，雖然可以省去公開招標帶來的復雜環節，但是不能確保承接主體都有平等的承接機會。

3.承接方式

根據經費撥付方式不同，我國政府購買公共服務承接方式主要有合同制撥款、政府直接資助和政府補貼三種方式⑧。一是合同制撥款，指政府通過購買合同約定的數額來支付費用的承接方式，這是目前使用較多的承接方式。其基本做法是：對可以評估量化且具備市場化運作條件的購買項目，先由政府有關部門通過信息平臺發布購買項目及具體要求，并通過獨立競爭性承接程序確定承接主體。承接主體確定后，再由政府與承接主體簽訂購買合同，政府根據合同履行情況向承接主體支付相應的費用。二是政府直接資助承接方式，指政府對公共服務承接主體直接給予一定的經費資助。這種經費資助的形式既有現金資助，也有實物資助，還有優惠政策扶持。三是政府補貼，指由政府通過財政轉移支付或提供一定的經費補貼方式對公共服務承接主體給予一定的經費資助，具體表現為“代金券”“助學券”等。

（二）我國政府購買公共服務承接機制存在的問題

1.承接主體準入條件規定不科學

承接主體準入條件設置是決定承接程序能否達到選擇適格承接主體的要素之一。雖然我國部分地區對政府購買公共服務承接主體準入條件作出了規定，但是這些規定不科學且不完善。因此，科學設定承接主體準入條件是完善政府購買公共服務承接機制的重大課題。一是縮小了承接主體的范圍，無法形成有效競爭。只有形成有效的競爭才能提高公共服務購買效益，而要形成有效競爭，就必須有足夠的競爭主體，因此擴大承接主體就是實現購買效益的重要舉措。公共服務的承接主體應包括公司企業、民間公益組織以及自然人，但是我國現有的政府購買公共服務法律規制卻人為地縮小了承接主體的范圍。二是對承接主體具體條件規定不明確。如資質條件，有的地方不作要求，有的雖有規定，但又過于抽象和簡單。對承接主體資質條件沒有明確的統一規定，一方面會導致承接程序的隨意性，即政府可以以自己的偏好來選擇承接主體；另一方面承接程序的盲目性，即承接主體不知道應具備哪些條件才能達到要求，這不利于培育承接主體，也間接阻礙其發展壯大。在實踐中，還有的規定過于原則，不易理解和操作，如“重大違法違紀行為”的規定，是以追究刑事責任為判定標準，還是以被追究行政責任為判定標準，是二者須同時具備還是只要其中之一就可以，各地理解不同做法也各異。

2.承接程序不規范

我國實踐承接程序不規范，特別是非競爭性承接程序容易產生“內部交易”和“關系戶交易”，以致增加成本和腐敗的風險。“內部交易”是指政府直接指定特定的承接主體來承接公共服務而排斥其他承接主體參與承接公共服務。這些特定的承接主體有的本身就是政府下屬單位或是為了承接公共服務而臨時成立的組織。實質上，這種所謂的購買就是政府通過購買方式將公共服務交給其下屬單位承辦而已。“關系戶交易”是指政府未通過法定的承接程序就讓與政府有密切關系的承接主體來承接公共服務。這種承接程序是基于政府與承接主體之間關系的親密程度來決定，不具有穩定性，經常會隨著領導的改變而改變購買關系。政府之所以選擇承接程序主要是為了避免政治風險或是為了繼續壟斷資源，進而去選擇自身能夠控制或者信得過的組織⑨。承接程序不規范，政府購買就容易被“念歪經”，成為某些部門集團或個人謀取私利的方式和平臺。

3.承接過程中信息公開程序不健全

公開披露政府購買公共服務的有關信息，能夠促進公平競爭，確保政府購買工作公正、規范、透明，也能增進公眾對政府購買公共服務的了解和認可。通常情況下，公共服務是由政府提供和生產的，一旦由非政府的承接主體來承接公共服務時，公眾就會不理解、不信任，還會為此產生額外的購買成本。因此，確保公眾的理解和認可是政府購買公共服務的人文基礎，也是政府購買公共服務健康發展的重要保障。要實現公眾理解和認可的目的，政府就應該完善政府購買公共服務公開程序。然而，目前我國所制定的政府購買公共服務規范性文件中，對信息公開規定的不多，只有深圳、成都、黑龍江大興安嶺地區的文件中有政府購買服務的信息公開的規定。但上述規定普遍存在信息發布范圍偏小、內容不全面、對信息公開的各種標準和條件規定模糊等問題。

三、優化和構建我國政府購買公共服務承接機制若干設想

（一）承接主體準入條件設置

1.承接主體范圍

我國現有政府購買公共服務的承接主體主要是營利性的公司企業和非營利性的社會組織，自然人和非法人單位被排除在外⑩。為了在承接主體間形成有效競爭和促進政府購買公共服務的發展，政府除了規定公司企業和非營利性的社會組織作為承接主體外，應將自然人和非法人單位列為承接主體。政府要為各承接主體提供平等的承接機會和準入條件，不能人為地設置障礙以限制競爭。為了防止人為地排斥潛在承接主體和防止政府任意指定承接主體從而導致腐敗問題的發生，政府要建立一個專門的“承接主體信息庫”，只要具備資質條件的承接主體都可以通過注冊程序成為信息庫成員。為了保證選擇承接主體過程的客觀性和公正性，政府還需建立“承接主體評審專家庫”。專家庫的專家由兩部分人員組成，一部分是購買項目領域的專家，由他們負責評審承接主體承接能力、技術條件等專業性強的內容，即承接主體承接資格問題。另一部分是承接程序專家，由他們負責審核承接程序的實施運作情況，以此來判定承接主體行為是否符合程序規范。專家在評審過程中要嚴格按照購買文件規定的內容、標準和方法來開展工作，最大限度地減少誤判，保證選擇結論的公正性和科學性。

2.承接主體的準入條件

公共服務承接主體準入條件的基本要求是服務能力強、價格低、質量優、發展潛力大等，而首要條件是看其是否具有提供公共服務的能力。因此，公共服務承接主體準入條件也要圍繞提供能力這一核心要素來設定。不同的承接主體準入的條件不同。公司企業、民間公益性組織的設定條件為：一是要經合法登記注冊。這是機構組織合法存在的前提。要求機構組織按照國家規定，自覺履行登記注冊義務，否則就不具備法定的身份。二是要具備符合要求的工作人員。承接主體要根據購買公共服務的類型，擁有一支年齡相當、人數適量、工作能力較強并有相應專業知識的工作隊伍。三是機構健全。承接主體要建立健全相應的工作機構，以滿足購買活動的各項實務工作需要。四是要有固定的工作場所。工作場所是提供公共服務的地理因素要求，沒有工作場所便無法開展相應工作。五是健全管理制度。這是承接主體維系組織化運轉的必然要求。承接主體必須設立工作臺賬，建立工作管理制度及財務制度。六是工作設施符合要求。由于有些政府購買公共服務對設施設備有特別的要求，比如政府購買的養老服務，就要求有一定數量的符合要求的設施，如床、洗浴設施等。如果工作設施不符合要求就容易造成事故。因此，此類公共服務承接主體的設施除了要符合安全、便利、舒適的條件外，有的設施還需有關部門驗證并取得認證資質證書。七是要有良好的誠信記錄。承接主體要有良好的誠信記錄，對其經營管理者也必須無刑事犯罪記錄、不良嗜好等。政府在作出選擇時，只要承接主體不符合上述條件之一即可將其排除在外。對于自然人的承接主體，則要求其必須具有民事行為能力以及良好的誠信記錄。

（二）設定規范的承接程序

規范的承接程序是科學承接機制的核心內容。我國政府購買公共服務的承接程序要遵循競爭性承接程序為主、非競爭性承接程序為輔的原則，即對于政府購買的公共服務項目都要以公開招標的形式進行，非競爭性的承接程序只是在極其例外的情形下才采用。一般情況下，只有具備以下情形方可采用非競爭性承接程序：一是只有一個或數量極少的承接主體，無法滿足公開招標承接主體的數量要求；二是政府購買的公共服務是公眾特別急需的，如果未及時提供則會損害公眾的合法權益，而且這種損失是無法彌補的，且公開招標則耗時過多；三是政府購買的公共服務數量不大、金額很小且受益人數不多，不適合公開招標。只有符合上述條件，政府才可以采用非競爭性承接程序來選擇承接主體。對于采取競爭性承接程序的購買項目可以依據我國《招標投標法》的相關規定進行；對于采取非競爭性承接程序的購買項目可依據《政府采購法》中詢價購買或單一來源購買的規定，其他非競爭性選擇程序如邀請投標、詢價競標的方式要盡量少用或禁用。承接程序啟動后，政府購買公共服務管理部門可將具體的承接工作事務委托給中介組織，但在委托前必須對受委托中介進行評估，在確保中介機構履行相關承接工作會比政府部門履行效率更高、成本更低的情況下方可委托，否則就不能將政府部門應承擔的承接工作委托給中介機構。

（三）選擇科學的承接方式

科學的承接方式是承接機制的重要內容之一。沒有科學的承接方式就不會激起承接主體的參與愿望。根據世界各國的經驗，大部分的政府購買公共服務承接方式應是根據購買合同由政府向承接主體直接撥付費用。特殊情況下，政府也可以采用特許經營、憑單式和志愿者服務的承接方式。政府直接撥款的承接方式前面已作論述，不再重復。在這里著重對我國有特別意義的特許經營、憑單式和志愿者服務等三種承接方式進行闡述。特許經營承接方式在我國有得天獨厚的條件，因為目前公眾需要的水、電等重大公共服務項目都由事業單位或國有企業控制。這些單位正是利用政府的特許經營權帶來的壟斷地位謀取利益。隨著我國政府購買公共服務的穩步推進，國家應賦予上述單位之外的承接主體平等地獲得該特許經營的機會，確保受益人能以最少的錢獲得最優質的服務。我國政府購買公共服務地區間發展不平衡、公眾需求多樣化，推行憑單式承接方式特別有意義。因為政府可以就標準統一、數量不大、金額不高、受益人較多的公共服務項目實行憑單式支付，以滿足不同受益人的需求，同時憑單式承接方式也讓承接主體切身感受競爭的壓力，從而產生提高改進服務的愿望。嚴格意義上講，志愿者服務不能算是政府購買公共服務承接方式，但是它能提升人們的道德意識、責任意識，促進社會和諧。我國志愿者服務工作有共青團組織領導，已經有很好的社會基礎和組織條件，政府只要稍加引導、略作指導，就會成為政府購買公共服務承接機制中一道亮麗的風景線。

（四）完善政府購買信息公開程序

根據《政府信息公開條例》規定，涉及群眾切身利益、需要公眾廣泛知曉或參與的事項，都必須公開。政府購買公共服務直接關系到公眾切身利益，政府必須積極主動地推進信息公開工作。與一般行政當事人不同，在政府購買公共服務中承接主體也承擔著重要的信息公開義務，這是因為在政府購買公共服務的機制中，承接主體兼具公和私的雙重身份。在與政府的對應關系中，承接主體是以“私”的身份存在，而在與公民即公共服務受益人的關系中，承接主體替代政府履行部分公共職能，兼具“公”的身份。承接主體以“公”的身份履行信息公開是現代法制和民主原則的基本要求；以“私”的身份履行信息公開則可以提升自身影響和品牌效益。因此，構建良好的政府購買公共服務承接機制必須完善信息公開程序。第一要明確公開要求，即規定所有與政府購買公共服務的相關信息都必須公開，承接主體沒有履行公開信息義務要追究相應的責任。第二要界定公開范圍。政府購買公共服務的名稱、質量、數量、價格、履行期限等；承接主體的基本情況，包括名稱、機構設置、人員組成、辦公場地、設施設備、規章制度、信譽狀況、發展歷史以及購買協議；政府對承接主體承接公共服務的評估情況和審計報告等都要主動公開。對于涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的信息不應公開，其他購買信息則依申請公開。第三要遵循平等的原則，即所有與政府購買公共服務有關的承接主體都是公開主體，不能只對政府或部分承接主體提出公開要求。第四是確定公開載體。要改變只在當地紙質媒體公開的傳統做法，提倡利用互聯網開展信息公開工作。政府購買公共服務的信息量大，只在紙質媒體上公開顯然不符合形勢的要求，特別是有的地方規定只在當地媒體公開政府購買相關信息的做法更是不合理。因此，隨著政府購買公共服務的發展，政府應該建立多種渠道特別是利用互聯網來開展信息公開的工作。

本文對政府購買公共服務承接機制的內涵、特征及功能進行了一定的研究，并在分析我國政府購買公共服務承接機制的現狀及存在問題的基礎上，提出了優化和構建承接機制的設想。但這些設想只是初步的，是當前亟須攻堅的課題，并不能涵蓋承接機制的全部內容。只有在制定了全國統一的購買公共服務承接機制的法律，并有相當的實踐案例的基礎上，才能以更高的平臺、更寬廣的視野來研究政府購買公共服務的承接機制。

注釋：

①②崔卓蘭，周隆基：《社會管理創新與行政給付新發展》，《當代法學》2013年第1期。

③④[美]安瓦·沙：《公共服務提供》，孟華譯，清華大學出版社2009年版，第86頁。

⑤⑥[英]朱利安·勒·格蘭德：《另一只無形的手——通過選擇與競爭提供公共服務》，韓波譯，新華出版社2010年版，第187頁。

⑦⑧王輝霞：《組織的社會責任研究》，《當代法學》2012年第4期。

⑨⑩康曉光等主編：《2011年中國第三部門觀察報告》，社會科學文獻出版社2011年版，第69、80頁。