智慧城市建設的立法選擇：地方立法先行

李 媛

（上海城市管理學院；上海市建設交通委黨校 上海 200438）

智慧城市是人類從傳統農業社會到工業社會，再到后工業社會發展的必然產物，城市化過程也是一個社會問題不斷涌現的過程，對城市管理方式、交通系統、城市應急系統、環境監測體系等都提出了更高的要求。智慧城市為城市未來發展提供了一種全新的模式，以物聯網、云計算、無線通信為代表的新技術賦予了城市敏銳的感知力、超強的計算能力和無所不在的通信能力，這為創造各種智慧型應用、建設智慧城市創造了良好的條件。然而一項再好的技術，如果沒有法律的保障，那也只不過是“空中樓閣”。

一、智慧城市建設不宜先立中央法

立法是聯結政府與社會、公共權力與私人權利的紐帶，是調節和規范人們社會生活的重要手段，也可以為所有公民提供特定形式的公共產品和服務，這些都與社會穩定、發展、福利密不可分，與公民的自由、權利、財產息息相關。智慧城市的立法，若慎待之，可將其優勝之處加以拓展放大，若惡處之，則后患無窮，立法選擇正如“一次不好的判決損害的是河之流，那么壞的立法傷害的則是水之源”[1]一樣，影響的將是智慧城市建設的根本。在智慧城市建設起步的今天，思考立法的問題是未雨綢繆，而反思互聯網時代所引發的一系列法律問題證明我們的擔憂不是杞人憂天。日新月異的技術發展與相對滯后的法律法規這一矛盾會在今后智慧城市建設過程中愈加凸顯，法律法規的制定既要保護技術，又不能制約技術的發展，這對我國的智慧城市建設立法提出了更高的要求。

（一）基礎法律、法規少，實踐和理論均處于摸索階段

由于長期以來對信息化條件下的公民個人權利保護認識相對落后，造成規范智慧城市網絡化、信息化發展相關的基礎法律、法規數量較少，智慧城市建設領域的立法實踐相對較少，就立法層次而言要出臺全國范圍內適用的法律和行政法規，實踐和理論的支撐均顯不足。且不論我國民法體系中對個人隱私權保護的規定長期含糊不明的現實，對公民個人信息和數據資料的保護直到近兩年才出臺了主要針對電信和互聯網個人信息保護的全國性規定。例如2012年12月28日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于加強網絡信息保護的決定》（以下簡稱《加強網絡信息保護的決定》），明確了國家保護能夠識別公民個人身份和涉及公民個人隱私的電子信息。任何組織和個人不得竊取或者以其他非法方式獲取公民個人電子信息，不得出售或者非法向他人提供公民個人電子信息。2013年7月16日工業和信息化部頒布了《電信和互聯網用戶個人信息保護規定》（以下簡稱《個人信息保護規定》），于2013年9月1日生效的《個人信息保護規定》中明確了在中華人民共和國境內提供電信服務和互聯網信息服務過程中收集、使用用戶個人信息的活動適用本規定；用戶個人信息是指電信業務經營者和互聯網信息服務提供者在提供服務的過程中收集的用戶姓名、出生日期、身份證件號碼、住址、電話號碼、賬號和密碼等能夠單獨或者與其他信息結合識別用戶的信息以及用戶使用服務的時間、地點等信息。但《加強網絡信息保護的決定》和《個人信息保護規定》兩個法律文件規定的內容比較原則，且主要針對電信和互聯網個人信息的保護，對于智慧城市建設來說互聯網僅是其若干智慧技術中的一個，鑒于智慧城市立法的實踐和理論基礎均無法支撐效力及于全國范圍內的法律和行政法規的制定，筆者認為就當前所處智慧城市建設初級階段不宜先立效力層級較高的法律和行政法規。

（二）中央立法周期長，不利于及時靈活反映智慧城市建設需求

從立法與社會發展兩者的絕對關系來看，立法是永遠滯后于所欲調整和規范的社會關系的，立法不可能絕對地做到與社會關系同步發生。從現實狀況來看，從社會產生立法需要到法律制定和正式公布，平均需要5年左右的時間，這樣長的一個周期，決定了社會關系在產生之后的相當長的一段時間內，會處于法律規范調整的空白。解決辦法只能有兩個，或者拉長社會發展變化的周期，或者縮短立法的周期。社會發展變化是客觀規律，不是人力所能推動或停止的，拉長社會發展周期實際上也就意味著阻礙了社會進步。唯一的辦法只能是縮短立法周期。但是從目前的立法狀況和實際情況看，要求全國人大及其常委會大幅度縮短立法周期也是不可能的。在這種情況下，地方立法機關往往可以率先制定地方急需的立法，彌補這一立法時差。

二、智慧城市建設宜地方立法先行

在各地智慧城市建設的浪潮之中，其建設的內容、重點和進度并不一致，在各地發展不一的實際情況下，各地方對智慧城市建設的立法需求不同。

（一）地方智慧城市建設內容、重點和進度并不一致

北京以構建精細智能的城市管理為起點，圍繞城市智能運轉、企業智能運營、生活智能便捷、政府智能服務等若干方面予以推進，“十二五”期間北京市將統一建成物聯網基礎網絡，無線網絡將進一步升級成寬帶，北京將提升為真正的“無線城市”。上海以信息化領先發展和帶動為戰略，重點在于百兆入戶、數字惠民，建設國際水平的信息基礎設施，提升超級計算中心能級，構建適應云計算、物聯網發展的基礎設施環境，打造新一代互聯網數據中心。杭州以綜合性物聯網技術應用輻射帶動核心產業、關鍵技術和公共平臺建設。南京以智能交通、智慧醫療、政務數據中心、智能電網、智慧社區為標志性示范工程。昆山推出城市控管指揮中心、政府并聯審批、城市節能減碳三大“智慧城市”軟件解決方案為政府度身定制智能城市信息架構。沈陽注重改善生態環境，用數學模型來描述與生態息息相關的問題，依靠海量數據實時分析技術，對動態數據實時捕捉并分析關鍵信息，實現“生態沈陽”的智慧解決之道。無錫廣泛推廣傳感網技術的行業應用和公眾應用建設“感知城市”。寧波以智慧物流引領現代化國際港口城市建設；武漢以智能交通、市政服務與信息化建設領跑中部智慧之都；承德以國際旅游城市引領智慧建設主題等等。

（二）地方智慧城市建設立法的必要性和需求存在差異

地方性法律法規作為一種法的淵源，既具有法的共同特征，也具有從屬性、地方性、試驗性和先行性的特征。從從屬性看，制定地方性法規不能同憲法、法律和行政法規相抵觸，不能作出涉及全國人大及其常委會專屬立法權的規定；從地方性看，地方性強調的是本地方的實際需要，地方立法涉及的只能是本行政區域內的地方事務，其效力也只是限于本行政區域，超出本行政區域即沒有約束力；從試驗性和先行性看，地方立法可以為國家統一立法積累經驗，填補國家立法的“空白”。針對性是法律的生命力、具有針對性的法律才具有可行性。這就要求法律必須地方化，只有地方化才更具針對性。地方立法能從本地智慧城市建設的實際情況出發，關注本地建設進程中的“熱點”、“難點”問題，使地方立法真正做到體現本地最大多數人民群眾的意愿和要求。在地方智慧城市建設需求各異之情況下，地方立法機關可以率先制定地方急需的立法，地方立法可以在國家立法時機尚不成熟時先行立法，為國家立法積累經驗，在填補國家智慧城市建設立法“空白”的同時，也能因地制宜的為地方智慧城市建設提供法律保障。

（三）智慧城市建設地方可嘗試超前立法

智慧城市建設是個龐大的系統工程，其立法也不可能一步到位，應先將那些實際工作急需，立法條件比較成熟的部分進行立法，以適應建設發展的迫切需要；然后，再根據建設發展的進程，在條件進一步成熟時，及時修改原有的舊法，及時反映新的改革成果。對于何時立法，學界有三種觀點：滯后立法、超前立法和同步立法。滯后立法主張，立法應當是成功經驗的總結，許多改革政策和措施，具有很強的實驗性和探索性，而法律應當保持相對的穩定性和連續性。將這些缺乏成功經驗為客觀依據的措施上升為法律，不可能實現真正的穩定性和連續性，無法樹立法律的權威，所以法律應當是保守的。超前立法主張立法要有預見性、超前性的思維，只要立法工作經過科學的預測和論證，法律的可行性是有保障的，法律不僅僅是對成功經驗的確定，而且也應發揮其對市場經濟的引導和促進作用。同步立法主張法律不可能真正超前，也不宜落后實踐，根據實際情況將改革措施法律化、制度化，才是最佳選擇。

筆者認為，對全國業已興起的智慧城市建設來說，超前立法是優選。超前立法是指立法機關根據政治、經濟生活運行機制的發展趨勢和客觀規律，對已經出現和將要出現的趨勢進行全方位、多維性的分析研究，制定出法規，使已經出現和將要出現的新的經濟生活關系，一開始就納入法制化軌道，其價值在于能夠未雨綢繆，引導社會關系的發展，因為畢竟我們所處的不再是小國寡民時代，隨著科學技術的飛速發展，社會問題紛至沓來，如果等到問題產生之后再去考慮立法，可能等法律法規出臺之后，該社會關系早已經不需要調整，所立之法也就無用武之地了。超前立法在地方立法中的作用遠遠大于其在中央立法中所發揮的作用，因為就地方差異的現狀來看，有些問題可能只在某一個區域內發生，此時，期望中央立法做統一規定并不合適，指望中央立法單就某一區域的某一問題做特殊規定，也不現實。法律實施的效果是檢驗立法質量的尺度，地方立法能從地方智慧城市建設的實際進程出發，可以靈活的運用更為實際的立法方式，因時因地因事靈活的選擇運用或結合運用。

三、地方性法規優于地方政府規章

中國國土廣袤，人口眾多，每個省份和市縣所管轄的領域遠遠大于其他一些國家的地方機構所管轄的區域，沿海和內地的經濟發展水平以及資源分布和利用狀況極不平衡，智慧城市的發展的軟件和硬件基礎差異頗大。地方差異決定了對智慧城市建設事項的管理更應當體現該區域的實際狀況，而不能全國“一刀切”。最大的地方實際就是地區之間經濟、文化狀況的不平衡導致地方智慧城市建設呈現出特殊性和復雜性，而且這種復雜性越來越向縱深發展。就我國目前的發展狀況，多樣化的地方實際不但不可能在幾十年甚至幾百年內消除，而且各地的差異也有逐漸加大的趨勢。發達城市經濟越發達，人口向發達城市的遷移規模就越大，城市問題越多越突出，越需要加快智慧城市建設步伐。

在我國，地方的立法權并不是來自于中央的授予，而來源于人民。憲法第2條明確規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”。我國憲法第100條和第115條明確規定，省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規。根據以上規定，由地方選舉產生的地方各級人民代表大會，是代表地方民意的權力機關，也即直接的民意代表機關，其立法行為是行使本地方人民權力的行為。因此相較于地方政府規章而言，地方性法規更能從地方人民利益出發，更符合智慧城市建設過程中以公民、法人和其他組織合法權益的促進為依歸，以平衡國家公權和公民私權來構建服務型政府為目的。

[1][英]弗·培根.培根論說文集[M].上海：商務印書館，1983：193.

[2]于兆波著.立法決策論[M].北京：北京大學出版社，2006.

[3]上海社會科學院信息研究所編著.智慧城市辭典[M].上海：上海辭書出版社，2011.

[4]郭道暉.當代中國立法（上）[M].北京：中國民主法制出版社，1998.321.