公共危機的協同治理：內涵、不足及路徑選擇

顧偉先

(山東大學政治學與共管理學院，濟南 250100)

公共危機的協同治理：內涵、不足及路徑選擇

顧偉先

(山東大學政治學與共管理學院，濟南 250100)

公共危機內容的復雜性和公共利益主體的多元化，使得傳統單一中心的治理模式在諸多方面力所不及，新公共管理為公共危機治理帶來效率的同時，也產生管理碎片化和不公平現象，治理理論倡導的多中心則提供了一種新的思維方式。然而多元的治理中心并不會自發、有序的配置治理資源，甚至會造成治理超載或者混亂。協同治理通過構建主體形成系統、支持保障系統、評估與考核系統、再學習系統等措施，為多元化公共危機治理提供了現實可行的路徑選擇。

公共危機協同治理；治理網絡；機制保障；公共危機學習圈

對公共危機的治理經歷了由政府單中心主義到政府——市場雙中心管理主義的歷程。面對當前公共危機的復雜性和多樣化，單中心主義日顯無能為力，管理主義帶來的管理碎片化、逐利傾向及公平缺失問題也引發了人們對公共危機管理模式的反思。近年來，隨著治理理論、多元理論、網絡化等理論的興起，實現危機治理多元化已經得到政府、社會以及學術界的普遍認可。盡管治理理論對公共危機治理提供了一種新的思維方式，但也存在諸多的問題：它提供了一個多中心的理論模型，打破對政府的迷信，但對多中心之間如何協調運作卻沒有做出詳盡的分析；它使各參與主體在公共危機中角色界限模糊，卻為各主體之間推卸責任或者搭便車留下空間；它提倡扁平化，但卻對公共危機治理的急迫性考慮不足等，為更好的解決這一問題，將協同治理的概念引入公共危機治理成為必然。

一、公共危機協同治理的內涵

協同理論誕生于20世紀70年代，協同理論以信息論、控制論、突變理論為基礎，采用統計學和動力學相結合的方法，通過分析類比，建立一整套分析模型和處理方案，協同理論根本目的是使組成系統的各子系統都能發揮出超越自身功能的整體性作用。對于協同治理，全球治理委員會給出了較為權威的定義：協同治理是個人、各種公共或私人機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的不同利益主體得以調和，并且采取聯合行動的持續的過程，其中既包括具有法律約束力的正式制度和規則，也包括各種促成協商與和解的非正式的制度安排。[1]5協同治理就是對公共危機治理中的資源進行整體性的規劃，已達到將“社會中先前那些支離破碎的部分在公共危機管理中的功能與效用，嵌入到公民社會之中”，[2]24通過社會支持系統，構建危機管理“動態性、柔性化”的整體性系統，公共危機管理系統又是通過“子系統之間的聯合功能作用”從而“創新出系統一種效能倍增的功效”。[3]36

在此基礎上，可將公共危機的協同治理定義為：在公共危機爆發的整個過程中，政府部門、第三部門、私人組織，以及社會公眾在危機爆發的不同階段，通過自身的優勢形成多中心的治理權威，通過有效、有序的協作，實現對突發危機事件的常規化管理，最終實現降低社會損失或增進社會公益的諸多方式的總和。協同治理應該包含以下幾方面的內涵：

協同治理的權威中心是多元的：協同治理的治理主體必然是一個決策群，政府、社會組織、私人組織、社區、公眾等都可以成為公共危機治理主體，這種治理并不是一種被動的執行，而是根據自身的優勢參與到決策環節中來，是一種“人本化的自我管理過程”，“各主體可以依據自身的資源獲得新的權威，從而在協調時獲得有利于自己的結果，這使得各方的談判能力回歸到一個對等的水平。”[4]123多元化的治理中心最根本的前提是保障治理主體間的平等性，主體間的平等性是各主體都有平等的機會、資源、信息和能力參與到公共危機治理中來，另外，平等性使主體在面對面對危機時具有更強的自主性與靈活性，為各參與主體營造更廣闊的參與空間。

協同治理手段是自主、有序、全過程治理：公共危機的協同管理包含三個方面：一是一種全過程管理，傳統的公共危機管理主體的局限性、孤立性導致公共危機治理失效，因此，同樣的公共危機在不斷地重演，公共危機協同治理通過社會賦能、延長危機管理鏈條和實現危機治理主體間的無縫隙管理達到全過程管理的目的；二是自主管理，“在最接近危機的地方，消除危機”，最根本的是實現社會自治理；三是有序管理。協同治理不是平等治理，更不是無政府主義，首先是一種有序治理，是各參與主體間形成的“彼此嚙合、相互依存、共同行動、共擔風險的局面，產生有序的治理結構。”[5]57有序管理可以通過法律法規、社會公德、行業行規、社會教育等來實現。

協同治理的機能是效率與效能的結合：效率是成本與收益的比值，可以通過降低成本或增加收益來實現。多元化的參與主體依據自身的參與優勢，實現對公共危機的自主治理，實際上是一種資源的最優配置，將合適的資源用于合適的地方。另外協同治理因為更加注重危機的前期預防和后期的再學習過程，因而更能降低危機的破壞性。例如，通過完善餐飲業行業行規來加強經營者自律，通過環境保護組織和動物保護組織的共同努力，減少野生動物的的食用，可以有效預防重大人畜交互傳染性疾病的發生等。將資源用于危機的預防和再學習過程實際上起到兩個“意想不到”的作用：一是拉動了相關產業的發展，而危機應對中的資源卻不能產生收益；二是前期的預防與后期的再學習過程相結合，更能提高整個社會的危機應對能力。協同治理在提高治理效率的同時實現了治理效能的提高，“實現危機治理系統的組織結構柔性化，危機管理方式彈性化，危機管理成本最小化。”[2]24協同治理，是政府管理范式的轉型，在當前的政治語境下，就是要實現公民、社會自治的價值訴求，優化公共危機的社會治理結構。

協同治理的運作機理：協同治理的理想化狀態應是一種自主治理，但它仍續依賴于一定的機制保障，如權責分配機制、協調機制、動力機制、激勵機制等。通過機制保障實現政府之間、政府與公民社會之間、公民社會內部之間的無縫對接，從而減少公共服務的碎片化。

二、當前我國在實現公共危機協同治理方面存在的不足

我國的公共危機管理真正起步于2003年的SARS事件，近年來，政府公共危機治理取得顯著成效，張立榮、冷向明在對遼寧等省份調研的基礎上，認為從應急管理機構、應急預案初成體系、應急信息系統平臺三方面看我國公共危機應對體系已具雛形。[6]100但對公共危機的協同治理研究則是剛剛起步，因此，相對于政府危機管理來說，公共危機的協同治理仍存在很多限制性條件，主要表現在：

理論建設還很不成熟。具體來說，一是研究主體有限。雖然國內學者普遍贊同公共危機的協同治理需要多元化的參與主體，但整體來看，研究成果僅限于政府、社會組織、企業、社區和個人等少數領域，對于人大、政協、執政黨、工會等參與力量的研究非常有限；二是研究范圍有限。多限于主體間協同的內涵、意義、原則等宏觀性理念研究，對實踐操作層面上的機制研究環節卻相對薄弱，而“公共危機管理多元主體協同能否有效實現，關鍵在于機制、在于科學的制度設計，否則，協同只會流于形式，甚至可能因為參與主體較多，出現推諉責任，相互扯皮，產生摩擦和內耗，致使應急效能低于單一主體的效能”；[7]64三是國際經驗交流借鑒借鑒上存在不足。我國公共危機協同治理起步較晚，本土化的理論研究比較匱乏，在國際交流借鑒的過程中，偏重于對美國的經驗借鑒，而美國作為聯邦制國家，同我國有著很大的差別，因此，公用危機的協同治理仍需立足本國的危機治理經驗和管理者的智慧。

協同治理缺乏戰略性的目標規劃。協同治理正從“狹義協同”走向“廣義協同”，涉及到得參與主體越來越多，跨域性越來越強，問題級別越來越高，如何保證參與主體能夠自由靈活而又協調一致的發揮自身的治理優勢，就需要對公共危機治理系統做出戰略性的規劃。當前的問題是政府已經開始嘗試通過社會力量解決諸多社會問題，但卻忽視對于民間力量的規范、引導和培育，對危機治理的戰略性規劃重要性缺乏明確的認識，而這正是政府應當前的首要任務。

單中心的治理格局沒有得到根本性的改變。協同治理中政府的作用仍將無可替代，但是其他的參與主體也將參與到決策中心中來，當前政府自身危機應對能力建設有很大提高，但作為危機治理的其他主體卻存在諸多問題，對社會組織來講，一是社會組織成立存在諸多限制性條件；二是專業性不高、技術水平較低、參與治理能力不足；三是資金支持和危機治理資源不足；四是管理混亂，成員素質不高。對于公眾來講，主要是參與的信息獲取能力不足，組織性較低，難以形成有效地參與力量，以及受“集體行動的邏輯”和“搭便車”心理造成的公民參與積極性不高問題。

多中心協作機制尚未健全：“雖然目前我國在公共危機方面的立法已經初具規模，但是只是一些應急預案和分散的法律，而且面向的主體大多數是單一的，大多只是針對政府這一主體在公共危機中應該如何治理，很少涉及到多主體協作的公共危機治理”。[8]54首先，明確權責分配機制。立法支持無疑是實現危機協同整合的根本性保障，我國在促進非政府組織、私人組織參與公共危機方面的立法支持力度不足，充分發揮各中心的優勢還需進一步的立法保障。其次，有效地溝通對話機制。建立起政府、民眾、社區、第三部門等之間長效合作互信機制，通過運用計算機網絡技術，實現資源和信息的共享，建立覆蓋全社會的預警網絡系統。最后，激勵考核機制；通過多中心協作機制的運行，能夠使各中心受益和促進社會成長。

危機協同治理鏈條注重再學習環節。協同治理以其開放性和動態性，在危機過程中和危機消除后通過及時的危機再學習環節，加深對公共危機的認識，從而更好的預防危機的再次發生。當前對公共危機協同治理的呼聲多集中于危機的預防、決策參與和危機應急環節，而忽視了協同治理根本上區別于傳統危機管理的再學習環節，協同治理之所以能夠提高全社會公共危機的應對能力，在于他打破了傳統危機管理的封閉性，賦予了各主體更多的學習機會和學習資源。例如，通過參與決策環節，獲得危機決策能力，通過與不同參與主體的磨合，獲得危機協調應變能力等。

三、公共危機協同治理路徑選擇構建

公共危機的協同治理是一個系統性的工程，單純的依賴某一參與主體能力的建設，或者通過改善危機管理某一環節的運行已經不能有效應對危機的發生。“危機管理的最佳途徑是優化程序性決策從而有效避免危機的發生，長治久安，根本上還是取決于公共治理結構的優化。”[9]6因此公共危機協同治理路徑的選擇必須通過危機治理系統的構建而實現。具體來說應該包含四個方面：主體構建系統、支持與保障系統、考核與評估系統、再學習系統。

(一)主體構建系統：推動多中心形成與加強頂層設計聯動

“非營利組織參與危機救治是出于公益性和志愿性，但是這種自發的參與熱情如果得不到政府指揮，只能是散兵游勇，各自為戰，無法形成整體性力量，甚至有可能導致混亂。”[10]88協同治理不是無政府治理，而是一種自主、有序的整體性治理，在整個治理體系中政府的作用仍將無可替代，并且在更加宏觀和具有戰略性的危機決策中政府將扮演越來越精明的角色，政府將在危機政策法規建設、危機治理戰略規劃、危機動員協調機制、信息交換、資源共享與檢測和社會支持等方面發揮服務中心的作用，而在微觀治理層面，如預警監測、資源供給、人員培訓等發揮輔助性作用。為此政府根據公共危機影響的范圍、主體所負任務等政府以其特有的資源仍然是協同治理平臺的提供者。

政府頂層設計方面，要著重解決以下幾個方面：一是轉變危機治理觀念，改變“家長制”作風，要相信社會的自治能力，推動社會多元參與；二是推動政府自身結構優化，在加強中央層面危機決策能力同時，合理劃分中央地方推動政府危機治理權限，推動扁平化進程，建立富有彈性的自身結構優化；三是推動政府信息化進程，建立電子政務；四是政府應授權賦能，通過平臺搭建、提供培訓、咨詢、規劃、法律援助、指導運營等促成多組織協同治理能力。最后，政府要制定完善的資金和政策支持，如建立社會捐助與稅收相匹配制度，企業社會責任與企業信譽制度相掛鉤等制度等。

多中心形成方面，公眾和社會組織也要肩負其自身的職責，以較高的服務水平，更強的專業能力回應公共危機事件，通過提升自身內部管理建設，加強內部規章制度建設；通過加強人才培育建設，積極吸引社會優秀人才，促進志愿服務精神；尤其注重與高校、社會科研單位等的社會智囊作用，發揮媒體重要監督和約束力量，同時也要注重發揮人大的監督、立法作用等。

(二)支持保障系統：注重技術運用與構建多主體間耦合

多元化的參與者主體并不能自發形成良好的運作機制，如果缺乏健全的機制保障反而會導致治理超載和公共危機治理的碎片化，因為信息在傳遞的過程中會出現衰減的規律，即使技術條件非常發達的今天，公共危機治理在戰術層面上非常成功，如果缺乏治理主體間的有效耦合，則公共危機的戰略管理結果也可能是完全失敗。

1.戰略愿景規劃：一個良好的戰略規劃，能夠為多元參與提供良好的導向作用，使得全社會危機治理向同一個方向邁進。愿景應該由政府在廣泛征集社會各方智慧基礎上與其他參與主體共同制定，應該著重包含以下幾個方面：一是制定公共危機管理長遠目標；二是明確特定時期內政府以外的危機治理主體能力提升的途徑和保證；三是各主體危機協同治理的機制保障；四是確保特大公共危機事件中協同治理體系的有效性等。

2.權責界限界定：明確各參與主體的權責，尋找協作節點。“ 危機管理的核心問題是以政府為中心的各參與主體的權力——責任問題。”[10]85對多元參與主體的權責界限劃分應參照兩個依據：一是基于危機發展階段的劃分，在危機集中爆發階段或者危機本身等級較高時，政府要及時介入，有效調動社會力量，集中社會治理資源；二是基于各參與主體參與能力的劃分，根據不同參與主體所掌握的資源、資源、信息、技術劃分權責界限，同時因為“政府應該在危機管理中處于核心地位，發揮主導作用”，所以政府內部也要進行縱向和橫向的權責界限劃分。危機節點的選擇是應該達到兩個目的：一是明確政府內部之間、政府與社會之間、不同組織之間在公共危機應對中的權責界限；二是合理調整政府在整個公共危機治理鏈條中的介入時間，理想化的狀態是政府進入節點與退出節點為同一點，即在政府介入前，社會能夠自行解決危機是最理想狀態。合理的權責劃分界限。一要考法律，二要靠各主體自身參與能力與參與愿望。

3.社會資本培育：“社會資本狀況決定了公民社會的精神面貌，從而也最終決定了公共危機協同治理能否順利實現。”[11]38成熟的社會資本能夠有效地減少溝通的障礙，建立起多元參與主體建的信任和合作，從而降低危機治理成本。此外，成熟的社會資本下，公眾的參與意識和參與的積極性會得到提高，才參與水平也不斷提升。社會資本的培育可以通過信息共享、倡導理性思維，形成共同規范和共同價值觀，發揮第三部門作用，以及關注弱勢群體利益來實現。[6]104

4.法規政策完善：“構建公共危機協同治理機制的首要任務是完善協同治理的法規制度 。”[6]103雖然在公共危機立法方面我國已經建立起相對系統的法律體系，但是卻存在諸多問題，如多針對政府單一的治理主體，而“很少涉及到多主體協作的公共危機治理”，[8]54且多集中于一些預案和分散的法律，因此，要通過立法規范各參與主體的權責界限、信息公開、共享機制等，明確在危機治理中各主體間應該如何協作問題，減少協作的無序狀態。

5.信息共享建設：首先主要做好幾方面的工作，一是大力發展電子政務，推動政府信息化建設，通過信息技術實現政府結構扁平化，降低危機管理成本和縮短信息共享周期；二是在全社會范圍內消除數字鴻溝，加快落后地區信息化建設步伐，通過建設危機網絡公共服務平臺實現信息的實時傳播；三是積極推動網絡信息技術發展，積極推廣應用最新網絡技術成果，通過網絡視頻技術、遠程會議等平衡各地區間危機治理知識資源的不平衡；四是加強網絡環境建設，防止網絡自身缺陷導致公共危機事件發生。

(三)評估與考核系統：實現效率、效能與效感的統一

對公共危機的協同治理評估與考核應該參照以下幾個的問題：危機治理的成本與收益的比值如何，這個比值能否得到進一步的優化？這種優化是否得到規范化，從而使得危機治理結構、手段常規化？最后，這種常規化帶來的結果是否是公眾所希望的，是否帶來了滿意的結果？即危機協同治理的三重標準：效率、效能和效感。當今社會對公共危機的治理逐漸呈現出人性回歸的特點，人類在與自然斗爭的過程中大致經過了敬鬼神——靠技術——回歸人三個階段。從根本上講，公共危機協同治理是一種人本的回歸，它倡導危機信息的全過程公開，建立互信的溝通基礎，采用正向激勵的方式鼓勵公眾參與，以此增強公民、企業、政府的社會責任感，這意味著，利益相關者將會對危機的治理享有更多的發言權，他們的危機治理態度將得到更多的關注。

(四)再學習系統：組建危機學習圈，延長危機學習鏈

在學習組織建設上，建立基于社區的學習單位，充分發揮社區在公共危機應對上的學習作用，加強與多元的參與主體危機學習交流機會，推動區域范圍內形成“以社會智囊為中心、以專業社會組織為主導、以社區、單位為基礎”的危機學習圈，促進危機學習常規化建設。

在學習環節設計上，更加注重善后工作中危機治理經驗的學習與交流，可以充分發揮社會公共組織的積極性，如通過市民意見征集、網站建設、公益宣傳、危機應對演練等過程實現，改變以往的“宣傳——(演練)——應對——評估”模式，形成協同治理下“宣傳——演練——應對——評估——學習——再宣傳——再演練”危機治理鏈條，積極的回饋學習對于公共危機的有效應對可能比預防新的公共危機發生更為有效。

在學習渠道探索上，要在借鑒國際危機管理經驗的基礎上，充分發揮政府、社會組織、以及社會智囊等專業性組織力量，積極探索適合本國國情的危機治理模式，“協同治理在西方的政治和行政管理文化中孕育而生，能否真正適應中國的土壤還有待實踐的證明和探索者的努力。”[4]125同時，要推動相關理論建設，培育公共危機文化，提高危機意識，充分利用現代信息網絡平臺，實現學習資源的實時發布與共享。

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(編輯：李志文)

2014-07-21

D630.8

B

2095-7238(2014)08-0013-06

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2014.08.003