政策網(wǎng)絡(luò)視閾下政府治理能力提升的內(nèi)在機制

韓東飛

(浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院，杭州310018)

十八屆三中全會提出全面深化改革，提升國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。政府在國家治理中扮演著重要的角色，在深化行政體制改革之際，也要提升政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。政府通過向社會提供政策產(chǎn)品來治理社會。十八屆三中全會的決定中，“治理”替代“管理”。一字之差說明國家和政府的治理理念及方式發(fā)生重要轉(zhuǎn)變，政府逐漸由“政府本位”轉(zhuǎn)向“社會本位”和“公民本位”，轉(zhuǎn)變自身的職能。社會轉(zhuǎn)型時期，隨著改革的不斷深入，社會利益關(guān)系協(xié)調(diào)難度加大，對政府的治理能力也提出了更高的要求。實踐證明靠市場化來實現(xiàn)社會利益關(guān)系的協(xié)調(diào)是不可能的。政府的有效干預(yù)才是協(xié)調(diào)不同利益主體之間關(guān)系的重要保障。政府如何通過公共政策協(xié)調(diào)不同利益主體之間的關(guān)系，提升治理的能力，政策網(wǎng)絡(luò)這一研究視角提供了新的思路，具有非常重要的現(xiàn)實意義。而且，由統(tǒng)治觀念、管理觀念向治理觀念轉(zhuǎn)變的過程中，政府在政策過程中已經(jīng)與許多自治組織進行協(xié)商互動，許多治理領(lǐng)域也形成了相互依賴的政策網(wǎng)絡(luò)。

一、政府治理能力提升的政策網(wǎng)絡(luò)視角

D.C斯通認(rèn)為，政府能力是指政府從事規(guī)劃與執(zhí)行政策、計劃、方案或措施，以實現(xiàn)共同目的的能力。也就是說，政府治理能力體現(xiàn)為政府運用公共政策進行社會治理的效力。所以，政府治理能力是在政策運行過程中提升的。現(xiàn)存對政府治理能力提升問題的研究大都是從制度主義研究路徑和行為主義研究路徑進行的。制度主義研究路徑往往從過于宏觀的視角展開研究，關(guān)注的是如何用制度來提升政府的治理能力，把制度安排作為政府治理能力提升的根本因素，研究的重點是政府治理能力提升與制度保障的問題。行為主義的研究路徑則是從微觀的視角展開研究，研究的是行為主體自身的素質(zhì)問題，認(rèn)為政府工作人員整體素質(zhì)的提高是提升政府治理能力的關(guān)鍵因素。想要有效地提高政府治理社會的能力，就必須提高行政人員的整體素質(zhì)。宏觀研究路徑增加了操作的難度。微觀研究路徑的出現(xiàn)是為了擺脫制度主義研究路徑的局限，但微觀的視角因過于具體卻陷入了向普遍性跨越的困境。兩種研究路徑之間出現(xiàn)了裂痕和緊張的關(guān)系。政策網(wǎng)絡(luò)視角作為一種中觀的研究視角，成為宏觀與微觀之間的紐帶，可以作為一種全新意義上的研究視角來探析政府治理能力提升的問題。而且，政策網(wǎng)絡(luò)也是對傳統(tǒng)多元主義研究視角的超越。傳統(tǒng)多元主義是相對于極權(quán)主義提出的。在極權(quán)主義的規(guī)范性信念下，國家具有宰制的地位，是以正式的憲政結(jié)構(gòu)和官僚組織進行國家的治理。傳統(tǒng)多元主義主張權(quán)力與政治權(quán)威應(yīng)該廣泛地分配在不同的利益集團之間，公共政策的過程主要是不同利益集團之間相互博弈和妥協(xié)，從而達到利益均衡的過程。多元主義理論在一定時期成為解釋國家與利益集團之間關(guān)系的理論，占有支配性地位。然而，傳統(tǒng)多元主義理論的局限性也是顯而易見的。多元主義難以解釋現(xiàn)實政策過程中的復(fù)雜關(guān)系，比如立法機構(gòu)、官僚機構(gòu)、利益集團、司法機構(gòu)、媒體輿論、專家學(xué)者之間的利益和資源交換現(xiàn)象。而且，在實際的政策過程中，政府往往比其他利益主體起到更為關(guān)鍵的作用。也就是說，各利益主體之間不是一種交互平等的關(guān)系。政策網(wǎng)絡(luò)視閾下，政策過程不再是政府和利益集團的專利，它還把專家學(xué)者、民間組織、甚至是公民個人都納入進來。政策網(wǎng)絡(luò)運行的實質(zhì)是權(quán)力結(jié)構(gòu)、政府結(jié)構(gòu)、市場結(jié)構(gòu)以及社會結(jié)構(gòu)之間互動的過程。也就是說，政策的實現(xiàn)過程是政府、市場和社會等多元互動的結(jié)果。

政策網(wǎng)絡(luò)作為一種網(wǎng)絡(luò)分析框架是20世紀(jì)70年代末以來西方公共政策領(lǐng)域研究中的重要研究課題，主要是探討多元利益相關(guān)者在公共政策過程中的博弈和交互作用。隨著理論和實踐的發(fā)展，90年代以后，政策網(wǎng)絡(luò)分析方法逐漸與公共治理理論相互融合，使得政策網(wǎng)絡(luò)理論從政策分析工具轉(zhuǎn)向社會治理實踐。英國學(xué)者羅茨在其著作《理解治理:政策網(wǎng)絡(luò)、回應(yīng)性與責(zé)任》、《新的治理》中，就已經(jīng)把政策網(wǎng)絡(luò)的研究重點轉(zhuǎn)變到政府的網(wǎng)絡(luò)治理問題。政府的網(wǎng)絡(luò)治理強調(diào)的是不同利益主體結(jié)構(gòu)在政策過程中的相互依賴性，政府不再是唯一的政策主體結(jié)構(gòu)，政府更多的是通過與不同利益主體結(jié)構(gòu)之間的資源交換和平等合作的政策網(wǎng)絡(luò)機制進行治理。可以看出，政策網(wǎng)絡(luò)不僅描述了政治體系中的結(jié)構(gòu)變化，還體現(xiàn)出政府結(jié)構(gòu)、市場結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)等之間的互動性。也就是說“政府不同分支機構(gòu)和不同部門之間的相互關(guān)系，以及政府與其他社會組織之間的互動關(guān)系構(gòu)成了政策網(wǎng)絡(luò)。”［1］政策網(wǎng)絡(luò)具有平等、協(xié)調(diào)互動、資源互賴互惠等特質(zhì)，易增進各主體結(jié)構(gòu)之間的信任，從而構(gòu)建一種和諧的平等協(xié)調(diào)機制，“這是一種與市場機制、科層制不同的社會協(xié)調(diào)機制，它本質(zhì)上是一種新型的集體行動。”［2］在政策網(wǎng)絡(luò)下，政策過程是各主體結(jié)構(gòu)在網(wǎng)絡(luò)中進行互動的結(jié)果，在某種程度上使公共政策的形成與執(zhí)行過程告別“政治黑箱”時代。所以說，“政策網(wǎng)絡(luò)是公共部門與私人部門、官僚制度與市場結(jié)構(gòu)之間的橋梁，也是特定政策問題或議程的準(zhǔn)制度性聯(lián)結(jié)形式，其中，沒有一個單一的行動者有足夠的權(quán)力壟斷網(wǎng)絡(luò)中的戰(zhàn)略行動。”［3］124這也是從政策網(wǎng)絡(luò)視角研究政府治理能力提升的要旨所在。體現(xiàn)的是政府結(jié)構(gòu)在與權(quán)力結(jié)構(gòu)、市場結(jié)構(gòu)以及社會結(jié)構(gòu)之間的互動中提升自身的社會治理能力。也就是說“具體的政策后果取決于特定的政策網(wǎng)絡(luò)主體之間的結(jié)構(gòu)性關(guān)系以及相關(guān)政策網(wǎng)絡(luò)參與主體之間的談判、妥協(xié)與博弈。”［4］

二、政府治理能力提升的政策網(wǎng)絡(luò)分析

制度主義認(rèn)為政府治理能力的提升在于設(shè)計合理的制度，用制度來保障;行為主義認(rèn)為政府治理能力提升在于政府自身，政府要優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)和提高工作人員的整體素質(zhì);政策網(wǎng)絡(luò)理論強調(diào)政策主體的多元性和獨立性，認(rèn)為政府治理能力的提升在于網(wǎng)絡(luò)內(nèi)各主體結(jié)構(gòu)之間協(xié)同互動，進而形成解決問題的共識。從政策網(wǎng)絡(luò)視角進行分析，也主要是探討在政策網(wǎng)絡(luò)運行狀態(tài)下政府治理能力提升的內(nèi)在機理。

從政策網(wǎng)絡(luò)視角分析政府治理能力提升的內(nèi)在機制，主要存在兩種模型:利益協(xié)調(diào)模型和治理模型。利益協(xié)調(diào)模型認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)是分析利益集團與政府關(guān)系的一種典型代表，是對多元主義和統(tǒng)合主義不斷修正后的形態(tài)，是對多元主義和統(tǒng)合主義的有效整合。“政策網(wǎng)絡(luò)理論的出現(xiàn)，一定意義上是融合了多元主義與統(tǒng)合主義的理論內(nèi)涵，從中層和利益中介的分析途徑，對政府和利益集團在政策過程的作用進行了辨析。”［5］政策網(wǎng)絡(luò)的形成與運行依賴于不同利益相關(guān)者通過平等的協(xié)商互動進行的利益交換和資源交換，表明的是政府與各種利益集團之間的依賴互動關(guān)系，側(cè)重于政策過程中的利益整合與協(xié)調(diào)。也就是說，政府治理能力的高低與政府在政策過程中對各種利益關(guān)系的整合和協(xié)調(diào)能力有密切的關(guān)系。而政府對不同利益關(guān)系的整合程度則取決于政策網(wǎng)絡(luò)中各主體結(jié)構(gòu)之間的協(xié)同互動程度。治理模型認(rèn)為水平結(jié)構(gòu)的政策網(wǎng)絡(luò)模式是相對于垂直的科層治理模式與多元的市場治理模式的一種新的國家治理形式，考察的是國家與公民社會之間的關(guān)系，“是一種不同行動者之間相對穩(wěn)定的、非科層的與相互依賴的關(guān)系。這些行動者在資源交換過程中通過協(xié)商途徑實現(xiàn)所共享的政策利益，以回應(yīng)市場與政府失靈。當(dāng)政府失靈或市場失靈時，這種具有平等、協(xié)調(diào)與自我統(tǒng)合的政策網(wǎng)絡(luò)就成為一種公共治理模式。”［6］“政策網(wǎng)絡(luò)是一種特定形態(tài)的治理，是對廣泛分布的政策資源進行動員的機制。”［3］123政府的治理能力也體現(xiàn)為政府在政策網(wǎng)絡(luò)中對于政策資源的動員和整合能力。在政策網(wǎng)絡(luò)中，政府已不再扮演社會治理的萬能角色，社會治理是各擁有資源的政策主體之間互動協(xié)商一致的結(jié)果。政府治理能力高低同樣與政策網(wǎng)絡(luò)中各主體結(jié)構(gòu)之間協(xié)同互動程度密切相關(guān)。可以看出，利益協(xié)調(diào)模型和治理模型都強調(diào)政策網(wǎng)絡(luò)中各主體結(jié)構(gòu)之間平等的對話、協(xié)商、互動，這是政策網(wǎng)絡(luò)運行的內(nèi)在機理，也是政府運用政策網(wǎng)絡(luò)與其它利益相關(guān)者之間進行協(xié)同互動中提升治理能力的內(nèi)在機制。

從政策網(wǎng)絡(luò)視角來看，政府治理能力的高低取決于政策網(wǎng)絡(luò)中各種主體結(jié)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)互動。政策網(wǎng)絡(luò)中主要包括權(quán)力結(jié)構(gòu)、政府結(jié)構(gòu)、市場結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)等主體結(jié)構(gòu)。政策網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)是反映各種主體結(jié)構(gòu)之間相互關(guān)系的一種形態(tài)，正是各種主體結(jié)構(gòu)之間的協(xié)同互動才形成了政策網(wǎng)絡(luò)。可以看出，政策網(wǎng)絡(luò)是由不同主體結(jié)構(gòu)構(gòu)成的一種混合形態(tài)，是一種自組織的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)。這種網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)比單純政府科層治理更為有效。“等級制的協(xié)調(diào)在當(dāng)今世界已喪失其優(yōu)越性，這是因為當(dāng)今世界的種種特征:相互依存之日益緊密、日益擴展而又迅速變化;組織內(nèi)部和組織之間、部門內(nèi)部和部門之間以及國家內(nèi)部和國家之間的互動日益頻繁，但又總是為時短暫地跨越原有的各種邊界。”［7］在科層制下，政府在政策的過程中往往起到?jīng)Q定性的作用，甚至是唯一的權(quán)力主體，而政府又不可避免在某些情況下產(chǎn)生失靈現(xiàn)象。而政策網(wǎng)絡(luò)則是現(xiàn)代社會發(fā)展的結(jié)果，突出不同利益主體結(jié)構(gòu)之間的互動、協(xié)商。在政策網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)中，政府在公共政策過程中一方面要避免單向度的控制機制，更要注重政策效果的反饋回路;另一方面在承擔(dān)政策制定和執(zhí)行的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)角色的同時，也要重視與市場組織、社會組織構(gòu)建合作和交流機制，從而提升社會治理的能力。

政策網(wǎng)絡(luò)的運行狀態(tài)取決于網(wǎng)絡(luò)中不同主體擁有的資源程度，不同利益主體依據(jù)自身的資源狀況，在政策網(wǎng)絡(luò)中相互影響，相互作用，實現(xiàn)自身的利益目標(biāo)。可以看出，政策網(wǎng)絡(luò)實質(zhì)上是政府同其它利益主體之間的協(xié)商互動。政策網(wǎng)絡(luò)中各主體結(jié)構(gòu)之間的相互關(guān)系往往通過政策問題的性質(zhì)、權(quán)力關(guān)系、利益關(guān)系和資源關(guān)系呈現(xiàn)出來，進而也形成了政策網(wǎng)絡(luò)的不同類型，主要包括權(quán)威主導(dǎo)型、政府自主型、團體制約型和平等互動型。［8］權(quán)威主導(dǎo)型是以權(quán)力機關(guān)和執(zhí)政黨構(gòu)成的權(quán)力結(jié)構(gòu)在政策網(wǎng)絡(luò)中起主導(dǎo)作用的類型。在我國主要表現(xiàn)為執(zhí)行黨和人民代表大會在政策網(wǎng)絡(luò)中的重要作用，尤其是執(zhí)政黨往往處于主導(dǎo)性地位，而且執(zhí)政黨以怎樣的方式作用于政府影響著政府的社會治理能力。政府主導(dǎo)型是以政府各級部門構(gòu)成的政府結(jié)構(gòu)在政策網(wǎng)絡(luò)中起主要作用的類型。政府治理能力的高低主要因素是政府內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)形態(tài)，包括中央與地方的協(xié)調(diào)關(guān)系、地方與地方的協(xié)調(diào)關(guān)系以及政府內(nèi)部不同部門之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。當(dāng)然，政府工作人員的整體素質(zhì)也影響政府社會治理能力。同樣，政府如何與其他利益相關(guān)者協(xié)同互動也影響自身的治理能力。團體制約型是以利益集團構(gòu)成的市場結(jié)構(gòu)和以民間組織構(gòu)成的社會結(jié)構(gòu)在政策網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮主要作用的類型。在政府政策過程中，利益集團和民間組織起到推動政策形成的作用，政策實現(xiàn)的過程也是對他們利益訴求回應(yīng)的結(jié)果。政府的治理能力高低在一定程度上表現(xiàn)為對利益集團和民間組織利益訴求的回應(yīng)能力和實現(xiàn)程度。平等互動型是指政策網(wǎng)絡(luò)中各主體結(jié)構(gòu)在政策過程中的地位是平等的，不以任何一個主體結(jié)構(gòu)為中心，在政策的任何一個階段都是平等互動的，能夠廣泛地吸納各方面的意見，政策過程最大限度地承載公共利益，政策的科學(xué)性、合理性和合法性達到最優(yōu)的狀態(tài)，彰顯出政府高超的社會治理能力。無論哪一種類型的政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，政府治理能力高低都體現(xiàn)在各主體結(jié)構(gòu)之間的對話、協(xié)商、互動上，而各主體結(jié)構(gòu)之間的協(xié)同互動主要是通過“政策學(xué)習(xí)”實現(xiàn)的。“政策網(wǎng)絡(luò)中的互動合作機制和學(xué)習(xí)交流機制以及在此基礎(chǔ)上建立的一致性知識、觀念、信仰和價值，為政府通過‘政策學(xué)習(xí)’(Policy Learning)提高治理能力提供了價值支持。”［3］124

政府治理能力的高低與政策網(wǎng)絡(luò)的開放程度密切相關(guān)。在低度開放的政策網(wǎng)絡(luò)中，政府往往居于主導(dǎo)性地位，政府對利益進行權(quán)威性分配。在僅有的互動中，也是政府被動地與各利益集團之間的互動。也就是說，政府是在各利益集團的壓力下被迫互動。其實質(zhì)是政府與各利益集團之間談判、博弈、妥協(xié)的過程。政策輸出的結(jié)果更多體現(xiàn)的是強勢集團的利益，弱勢群體則被排除在政策網(wǎng)絡(luò)之外，利益訴求得不到回應(yīng)。在高度開放的政策網(wǎng)絡(luò)中，政策網(wǎng)絡(luò)具有較大的包容性，政府以一種主動的姿態(tài)，同所有利益主體進行平等的互動，各利益主體的利益訴求都能夠體現(xiàn)在政策過程中，整個政策的過程是一個通路的過程，所有利益相關(guān)者的訴求都能通過合理的渠道順暢地表達。政策網(wǎng)絡(luò)使政府的公共政策最大限度地容納了利益相關(guān)者的利益訴求，政府的社會治理能力必將大大提升。

在我國，政策網(wǎng)絡(luò)還處于一種有限的開放程度，政策網(wǎng)絡(luò)還只是部分擁有大量資源的利益相關(guān)者博弈的場所，絕大部分利益相關(guān)者則被排除在政策網(wǎng)絡(luò)之外，導(dǎo)致其利益訴求得不到回應(yīng)和保障。就政策網(wǎng)絡(luò)主體結(jié)構(gòu)而言，我國不同于歐美國家。歐美國家政策網(wǎng)絡(luò)主體結(jié)構(gòu)主要包括政府、國會、司法機關(guān)、利益集團、社會組織、專家學(xué)者和媒體等。我國政策網(wǎng)絡(luò)主體結(jié)構(gòu)包括執(zhí)政黨、人大委員會、政府、企業(yè)集團、民間組織、專家學(xué)者、媒體和公民個人。執(zhí)政黨機構(gòu)和政府部門機構(gòu)往往成為政策網(wǎng)絡(luò)的主導(dǎo)主體，形成以執(zhí)政黨為主導(dǎo)的政策網(wǎng)絡(luò)和以政府部門為主導(dǎo)的政策網(wǎng)絡(luò)。企業(yè)集團、民間組織、專家學(xué)者往往成為政策網(wǎng)絡(luò)中的配角，沒能彰顯出其在政策網(wǎng)絡(luò)中的主體角色。以民間組織為主導(dǎo)或以專家學(xué)者為主導(dǎo)的政策網(wǎng)絡(luò)形態(tài)幾乎沒有。從實際的政策運行過程來看，我國公共政策制定還是以執(zhí)政黨為核心，政府相關(guān)主管部門在專家學(xué)者的參與下形成有關(guān)方案，然后再由相關(guān)部門討論并作出決策。可以看出，政府公共政策制定系統(tǒng)相對封閉，還有許多利益相關(guān)群體未能參與到公共政策制定過程中，利益訴求難以表達和體現(xiàn)。當(dāng)然，在某些政策領(lǐng)域，政府在一定程度上運用政策網(wǎng)絡(luò)機制制定方案。政策網(wǎng)絡(luò)主體包括政府有關(guān)部門、擁有一定資源的利益群體、擁有話語權(quán)的專家學(xué)者和媒體工作者等。這種政策網(wǎng)絡(luò)的主體更為廣泛，吸納了更多的利益群體。但這仍是一種有限開放的政策網(wǎng)絡(luò)，往往會成為強勢利益群體競技和博弈的場所，而作為政策主體之一的公民或公民群體仍被排除在外。所以，我國的政策網(wǎng)絡(luò)還是一種低度開放的網(wǎng)絡(luò)，政策網(wǎng)絡(luò)中各主體的地位和擁有的話語權(quán)是不平等的，代表大眾的民間組織以及相關(guān)的利益團體的組織化程度也不高，從而導(dǎo)致許多利益相關(guān)者被排除在政策網(wǎng)絡(luò)之外，也沒有相關(guān)的個人、組織或團體代表和表達他們的利益訴求，致使最后輸出的公共政策不能代表公眾的利益訴求，公共利益的實現(xiàn)必將大打折扣，政府的治理能力會受到質(zhì)疑。

三、政策網(wǎng)絡(luò)形態(tài)下政府治理能力提升的路徑

在政策網(wǎng)絡(luò)中，各主體結(jié)構(gòu)的“政策學(xué)習(xí)”(Policy Learning)是政府治理能力提升的重要路徑。通過政策學(xué)習(xí)，各主體結(jié)構(gòu)之間才能更有效地協(xié)同互動。政策網(wǎng)絡(luò)中各主體結(jié)構(gòu)之間協(xié)同互動的程度越高，政府社會治理能力相對就越強。因為在不斷的政策學(xué)習(xí)過程中，各主體結(jié)構(gòu)才會達成共識，進而形成一致的信仰和集體價值體系。“政策學(xué)習(xí)包含了由經(jīng)驗所引發(fā)的思想和行為取向方面相對持久的轉(zhuǎn)變，這些轉(zhuǎn)變與個人和集體信念體系的形成和轉(zhuǎn)變有關(guān)。”［9］可以看出，公共政策的過程并不完全是理性選擇的結(jié)果，而是一個受許多因素影響而漸進調(diào)試和學(xué)習(xí)的過程。政府治理能力的提升也正是在各主體結(jié)構(gòu)“政策學(xué)習(xí)”過程中實現(xiàn)的。“在政策網(wǎng)絡(luò)中，各種治理主體通過對話和協(xié)商，在集體選擇的論壇中交流信息、談判目標(biāo)、共享資源、減少分歧，并在改善互動關(guān)系的同時達成各方都可以接受的政策方案。這一過程是公共行動者集體學(xué)習(xí)而產(chǎn)出政策的過程。”［10］因此，政策網(wǎng)絡(luò)中各主體結(jié)構(gòu)可以通過交流學(xué)習(xí)的過程，比如政策協(xié)商來解決彼此之間的爭議，達成一致，形成薩巴蒂爾式的“倡導(dǎo)聯(lián)盟”或者“辯論聯(lián)盟”。政策網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)的內(nèi)容主要包括行為的學(xué)習(xí)、規(guī)范的學(xué)習(xí)和價值的學(xué)習(xí)。［8］行為的學(xué)習(xí)產(chǎn)生行為的認(rèn)同、規(guī)范的學(xué)習(xí)產(chǎn)生規(guī)范的認(rèn)同、價值的學(xué)習(xí)產(chǎn)生價值的認(rèn)同。行為的學(xué)習(xí)主要是協(xié)調(diào)政策網(wǎng)絡(luò)中不同主體結(jié)構(gòu)之間的利益訴求差異，在相互學(xué)習(xí)的過程中達成利益共識，進而以各利益主體共同的利益取向來制定公共政策，并且將形成的利益共識貫穿于政策實施過程中，這樣就會減少政策實施的阻力，使政府政策的效能得以實現(xiàn)，從而提升政府的治理能力。規(guī)范學(xué)習(xí)就是對政策工具的學(xué)習(xí)。學(xué)習(xí)政策工具范圍、不同政策工具的基本特征和功能等等，從而為解決不同社會問題而選擇合理的政策工具提供依據(jù)。也就是說，通過規(guī)范性學(xué)習(xí)，政策網(wǎng)絡(luò)中各主體結(jié)構(gòu)的行為也有了準(zhǔn)則和依據(jù)。通過合理有效的政策工具的運用，政府的治理能力將大大提升。價值學(xué)習(xí)可以說是對行為學(xué)習(xí)的升華。在行為學(xué)習(xí)階段，各利益主體初步達成了利益共識，并形成了利益取向，以利益取向選擇政策目標(biāo)。在政策目標(biāo)形成的過程中，還要進一步地學(xué)習(xí)，將初步達成的利益共識繼續(xù)提煉和升華，并內(nèi)化成政策網(wǎng)絡(luò)中各利益主體的公共價值取向，最后一起努力實現(xiàn)共同的政策目標(biāo)。通過以上政策網(wǎng)絡(luò)中三個層面的政策學(xué)習(xí)，政策網(wǎng)絡(luò)中各主體之間的協(xié)同互動程度也不斷提升，進而政府的治理能力也得到持續(xù)提升。

提升政府的治理能力，重點在于提高政策網(wǎng)絡(luò)的集成程度。政策網(wǎng)絡(luò)的集成程度在一定程度上表明了政策網(wǎng)絡(luò)各主體結(jié)構(gòu)之間的緊密程度。在集成程度高的政策網(wǎng)絡(luò)中，政府與各利益主體之間才能進行有效的協(xié)同互動，才能提高治理的能力和效果。在西方學(xué)者的學(xué)術(shù)語境中往往用議程網(wǎng)絡(luò)概念來描述政策網(wǎng)絡(luò)主體結(jié)構(gòu)之間的松散程度，而用政策社群概念來描述政策網(wǎng)絡(luò)主體結(jié)構(gòu)之間的緊密程度。可以看出，議程網(wǎng)絡(luò)和政策社群兩者的聯(lián)結(jié)程度、集成程度和整合程度是不同的。議程網(wǎng)絡(luò)往往是弱聯(lián)結(jié)、低度整合、集成程度較低的。因為政策網(wǎng)絡(luò)中參與成員眾多，利益整合較困難;參與成員之間聯(lián)系松散，共識程度低;資源與權(quán)力的配置不均衡，不能平等地互動等等。而政策社群往往是強聯(lián)結(jié)、高度整合、集成程度較高的。因為政策網(wǎng)絡(luò)中有少數(shù)有限的參與者，規(guī)模相對較小;成員共識程度較高;追求重要的經(jīng)濟或?qū)I(yè)利益，利益集結(jié)程度高;參與成員互動頻繁，價值觀較為一致;參與成員擁有資源相對均衡，可以有效地進行資源交換的活動;參與成員所擁有的象征性權(quán)力也相對均衡，可以進行平等的互動等等。強聯(lián)結(jié)、高度整合、集成程度高的政策網(wǎng)絡(luò)往往能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)期的政策目標(biāo)。而弱聯(lián)結(jié)、低度整合、集成程度低的政策網(wǎng)絡(luò)則不能預(yù)測和實現(xiàn)政策目標(biāo)。所以說，政策網(wǎng)絡(luò)分析視角可以在政策過程中最大限度地容納利益相關(guān)者，但也并不是說所有的利益相關(guān)者都參與到政策網(wǎng)絡(luò)中來。只有在集成程度較高的政策網(wǎng)絡(luò)中，既能盡可能多地吸納利益相關(guān)者的利益訴求，又能顯示政策過程的效率，從而整體提升政府治理的能力。

提升政府社會治理的能力，關(guān)鍵是擴大政策網(wǎng)絡(luò)的開放程度。政策網(wǎng)絡(luò)的開放程度越高，政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)主體之間的互動性越強，政策網(wǎng)絡(luò)就能越大限度地包容所有利益相關(guān)者的利益訴求。政策網(wǎng)絡(luò)是政府允許更多的利益相關(guān)者參與政策過程的一種社會協(xié)商機制，所制定的公共政策也就更能體現(xiàn)和實現(xiàn)公共利益。政策網(wǎng)絡(luò)的開放程度同政策資源的分布形態(tài)相關(guān)聯(lián)。一個人或一個組織能否參與到政策網(wǎng)絡(luò)的互動中則取決于自身所擁有的資源程度。一般而言，政策網(wǎng)絡(luò)運行所依賴的資源在各利益相關(guān)者之間分布得越均衡，就會有越多的利益相關(guān)者參與到政策網(wǎng)絡(luò)中，政策網(wǎng)絡(luò)的開放程度也就越高。反之亦然。“政策網(wǎng)絡(luò)所依賴的資源主要包括:權(quán)威、資金、合法性、信息和組織。”［11］權(quán)威和合法性是政府在政策網(wǎng)絡(luò)中所依賴的政治資源。而所謂政治資源，就是“政治行為主體可用于影響他人行為的手段。”［12］政府通過公共權(quán)力的影響力，制定公共政策治理社會。政府的合法性則表明大眾承認(rèn)權(quán)威者的地位以及服從權(quán)威者發(fā)布的命令。當(dāng)然，這要以政府的公共政策滿足大眾的期望為前提，兩者是互依互存的。政府的權(quán)威和合法性也依賴于政府與大眾之間的互動性，進而決定著政策網(wǎng)絡(luò)的開放程度。資金(財富)在一定程度上決定個人、群體的社會地位，進而影響能否參與到政策網(wǎng)絡(luò)中。社會財富分布越集中，政策網(wǎng)絡(luò)的開放程度越低。而社會財富較為均衡地分布，將會有更多的利益相關(guān)者以較為平等的身份參與到政策網(wǎng)絡(luò)中，政策網(wǎng)絡(luò)的開放程度就越高。信息是指政府信息公開的程度和共享程度。政府信息公開和共享程度越高，政府的壟斷性就越低，政府以一種相對平等的姿態(tài)與更多的利益主體互動協(xié)商。政策網(wǎng)絡(luò)中的組織，除了政府組織外，多指發(fā)育的社會民間組織。隨著以市場為取向的經(jīng)濟體制改革和以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡恼误w制改革的深入，國家與社會正逐步分離，我國民間組織也迅速地成長起來，日益發(fā)揮重要的作用。在組織化程度較高的社會，大眾往往參與到民間組織中，在民間組織中充分表達個人權(quán)益，民間組織則發(fā)揮利益整合的作用，以集體的行動參與到政策網(wǎng)絡(luò)中，與其它組織間進行互動，從而保障整個群體的利益。反之，個體的力量十分微弱，則往往被排斥在政策網(wǎng)絡(luò)之外，不能順暢地表達自己的利益訴求。所以，要加大力度培育社會組織，激發(fā)社會治理的活力，改進社會治理的方式，實現(xiàn)政府治理和社會自治的良性互動，擴大政策網(wǎng)絡(luò)的開放程度，以求及時反映和協(xié)調(diào)人民群體各方面各層次的利益訴求。這也是創(chuàng)新社會治理，提高政府社會治理能力和治理水平的應(yīng)有之義。

“網(wǎng)絡(luò)社會以全球經(jīng)濟的力量，徹底地?fù)u動了以固定空間領(lǐng)域為基礎(chǔ)的國家或其他任何組織形式。以往我們習(xí)慣思考社會的知識范疇，在信息化的社會中已經(jīng)變得過時了。”［13］現(xiàn)代社會呈現(xiàn)多元性、動態(tài)性、和復(fù)雜性特征，社會治理難度加大，在一定程度上國家機關(guān)已經(jīng)無法單獨治理。也就是說，“在一個日益復(fù)雜和動態(tài)的環(huán)境中，政府單獨治理的科層協(xié)調(diào)已經(jīng)非常困難;由于市場失靈，解決管制也變得非常有限;治理便只有在政策網(wǎng)絡(luò)中才顯得比較可行。”［14］而且，在新的社會環(huán)境下，國家與市場組織、社會組織已形成互動協(xié)調(diào)的政策網(wǎng)絡(luò)機制。政府社會治理逐漸淡化層級控制體系，而更多地依賴于各主體結(jié)構(gòu)之間的相互協(xié)作，從而彌補科層化治理機制和市場治理機制的不足，提高政府社會治理的能力，有效地解決社會轉(zhuǎn)型時期日趨復(fù)雜性、動態(tài)性和分歧性的社會問題。這也是政府治理方式未來轉(zhuǎn)變的方向。當(dāng)然，構(gòu)建政黨、政府、市場和社會之間的和諧有效的互動機制，充分發(fā)揮市場在經(jīng)濟領(lǐng)域的決定作用以及社會組織在社會領(lǐng)域中的自治作用，還需要進一步深化經(jīng)濟體制和政治體制改革。

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