違法信息行政公告的服務功能與憲法價值

禹竹蕊

（四川警察學院 四川瀘州 646000）

違法信息行政公告的服務功能與憲法價值

禹竹蕊

（四川警察學院 四川瀘州 646000）

行政機關和法律法規(guī)授權組織基于行政管理職能所作的違法信息公告雖然具有一定的規(guī)制功能，卻更加具有相應的服務功能和特定的憲法價值，這便是違法信息行政公告實施的正當性基礎。總體而言，違法信息行政公告在利用信息的傳播提供信息服務的同時實現(xiàn)行政規(guī)制，體現(xiàn)了對基本權利的尊重保障，對公平正義的妥善維護和對人民主權的積極回應。

違法信息行政公告；正當性；服務功能；憲法價值

違法信息行政公告，是指行政機關或法律法規(guī)授權組織基于公共利益的考量，將其在行政執(zhí)法過程中收集和制作的行政相對人違反行政法規(guī)定的相關信息，通過報刊、網絡、電視等媒體，主動向社會公眾予以公布的行為。通過建設，中國自上世紀末開始，逐步邁入信息時代。實踐中違法信息行政公告風生水起，在社會管理中起到了一定的積極作用。盡管違法信息行政公告這種行為方式缺乏強制力，但卻可以靈活地借助現(xiàn)代媒體無處不在、傳播迅速的優(yōu)勢和聲譽機制的特殊“懲罰”功能，將其效力發(fā)揮到最大程度，比較圓滿地完成行政管理任務，因而得到了不同執(zhí)法部門的青睞，被廣泛應用在各個行政執(zhí)法領域。行政機關和法律法規(guī)授權組織基于行政管理職能所作的違法信息公告雖然具有一定的規(guī)制功能，卻更加具有相應的服務功能和特定的憲法價值，這便是這種行為實施的正當性基礎。

一、對基本權利的尊重保障

人權是人作為人所應該享有的權利，是人為了滿足生存和發(fā)展的需要而應當享有的權利。社會進步促使我國公民的憲法意識和權利意識普遍提高。根據新形勢下黨和國家事業(yè)發(fā)展的要求，2004年3月14日，我國第十屆全國人大二次會議審議通過《憲法修正案》，“國家尊重和保障人權”正式入憲，不僅標志著我國人權憲法保障的完善，也標志著“人權保障”一躍成為我國立法、執(zhí)法和司法的核心理念。違法信息行政公告屬于依職權主動公開信息的范疇，行為直接面向社會公眾作出，行為對象是社會公眾，因此，這一行為的實施不但可以確保公眾知情權、監(jiān)督權等基本權利的實現(xiàn)，而且也可以保障公眾的人身權、財產權不受侵犯，進而促進責任政府、民主決策等價值的實現(xiàn)。

（一）保障知情權和監(jiān)督權。

知情權，是指公民所享有的了解國家機關及其工作人員所掌握的相關信息的權利[1]。上世紀60年代伊始，公民參與運動興起，緊接著80年代展開的新公共管理活動，一步步地在全球范圍內推廣協(xié)商、參與、民主的理念，最終于90年代成功地將治理引入了公共管理領域。治理強調公眾參與，強調民主協(xié)商，強調平等對話。顯而易見，治理實現(xiàn)的前提就是公民在事前能否及時獲取足夠的、準確的有關信息。也就是說，知情權是公眾參與的前提，也是確保公眾參與質量的關鍵。同時，隨著科技進步，人類社會碎片化現(xiàn)象日趨嚴重，尤其是知識的高度碎片化，使得我們無法成為各個領域的行家，只能通過獲取相應的足夠信息來確保對與自己切身利益相關的領域保有基本認知，從而為行為選擇作出恰當的安排。從這個意義上講，知情權也是確保我們行動正確、合法利益免受損失的前提。我國《憲法》第2條明確了我國公民參與行政管理的權利，第41條則明確將“監(jiān)督權”規(guī)定為我國公民的一項基本權利。憲法學者們指出，“倘若期待這種監(jiān)督權能切實發(fā)揮超越傳統(tǒng)請愿權的實效性，則要求對知情權這一作為行使監(jiān)督權之前提條件的憲法權利予以有效的保障……”[2]唯有這樣，才能真正確保公民對公權行為進行有效監(jiān)督和評論，有效防止腐敗、專斷，有效預防恣意。2008年5月1日起實施的《政府信息公開條例》正是確保知情權、監(jiān)督權得以實現(xiàn)的規(guī)范。這部行政法規(guī)對政府信息公開提出了明確要求，其中第9條對于作為政府信息公開一翼的依職權主動公開進行了概括性規(guī)定。從中可以看出，凡是涉及公眾切身利益的，涉及公眾參與的政府信息，行政管理機構都應主動公開；此外，為便于公眾監(jiān)督，行政執(zhí)法部門還應主動公開其行政職能、執(zhí)法程序等等。2013年7月，國務院發(fā)布《當前政府信息公開重點工作安排》，對當前重點領域政府信息公開工作作出部署，表明了中央政府大力度推進政府信息公開、打造“廉政透明”的服務型政府的堅定決心[3]。由此可見，采集和制作信息成為了行政管理機構提供公共服務的基礎和前提，公開和傳播信息則是行政管理機構提供公共服務的手段和方式。行政民主的精髓在于行政公開與公眾參與，依職權主動公開正是民主參與浪潮下保障公民知情權的舉措，違法信息行政公告的實施不但利于公眾及時了解與其切身利益有關的違法信息，進行正確的行為選擇；還有利于公眾了解行政機構對違法行為的查處情況，實施評價和監(jiān)督，可以有效防止行政執(zhí)法的恣意，防止行政權濫用，杜絕暗箱操作。可見，違法信息行政公告對于切實保障公民的知情權、行使監(jiān)督權有著積極的意義。

（二）保障人身權和財產權。

中國古代，官府就已經意識到在遭遇突發(fā)或特殊事件時，告示榜文快速而有效率的傳播更能突顯出較強的應變功能，使官府可以在最快時間內，向百姓告知突發(fā)事件發(fā)生的經過情形，穩(wěn)定民心，迅速妥善處置與善后[4]。而今，科技進步使得人類活動范圍擴大、活動頻率增強，人類自身的決策和行動對自然界和社會生活的干預范圍和深度明顯增加，所造成的影響也逐步增大。社會進步的陰暗面經過長時間的積累開始暴露出各種問題，其破壞性日漸加大，人類社會正式進入風險社會。人類實踐所導致的風險遠遠超越自然風險，給人類自身的生存和發(fā)展帶來嚴重威脅。“外部風險所占的主導地位轉變成了被制造出來的風險占主要地位”[5]。雖然各種事件的爆發(fā)促使我們的風險意識不斷增強，但專業(yè)知識的匱乏使得公眾越來越依賴政府，尋求政府的幫助以應對突發(fā)風險、躲避災難，確保生命健康和財產安全。違法信息行政公告顯然可以起到這樣的積極作用。

對于普通公民而言，生存與發(fā)展是其作為人享有的各項人權中最基本的內容。唯有擁有生命、身體健康，人才能生存和發(fā)展，才可能論及其他基本權利的實現(xiàn)[6]。同時，作為公民謀求自身發(fā)展不可或缺的基本要件，作為市場經濟秩序中的一大法律支柱，財產權的確立與保護也是各國憲法的共識。當下，日益積聚的各類風險已經成為生命權、健康權和財產權的最大威脅，風險管理變成了各國政府的首要任務之一。信息社會的到來，無疑對風險管理提出了更高要求。一方面，經濟條件、技術條件的制約，使得某些人群淪為了現(xiàn)代社會的“信息弱勢群體”，不能及時獲取相關信息，也無法有效理解和利用相關信息。而專業(yè)知識的欠缺、專業(yè)術語的使用也在公眾與各種食品、藥品、產品之間，在公眾與專業(yè)行政管理之間構筑起無法打破的技術壁壘，信息不對稱的現(xiàn)象一時無法避免，防御風險的能力得不到有效提高。另一方面，信息技術的發(fā)展，使得信息的產生和傳播日漸便捷，但自媒體的發(fā)達與泛濫卻也使得大量的各種信息充斥網絡空間，真假難辨。政府作為主要的責任主體，其信息路徑具有相對的功能優(yōu)勢[7]：（1）壟斷性的強制力，這使得政府不但可以直接收集、處理信息并向社會無償提供，還能以法律形式要求相關者對情況予以說明，更能對違法者進行查處；（2）綜合信息能力優(yōu)勢，這種優(yōu)勢使得政府的綜合信息收集能力和處理能力一般要強于私主體；（3）成本優(yōu)勢，這能有效降低社會整體的信息成本；（4）公信力優(yōu)勢，政府權威的存在使其提供的信息具有很強的公信力；（5）財政優(yōu)勢，財政的支持將政府向公眾無償提供信息變?yōu)榱丝赡埽唬?）公共利益優(yōu)勢，與經營者、生產者、消費者、社會中介組織、媒體一樣，政府提供信息也要追求一定的利益，但其價值取向是公共利益。正是因為這六大功能優(yōu)勢，使得政府收集、制作信息具有了絕對優(yōu)勢，也使政府信息公開成為了應對風險管理中各種問題的重要手段。《政府信息公開條例》第10條明確規(guī)定政府應該主動公開突發(fā)公共事件的應急預案、預警及應對情況的信息和環(huán)境保護、公共衛(wèi)生、安全生產、食品藥品、產品質量的監(jiān)督檢查信息。2013年7月，國務院發(fā)布的《當前政府信息公開重點工作安排》，也明確指出要重點推進9個方面的政府信息公開，其中就包括了食品藥品安全信息、環(huán)境保護信息、安全生產信息的公開[3]。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》也要求對環(huán)境等領域的信息要及時公布。這些信息對于風險防控顯然非常重要。作為公權力載體，政府必須建立起風險防控綜合體系，才能維護公共利益，切實保障公民的生命權、健康權和財產權。政府提供的公共服務應該包括積極行使行政權以構建預警機制，通過各種途徑及時、準確、客觀地公開和傳播各種權威信息，有效防范風險；同時加強公共管理、行政規(guī)制，有效控制風險，將損失降至最低。違法信息行政公告，尤其是公共警示型違法信息行政公告，是警示公眾各類風險的有效途徑之一，通過公開和傳播與社會公眾切身利益相關的違法信息（如環(huán)境保護、藥品安全、食品安全、產品質量等領域危害人身安全和健康、侵犯財產權的違法信息），既可以減免信息不對稱造成的悲劇，也可以打破專業(yè)知識障礙帶來的技術壁壘，還可以警示公眾趨利避害，為促進公眾有效、合理安排其行動提供了重要的工具性價值。從這一視角看，違法信息行政公告通過公眾的積極參與和協(xié)作來防范和抵御風險，保護公眾的人身安全和財產安全，維護社會公共安全，實現(xiàn)了人權保障的憲政訴求。

二、對公平正義的妥善維護

市場經濟早已成為諸多國家的選擇。但作為配置資源的有效方式和途徑，市場并不能堪稱完美，市場機制也無法徹底避免失靈現(xiàn)象[8]。雖然傳統(tǒng)經濟學理論主張最有效的市場是理性市場，但這樣的理性市場需要建立在完全理性和完全信息的基礎上，這就意味著市場是完全競爭，市場行為人是理性的，且所有的信息都必須是公開、透明的，交易主體在獲得充分信息的前提下可以對自己的交易決策作出準確的判斷。顯然，這種理論上所主張的完全理性和完全信息在實踐中幾乎不可能存在。作為一種民主經濟，市場經濟天生具備自由和平等這兩項民主品格，因而其提倡的自由競爭可能導致壟斷，以致出現(xiàn)資源配置的低效率；某些公共物品的供給如果要完全依賴市場可能根本得不到妥善解決；外部不經濟[9]問題更是市場自身難以消除的“魔障”，為追求經濟發(fā)展而不惜以破壞生態(tài)環(huán)境為代價就是外部不經濟問題的一大惡果。因此，政府通過積極的經濟干預、行政規(guī)制來彌補市場調節(jié)的缺陷，避免市場失靈，給予市場競爭中的弱勢群體最低社會保障，維護社會經濟秩序，維護公共利益，維護憲法所倡導的公平、正義，逐步成為了各國的共識。在對市場進行監(jiān)管時，執(zhí)法者逐漸發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)的行政處罰、行政強制等剛性行政方式往往會受到行政相對人不同程度的抵觸，甚至引起公眾的反感，執(zhí)法效果并不理想。要想有效阻卻違法者繼續(xù)違法，讓其他人不以身試法，維護良好的社會秩序，產生更好的經濟效益和社會效益，執(zhí)法者必須轉變思維，更新執(zhí)法方式。違法信息行政公告雖然直接向社會公眾作出，卻也會間接對第三方（信息所屬人）產生影響，這種行政事實行為兼具規(guī)制與服務的雙重屬性，在讓公眾及時了解市場出現(xiàn)的各種違法事實、謹慎選擇交易對象、避免受騙上當和遭受損失的同時，也可以懲戒違法、穩(wěn)定交易秩序、提高行政效率，無疑成為了實現(xiàn)市場監(jiān)管、彌補市場失靈的首選柔性行政方式。

一方面，違法信息行政公告可以降低行政管理成本，提高行政管理效率。傳統(tǒng)的針對市場的執(zhí)法方式投入成本較高，管理效率卻并不理想，規(guī)制方式與規(guī)制目標的不匹配導致執(zhí)行成為一大難題，有限的監(jiān)管力量和資源根本無法應對層出不窮的問題。隨著經濟社會的再度活性化，世界各國開始重新認識和反思許認可等規(guī)制監(jiān)督行政，不規(guī)制運動、規(guī)制緩和改革幾乎成為了法治發(fā)達國家共通的課題[10]。信息時代的來臨意味著信息技術的全面革新，也意味著信息傳遞愈加便捷、便宜。信息規(guī)制因成本低、效率高、影響廣、震懾強、方式靈活等優(yōu)勢逐漸成為各國政府和行政機關首選的規(guī)制手段。盡管沒有強制約束力，不會直接產生任何法律效果，但任何類型的違法信息行政公告，都會隨著信息的廣泛傳播，在客觀上帶給違法行為人一定的負面影響。公眾對違法信息的知曉、道德批判和行為抵制勢必會減損違法行為人名譽，降低其社會綜合評價，減少其和經濟利益直接掛鉤的交易機會。違法行為人為了避免這些不利后果，避免經濟上遭受損失，就會被迫加強自律、履行法定義務，不再違法。其他人則能從已經發(fā)生的個案中吸取教訓，不再以身試法。相關職能部門也能從這些公開的違法信息中及時、全面地了解情況，確保行政執(zhí)法的連續(xù)性、協(xié)調性和統(tǒng)一性。可見，違法信息行政公告通過違法信息的公開和傳播，整合社會輿論監(jiān)督的力量于無形，與行政監(jiān)管形成一種強大的合力，可以有效緩解行政管理機構的執(zhí)法壓力，在宣傳法律規(guī)范的同時，確保市場管理任務的實現(xiàn)，促使行政管理效率大大提升。“這種公示的價值在一個分工與交易發(fā)達的市場體制社會中尤其重要，其對法律實施的促進作用在很多情形下是單純的罰款工具所無法比擬的，并且市場經濟發(fā)展越成熟，這種方式就越有效”[11]。違法信息行政公告借助社會力量來達致管理目標，行為本身蘊含著深刻的成本收益考量，不但有助于降低執(zhí)法成本，還有助于減緩因違法行為眾多而帶來的巨大執(zhí)法壓力，更有助于大幅提升執(zhí)法績效。

另一方面，違法信息行政公告可以促進行業(yè)自律和市場良性競爭。對企業(yè)而言，處罰是否真正能夠起到作用應該從罰款的支出、交易機會的減少和品牌價值減損等多個作用層面進行考量[12]。單純的罰款對于經濟實力雄厚的企業(yè)往往收效甚微，起不到真正的懲戒作用。顯然，從這一角度出發(fā)，與聲譽機制和道德譴責相勾連的違法信息行政公告的社會實效遠甚于傳統(tǒng)的行政處罰。正如美國學者所說，“A clear pre-requisite for corporate self-regulatory codes to be effective is disclosure.”（信息披露是確保企業(yè)自律章程得以有效實現(xiàn)的明確的前提條件）[13]。對企業(yè)來說，企業(yè)的名譽是一種重要的無形資產，眾多企業(yè)的高層都將企業(yè)名譽、商業(yè)信譽與市場競爭能力緊密聯(lián)系在一起，視作培育和保護的重要對象。違法信息一旦公開，面對公眾的道德譴責和輿論壓力，違法企業(yè)往往會強化管理、改過自新、守法經營。相關企業(yè)也能受到警戒，從而規(guī)范自己的生產、銷售和服務行為。例如，受國家工商總局廣告司委托，中國廣告協(xié)會定期通報違法廣告案件查處的落實情況，并定期公開點評涉嫌違法違規(guī)廣告，從而有效地通過大眾媒體和社會公眾的監(jiān)督共同促進廣告行業(yè)的自律工作[14]。此外，作為公共服務的重要內容，違法信息的公開與傳播為社會公眾的價值判斷和行為選擇提供參考，有利于企業(yè)、團體今后選擇誠實守信、遵紀守法的商家作為交易對象和合作伙伴，在保護自己合法權益的同時增強應對市場的能力。可見，作為市場監(jiān)管的重要手段，信息規(guī)則在一定程度上促進了市場淘汰機制的形成，有利于市場的良性競爭，有利于創(chuàng)建公平、開放和透明的市場規(guī)則，彌補了市場失靈。違法信息行政公告的作出通過向公眾提供相應的違法信息，實現(xiàn)公眾的自我判斷和自我選擇，實現(xiàn)市場主體的自我規(guī)制和自我約束，可以有效預防民事糾紛，實現(xiàn)政府對市場的間接調整。

由此可見，違法信息行政公告作為信息規(guī)制工具，主動將公權機構對市場的管理置于公眾監(jiān)督之下，增強了行政執(zhí)法的透明度，便于公眾參與和輿論監(jiān)督，防止暗箱操作和行政腐敗，可以實現(xiàn)對市場的高效監(jiān)管，可以促進行業(yè)自律和市場良性競爭，可以預防和糾正違法，從而維護國家法制尊嚴，維護市場經濟秩序，促進社會的公平正義，增進人民福祉。同時，這種柔性行政方式的運用，還可以減緩傳統(tǒng)剛性行政方式引發(fā)的執(zhí)法沖突，化解了官民矛盾，增強了行政管理實效，促進了社會治理方式的多元化。

三、對人民主權的積極回應

隨著西方近代民族國家的興起，主權理論開始嶄露頭角。法國古典法學家讓?博丹作為這一理論的首創(chuàng)者，提出主權具有最高性、永久性和統(tǒng)一性的特征。洛克則強調作為最高國家權力的立法權在行使時不能違背人民的意志和利益。而作為人民主權思想的集大成者，盧梭強調國家是社會契約的產物，政府的統(tǒng)治源于人民的委托，人民通過“公共意志”的表達來完成這種委托。基于“公意”理論，盧梭進一步論證了人民主權的兩個基本特征，即人民主權的不可分割性和不可轉讓性。當代德國思想家哈貝馬斯則提出了一種程序性的民主理論。他認為人民主權并不意味著每個人都要參與到政治決定中，也不僅僅體現(xiàn)在代議機構由人民掌控，而是應該強調市民社會中個人和團體之間的“交往互動”[15]。

違法信息行政公告是行政機關或法律法規(guī)授權組織依職權主動公開違法信息，屬于政府信息公開的范疇。而信息公開，正是對人民主權理念的回應。正如漢密爾頓和麥迪遜所說：“人民是權力的唯一合法泉源和原始權威”[16]，人民主權理念的核心思想就是承認國家的一切權力屬于人民，政府只有得到人民的授權才具備對國家進行治理的正當性。而政府出于管理職能的需要，在對國家進行治理的過程中必然會涉及對各種信息的收集、制作和處理[17]。這些信息，從本源上說，也屬于全體人民所有，政府只能按照人民的授權妥善收集、制作、使用和保管信息，不能也不應壟斷各種信息，更不能刻意封鎖任何與公眾切身利益相關的信息。就像學者所說，互聯(lián)網時代，從信息傳播的角度看，以往中國金字塔形的社會結構正在逐步演變成為一種平坦的“羅馬角斗場”結構。這是“一種圍觀結構，是眾人對個體展開的凝視和控制”。政府作為社會管理者，其管理方式、管理手段充分暴露在眾目睽睽之下，依靠信息不對稱進行公共管理已然失去了作用并“遭受到前所未有的危機”[18]。除了關涉國家安全、個人隱私等特殊信息以外，人民有權要求政府提供內容正確、數量充足的各種信息以便作出行為選擇，如果政府拒絕信息公開就與民主原理背道而馳。

上世紀以來，經濟、科技、文化的飛速發(fā)展，使得人與人之間、社會組織之間、人與社會組織之間、人與國家之間、地區(qū)與地區(qū)之間甚至國與國之間的交往日趨頻繁，公共管理需求大幅增加[19]。服務行政的興起，意味著行政管理和行政法制的實踐中必須更多地注入民主的因素。在一個高度多元化的社會里，公共行政與服務行政的第一要義，就是要承認價值和利益的多元，暢通利益表達的途徑，以便公共決策在作出時可以兼顧各種正義理想，并積極化解其中的對立和矛盾，切實提供公共服務，保障公共利益、公民福利。從某種程度上說，采集和制作信息是政府職能部門提供公共服務的前提。與此同時，信息的傳播也意味著協(xié)商與交換，違法信息行政公告可以在行政執(zhí)法部門與公眾之間產生一種積極的理解與互動關系。從這個角度講，信息不僅是政府治理的對象，更是政府治理的方式與手段。政府信息的公開，不但有利于公眾理智選擇行為，有利于公眾對公共政策形成共識，還能通過信息的交流與反饋真正達致哈貝馬斯提倡的 “交往互動”，將民主政治落到實處。換言之，違法信息行政公告在提供信息服務、規(guī)制市場的同時，更為重要的是將政府職能部門發(fā)現(xiàn)違法事實、處置違法行為的措施、防控違法行為的舉措等主動置于公眾監(jiān)督之下，這種行為所強調的是宏觀民主政治體制的運作。雖然行為的實施切實地保障了公眾的各項基本權利，履行了服務職能，但是其終極目標應該是對民主政治的回應[20]。

四、結語

當信息公開隨著民主法治的進步成為一種勢不可擋的世界潮流，屢經發(fā)展的違法信息行政公告帶著鮮明的時代氣息，成為政府在信息社會首選的信息規(guī)制工具。首先，這種監(jiān)管方式契合信息公開法制的要求，提高了行政執(zhí)法的透明度，便于民主監(jiān)督的實現(xiàn)。其次，“信息文化具有社會整合功能，它通過價值整合、規(guī)范整合、結構整合來實現(xiàn)對社會的整合”[21]。在分工和交易都發(fā)達的市場體制社會中，帶有較強目的性和針對性的違法信息行政公告，藉由信息的廣泛傳播導致社會對違法行為人的評價普遍降低，縮減違法行為人的交易機會于無形，從而迫使其作出守法的選擇，大大緩解行政機關的執(zhí)法壓力，具有重大價值[11]。不過，作為一種信息規(guī)制工具，違法信息行政公告是在利用信息的傳播提供信息服務的同時實現(xiàn)行政規(guī)制的。對于違法信息行政公告的直接行為對象來講，其服務功能尤為突出。近代以來，我國行政管理領域中，違法信息行政公告相對“活躍”，其在確保行政實效的同時，憲法價值也得到了最大的發(fā)揮，為社會公眾提供了有效的行政服務，也對民主政治予以了有效回應。

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(責任編輯:李宗侯)

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特此聲明

《四川警察學院學報》編輯部

On Service Function and Constitution Value of an Illegal Information from Administrative Announcement

YU Zhu-rui

Although the administrative organs and organizations authorized by laws and regulations can regulate the illegal information announcement basing on the administrative functions,they have more appropriate service function and special constitutional values.This is the legitimacy base to implement the illegal information form the administrative announcement.In general,the spread of illegal information from the administration announcement is used to supply information services,while the administrative rules and regulations can be taken in action.It embodies the respect to the fundamental rights,properly maintains the fairness and justice and positively response to people's rights.

Illegal Information from Administration Announcement;Legitimacy;Service Function; Constitutional Value

DF3

A

1674-5612（2014）05-0094-07

2014年度教育部人文社會科學研究青年基金項目 《權利保障視野下的違法信息行政公告研究》，項目編號：14YJC20068。

2014-07-10

禹竹蕊，（1975- ），女，四川瀘州人，法學博士，四川警察學院教授，研究方向：行政法理論與實踐。