農村公共產品供給的集體行動分析(1)

周延飛

(中共江西省委黨校公共管理學教研部，南昌330003)

著名經濟學家曼柯·奧爾森在《集體行動的邏輯》中指出“任何物品，如果是一個集團中的任何個人都能夠消費它，而且不能適當地排斥其他人對該產品的消費，則該產品是公共產品”。農村公共產品種類繁多，是一定區域內農民都受益的公共產品，既包括有形的公共產品，如基礎設施，也包括無形的公共產品，如社會保障、農業科技服務、農產品流通體系等等。而“一定區域”有大有小，可能是一個村小組、若干村小組，也可能是一個行政村，甚至是不同鄉鎮和縣等等。因為農村公共產品類型的差異，農民受益大小也存在差異。加之公共產品的非排他性，如果沒有道德譴責和規章制約，公共產品供給不可避免地會遭遇搭便車行為。而且，一旦搭便車行為擴散，越來越多的人都不用為消費公共產品支付成本，公共產品供給就會因為缺乏資金動力戛然而止，農村公共產品也如此。同時因為公共產品的集體受益性，農村公共產品供給是一種公共選擇的過程，本質上也是一種集體行動。因此，研究首先闡釋集體行動理論，進而通過對江西省兩個村基礎設施建設的調研分析(2)，試圖展現當今農村公共產品供給過程中的集體行動邏輯。

一、集體行動的困境:理論闡釋與破題探索

集體行動理論是用來解釋人類集體行為的一種理論，而人類集體行為包括很多種，如集體上訪、示威游行、群體性事件、協商會議、公共決策、公共產品供給等等。因此，研究需要挖掘集體行動理論的假設前提和公共產品供給要素。按照理性人假設，集體中的個人在消費公共產品時和消費私人產品一樣，也會進行成本收益比較分析。因此，公共產品供給經常面臨供給主體協調困難和成本分攤困難等問題。集體行動的達成，受集體規模和集體異質程度影響。就集體規模而言，集體規模越大，成員需求越多元化，達成共識的難度越大;就集體異質程度而言，成員受益程度不一樣，受益較多的成員承擔較多的費用，但是所有成員消費的公共產品又是均等的，因為公共產品具有非競爭性，如農村公路。奧爾森的集體行動理論的一個基本命題是:個人的理性選擇并不能自發地提升社會效用，公共物品的產生要靠強制性的或選擇性的方式，要么強制執行，要么以獎懲機制來使外部性內化［1］46。除此之外，哈丁的“公地悲劇”理論和“囚徒困境”理論也意指公共事務的不可治理性和集體行動的困境。這三個理論模型的假設前提都是人是理性經濟人、個體之間缺乏溝通或無法溝通和個人無力改變集體規則，適用的對象是無組織的集體和大規模的公共事務治理或公共產品供給。這表明理性人在集體利益、公共利益和合作行動中往往是非理性的，在現實中表現為集體利益無人關注，公共產品無人提供［2］12。

如何破解集體行動的困境?學者們從不同的角度進行了探討。奧斯特羅姆認為公共事物的困境可以通過自主治理的結構來解決，尤其在政府權力難以滲透到的基層，更蘊藏著大量的自主治理資源，一定條件下的人們能夠為了集體利益而自主組織起來采取集體行動，并由此開創了自主組織理論［2］13。自主治理基于豐富的社會資本、組織成員具有高度的互相信任感和自我約束機制。他們長期在一起居住，愿意為集體利益做出貢獻。中國村民自治就是基于自主治理的理念和實踐而產生的一種制度，目的就是在家庭聯產承包責任制的基礎上解決農村公共事務治理和公共產品供給問題。如今，村民自治面臨經營的分散性、農民自利性的增強、農村空心化和老齡化以及村民自治組織附加任務的增多等諸多現實問題。在此社會背景下，衡量村民自治效果的主要標準是村民自治組織破解農村公共產品供給中的集體行動困境的能力，具體表現是農村公共產品的數量和質量。

二、農村公共產品供給的集體行動困境

(一)農村公共產品供給的客觀環境

本文調研的兩個村(下文用A村和B村表示)都屬于典型農業區，它們的基本情況如下。

A村是一個自然村，處于流經該村河流的最下游，與旴江相望，離集鎮只有5里路。該村一共有三十二戶，但是常住農戶只有十戶，常住人口約40人，以中老年人為主(3)。從村里搬走的農民戶口不變，所以他們仍然享有承包農田等法律賦予的權利，其中大部分仍然在村里務農，作息時間是白天務農，晚上回新家住，如果田間沒有農活干，他們則不會來村里;另外一部分農戶則把自家分到的農田承包給其它農戶，從中收取土地流轉費，現在的均價是五年一畝地160元(4)。據調查，農戶搬到鎮上居住后不能享受一些基本政治權利，比如不能在新家所在地參加村委會選舉，只能到原籍享受法律規定的基本權利。A村農業生產的基本格局是山上種桔子樹、水庫里養魚、田里種水稻。這樣一種生產格局對于控制水土流失起到重要作用。除了上述三種主要農業生產之外，村里的一些農戶還養豬、養鴨。除去這些農業生產，一些農民還會在農閑時期到鎮里的制鞋廠、木材加工廠或工地上做工。木材加工廠的工作都是中青年勞動力去廠里裝木材上車，一天的工錢是100多元，這對農民來說是一筆可觀的收入，但是工作比較辛苦，所以只適合體力比較好的中青年農民。

B村是一個行政村，位于鄱陽湖畔的沖積平原地帶，地勢平坦，人口分布密集。該村由六個村小組組成，村小組之間距離非常近，大多以一條馬路為分界線，總人口為2860人。其中五個村小組為龔姓村，另外一個村小組為黃姓村。村財政收入來源主要是200多畝村集體公用地，每年收入約8萬元。該村以種植和養殖為主，沒有工業。該村生態環境良好，土質較好，糧食產量高，畝產一季可達1000多斤，且距離南昌市區僅20公里，交通方便，有126路公交車直達南昌市青山客運站。在收入狀況較好的情況下，該村村民生活較為安逸，外出務工人員較少。

以上基本情況是公共產品供給的集體行動困境研究樣本的客觀環境，下文將具體展現農村公共產品供給的集體行動困境。

(二)農村公共產品供給的權威缺失

田間道路是農業生產基礎設施，A村之所以要對田間道路進行修整，緣于之前的田間道路太窄，農忙季節時需要靠人力把稻谷挑到曬谷場晾曬，這樣來回很費時間，也增加了人的勞動量，況且如今在村里務農的人基本上已經步入中老年，體力不支，已無力完成這樣的勞動。因此，村民們在閑聊(5)時就達成共識，認為村里應該組織起來對田間道路進行拓寬，以方便蓬式三輪車、摩托車以及人力三輪車的通行。這說明該問題由個人問題變成了村莊問題，進而又形成政策問題。形成共識后，村里就開始組織落實。要進行道路拓寬，靠傳統的人力方式效益較差，因此，村里首先想到的就是雇傭挖掘機。但雇傭挖掘機花費比較高，對于村財政來說難以承擔。如何解決資金問題是政策執行的關鍵和首要問題。解決此問題，可以有三種方案:一是層級匯報，請求上級政府給予財政扶持撥款;二是按戶口人均平攤;三是，村小組(6)支付挖掘機工作費用。第一種方案獲得成功的可能性比較小，除非向上級申請時剛好遇到有支持此類基礎設施建設的專項資金，而且這種方式的時效性比較差，村民們等不起，因為他們要在五年一度的分田工作(7)開始之前把路修好，以方便耕作。第二種方案本也可行，而且村里也曾同意采取此方案并嘗試執行了，但是因為村小組組長工作方式(8)欠妥，村民不愿意繳納平攤費用，從而導致此方案夭折。據村民反映，這位小組組長在村里已經喪失了威信，在村里開展工作經常受其妻子干涉，而且很無理。隔壁自然村則情形相反，這個村小組的干部在村里享有威信，做事公平，而且帶頭捐款，因而能籌集到較多資金(9)用來修路。村里只能采取第三種方案，但是村財政無力承擔相關費用，因此村小組決定在冬季正式分田之前拿出15畝農田賣給農戶，合同期限為五年，五年的土地使用費是17000元(10)，一次性交清。獲得資金后，組長就雇來挖掘機到村里施工(11)。

修整田間道路對村莊農業生產來說是一件好事，村民提出需求，也愿意分攤費用，但是因為村民自治領導權威的缺失，導致分攤費用方案的夭折。

(三)農村公共產品供給的結構分化

A村是傳統農業型地區，集體經濟薄弱，財政微薄，只能依賴少許魚塘出租費和土地承包費維持村小組日常運作(12)。農業稅取消后，政府和村集體不能再向農民收取稅費，只能靠“一事一議”制度根據人口多少等因素來收取費用，維持村內公共產品的供給。但“一事一議”制度所能籌集的資金比較少，而且該村常住人口數占戶籍人口數的比重較小，如何分攤費用也就成為一個棘手問題。現實即是如此，村小組召開村民大會時村民們就費用分攤問題爭執不休。在爭論的過程中逐漸形成三個臨時利益群體:一是常住村里而且在村里務農的群體;二是不在村里常住但常在村里務農的群體;三是既不常在村里住也不在村里務農但享有本村戶籍并擁有承包地的群體。第三類群體類似于賀雪峰教授所指的“滑稽人口”，即承包人口中有一部分戶口遷出村莊因而實際與村莊沒有任何關系卻在村莊中繼續擁有土地的人［3］97。在費用分攤問題上，一種觀點認為應該根據受益的多少來分攤，據此第一類群體要交最多，第二類和第三類依次減少。從公共產品的價格理論角度分析，此種做法似乎很合理，但其中存在搭便車和利益聯想問題。前者比較容易理解，后者的意思是第一類群體會從道德層面質問第二類和第三類群體:“你們享有土地承包權，每年不種地都可以收取租金，卻不用承擔義務，對我們不公平，況且你們也要從這條路經過，走的也不比我們少，來的時候還都是開著摩托車甚至轎車。”這種觀點正是滑稽人口所帶來的負面影響。正如賀教授指出的:“滑稽人口對村莊負面作用的典型表現為，其他村民認為要自己負擔公益事業的義務可以，但必須滿足兩個條件，一是要么要求這些滑稽人口承擔同樣的義務，二是要么將這些滑稽人口的土地收回再重新分配給他們。”從分散的農戶籌集資金遇到困難，村小組只能把目光轉向集體和國家。通過多次向縣里相關部門游說(13)，村小組爭取到了30多萬元的新農村建設資金。但這部分資金不夠完成公路修建，村里還需籌集10多萬，而村民籌資難和村財政薄弱的狀況使得村小組只能另想辦法。于是，村小組想到把一座山的承包經營權賣給私人，期限是30年，籌得資金10多萬。但有少部分村民表示不同意。

農村公共產品供給面臨村民內部結構的分化，導致費用分攤困難，缺乏一個大家公認的分攤標準，最后只能把費用轉向集體負擔。

(四)農村公共產品供給的主體沖突

A村處在該地區小流域的最下游，在小流域的上游還有同屬一個行政村的兩個村莊的村民會經常路過該村，而且時常會有小轎車和摩托車經過。因此，從受益范圍角度而言，該村要求其它兩個村莊也要承擔一部分費用。在征求村民意見后，該村小組長與另外兩個村莊的組長協商費用分攤問題，但無果。無奈之下，該村請求村委會協調。稅費改革后的村委會在協調解決公共事務方面已經不如從前，它沒有多少收入來源而且不能向農民收取費用，所以村委會在這個問題的處理上處于無為狀態。村委會協商和村組協商無果后，該村請求鎮政府協調。鎮政府作為國家(政府)在基層的代表，自然成為村民的首選訴求對象。但鎮政府認為這種村際公路屬于村民自治事務，不好過多干預，特別是涉及到收費問題。三方協商無果使得公路的修建一拖再拖:從2006年初提出設想，直到2012年4月份才開始動工，當年6月份完成交付使用。之所以該村同意動工修路，原因是上游臨村答應下游村把路修好后它們就會接著修好的路段修路，因為根據國家規定，相鄰村修村村通水泥路中間不能出現間斷。事實也如此，A村把路修好一個月之后，上游鄰村開始動工修路。

B村生態小學原定坐落于鎮政府所在行政村，但因為該村無法協調村小組及村小組內部成員之間的土地而使計劃落空。雖然B村最后成功調整土地并建成小學，但是過程卻充滿了村小組之間、行政村與村小組之間和行政村與村民之間的沖突。沖突的本質是公共利益與個人利益的沖突。經過B村黨支部和村委會與村小組協商，生態小學校址占用農田調整方案考慮全面而周到，充分協調了多方利益關系:建設生態小學共需征用23.55畝田，各村小組被征用田畝為村小組田畝總面積乘以分攤比例0.00567(如表1所示)，一組攤 3.84畝，二組攤2.66，三組攤4.86 畝，四組攤 4.17 畝，五組攤 3.85畝，六組攤4.17畝，共計23.55畝。各組進出田畝如下:一組進7.16 畝，二組出0.66 畝，三組出4.86畝，四組進 6.38畝，五組出 3.85畝，六組出 4.17畝。此種做法表明生態小學的土地成本(資金成本不由村民支付，費用都是國家財政撥款)的分攤是以村小組作為單位，以村小組田畝面積的大小為標準，顯示了相對較強的公平性。依據公共產品理論，公共產品受益對象應當根據受益大小支付公共產品消費價格。生態小學作為B村教育公共產品，其受益范圍是B村六個村小組。但生態小學坐落的校址只占一組、二組、四組的土地，因此就需要其它村小組劃出自己的土地補償給這三個村小組。但由于土地的不可移動性，因此只能從被占用耕地的村小組的相鄰村小組征地。耕地的重新調整必然會涉及利益的沖突，特別是個人利益和集體利益的沖突。如何協調兩者的利益，考驗著村委會和黨支部的自治能力。

表1 B村新建生態小學各小組進出田畝情況

三、農村公共產品供給的集體行動分析

(一)農村公共產品受益對象范圍的擴大會增加集體行動的難度

上述分析和表2說明，性質的差異和受益范圍的大小決定農村公共產品供給主體的不一樣，從田間道路到農村河流，集體行動難度增加。之所以會出現這樣的現象，本文認為有如下原因。

第一，資金是影響農村公共產品供給的關鍵因素。四種類型的農村公共產品供給都需要充足的資金作為先決條件，只是資金的來源渠道不一樣。田間道路建設資金來自村小組，施工由村小組組織村民和雇挖掘機操作。村村通公路建設資金來自政府專項撥款，主要受益于村莊及相鄰村莊和村民，施工主要由中標者雇傭的施工隊完成，農民也會承擔一部分施工監工任務。農村河流疏浚和改造的資金則主要來自國家專項撥款，這是由農村及農村河流的特性使然。中部地區的農村很難承擔河流疏浚的費用，而農村河流是農民的重要生產生活設施，且河流是流動的，流經若干村莊，匯入大江大河。從這個角度而言，農村河流的受益范圍就比前三種大得多。

第二，付出與收益的比較使得集體行動中的主體利益關系協調困難。人們消費私人產品和消費公共產品的心理存在一定的共性，即支付多少價格就能獲得相應的收益，而且不存在外溢性。例如，私人產品果園道路的受益范圍局限于種植果園的一家農戶，只要這家農戶覺得投入建設的資金能為今后帶來更多的收益，而且現在能調動(自家持有或借貸)這筆建設資金，那么這家農戶就很有可能會去修好這條路。而田間道路就不一樣了，它的受益對象是村內所有務農甚至是所有村民，但是把費用向所有務農村民分攤卻不太可行(上文已做分析，此處不再贅述)。由此，我們可以看出，農民的結構分化給農民集體行動帶來一定的困難。以此類推，村村通公路的受益對象范圍比田間道路的更大，農村河流的受益對象范圍又比村村通公路的更大。農村基礎設施的受益對象范圍逐漸擴大就使得集體行動的難度越來越大。

表2 四種類型農村基礎設施的特征描述

(二)農村公共產品供給集體行動的達成需要主導權威作保障

受益對象范圍的擴大造就了多種關系的出現。農村公路的修建較為復雜，從公路這樣一項基礎設施建設項目的申報到組織實施反映了諸多關系，主要包括村民小組內部農戶之間的關系、村民小組與村民小組之間的協調關系、村民小組與村委會之間的指導關系、村民小組與鄉鎮政府之間的協調關系、村民小組與縣政府職能部門之間的關系，項目建設的全過程中體現了政府、村民小組、農民與施工承包方的交織關系。而其中的核心是村民小組、村委會和黨支部等村民自治組織要能樹立起威信，讓村民組織起來。上文分析表明，要使村民有效組織起來，有兩種可能:一是村民能承擔公共基礎設施的分攤費用，并且分攤合理;二是村民自治組織能調動一些資源，再加上國家輸入的資源和外部捐款，從而支付公共基礎設施建設的費用，不需要村民支付費用。但不管哪種可能，都需要村民自治組織作為一個紐帶去協調村莊內部村民之間、不同村莊之間、村莊與施工方及與基層政府之間的關系。這些關系處理不好，就有可能使公共基礎設施的建設推遲甚至夭折。農村土地的集體所有為村集體的自治創造了良好的經濟基礎。村小組可以在五年一次的分田之前，在村民集體商量的情況下，修整拓寬田間道路，對道路占用的農田重新丈量，并根據農田的遠近、肥沃程度等自然地理因素分田。生態小學征地也是如此，行政村可以召集村小組協商，調整土地配置。因此，農村應該堅持集體所有和家庭聯產承包責任制的農村經營體制，農村土地私有化不符合農村現狀。在堅持集體所有的前提下，充分發揮村民自治作用，培育公共產品供給的主導權威。

(三)農村公共產品供給集體行動的達成需要以科學決策為前提

B村生態小學建設之所以很好地完成征地，得益于該村公共產品供給的科學決策，表現在以下幾個方面。(1)參與主體的廣泛性和決策過程的民主性。公共事務治理涉及多元主體，利益調整必然要協調好各方關系，而且要保證利益相關主體在決策對話中的平等地位，讓他們充分發表意見。B村為了保證生態小學征地如期妥善完成，多次召集村組干部和村民代表集體商討征地補償方案。(2)決策內容的合理性。建生態小學是一項對該村有利的工程，村民都很支持，但是該工程需要占用村民承包地，這使集體利益與個人利益發生沖突。B村為了保證集體利益的實現，使公共事務得到有效治理，通過組織權威和村干部的個人努力，調整資源分配，即在村組之間和村小組內部農戶之間調整耕地，使個人利益得到補償。(3)決策者的公正性和個人魅力。B村黨支部書記和村委會主任作為村民自治組織的領導，在決策過程中發揮了強有力的領導作用，能把村干部和其他參與主體召集起來進行集體協商。而且為了保證決策的順利實施，他們可以犧牲個人利益(把自己的承包地暫時讓出來作為校址，通過其它方式予以補償)，如此在村民中樹立起威信，起到良好的正面示范作用。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出“暢通民主渠道，健全基層選舉、議事、公開、述職、問責等機制。開展形式多樣的基層民主協商，推進基層協商制度化，建立健全居民、村民監督機制，促進群眾在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監督。”B村在生態小學征地方面的決策充分體現協商民主的特征，用實踐詮釋了協商民主可以作為科學決策的有效形式，從而促進農村公共產品供給集體行動的達成。

注釋:

(1)本文是2013年全國黨校系統重點調研課題《新型城鎮化背景下農村基礎設施建設的實證研究》的階段性成果。

(2)兩個村分別是在撫州市和南昌市，調研的時間分別是2012年12月2日和2013年9月20日。運用的調研方法有個體訪談、集體訪談、查閱會議材料和實地觀察。

(3)這是調研時的數據，至今該自然村常住戶只有5戶，常住人口約10人。

(4)當地用“一擔”來丈量農田面積，據估計當地的四擔相當于一畝地，當地產量比較高的一畝農田可以收到900－1000斤糧食。2012年的糧食(水稻)上門收購價是每百斤123－125元。如果五年的承包費一次性付清，則按每擔田40元計算，一畝地則是160元;如果分期(一年付一次)，則按每擔田45元，也就是說一畝地180元。這些費用對于需要租種農田的農戶而言還在可承受范圍之內。糧食補貼還是承包戶領取。

(5)很多農村地區沒有廣場，也沒有固定的會議室，但村民在長期的村莊生活中往往會形成一些固定聚散點，比如河邊婦女們洗衣服的地方、空曠的曬谷場或是院落內，等等。這是一種信息交流、觀點討論和政策評論的公共平臺，一種現實的平臺，區別于網絡的虛擬平臺。

(6)田間道路是屬于村小組范圍內的公共產品，受益范圍屬于本小組村民，因此向村委會或鄉鎮政府申請資金扶助的可能性非常小。

(7)該自然村是五年一次重新劃分承包責任田，按照農田的肥沃程度、偏遠程度、地勢高低等標準搭配。舉家遷走的農戶也可以分田。

(8)該組長的妻子隨意干涉組長工作，認為組長到每家每戶征求意見和收錢就像乞討一樣。由此可以看出組長妻子沒有責任意識。

(9)在調研過程中，村民告訴筆者隔壁村的一些成功人士(通過讀書或在外努力工作后小有成就的人)聽說村里要修路，都積極捐款，多的達5000元。甚至，一些嫁到其它地方的婦女也積極捐款。

(10)土地流轉合同規定，五年期間國家下發的糧食補貼和其它補貼都由15畝農田的承包農戶獲得。據估計五年期間，這15畝農田只要種了水稻一共可以獲得大約15000元的國家補貼。因此，農戶購買這五年的土地使用權積極性比較高。而且現在糧食補貼都是直接打到農戶銀行賬戶上，被截留的風險很小。

(11)挖掘機工作費用是每小時200－220元。

(12)用于支付溝渠清理等村內公共事務的人員誤工費。

(13)村小組組長召集幾個村民成立了游說小組，通過本村在縣里當公務員的老鄉向縣政府相關部門爭取資金。

［1］李煒.奧爾森的集體行動理論［J］.青年研究，1999(01).

［2］吳光蕓，楊龍.超越集體行動的困境:社會資本與制度分析［J］.東南學術，2006(03).

［3］賀雪峰.地權的邏輯［M］.北京:中國政法大學出版社，2010.