我國保障性住房退出機制：問題及對策

肖伊寧，高 珊

(中南大學公共管理學院，長沙410083)

我國保障性住房退出機制：問題及對策

肖伊寧，高 珊

(中南大學公共管理學院，長沙410083)

目前，保障性住房多進少退、只進不出的現象普遍存在。為了緩解保障性住房供不應求的現狀，實現其合理、公平配置，促進其及時、有效流動，建立完善的退出機制迫在眉睫。然而，保障性住房退出過程中的審核、取證、清退、監管、后續保障各項流程都存在問題。因此，只有從法律體系、退出制度設計、配套機制等方面分析導致這些問題出現的原因，退出流程中各項工作才能落實到位，保障性住房“退出難”的問題才能在一定程度上得以解決。

保障性住房；退出流程；退出機制

“住有所居”是我國重要的民生目標。經過多年的探索，我國已經基本建立起了一套較為完整的保障性住房(簡稱“保障房”)制度，在一定程度上緩解了“買房難”、“住房難”的問題。盡管我國保障房的總量在逐年增加，但仍然不能滿足中低收入者的需求。加之，保障房存量住房退出機制存在問題，“只進不退”的現象普遍存在。保障房存量的騰退和轉換存在困難，既違背了保障房的合理、公平配置原則，也嚴重影響了“住有所居”這一政策目標的實現。如果我們不能及時解決存量保障房的退出問題，政府即使再建更多的增量保障房，也難以實現“住有所居”這一根本目標。因此，如何完善保障房的存量退出流程和退出機制對于實現保障房的政策目標有著重要的現實意義。

一、主動與被動退出：保障房退出的兩種方式

所謂“保障房退出”是相對于保障房進入或準入而言的，是指保障對象在不符合保障資格或違規使用保障房等前提下，主動或被動放棄保障資格，政府依照法定程序收回承租或購買的保障房、停止發放租金補貼、停止租金核減，從而將政府保障房的使用權或購房、租房補貼享用權傳承給符合條件的新的保障對象。保障房的退出有主動退出和被動退出兩種方式。有些保障對象或因家庭收入增加而有條件改善其住房狀況、或因工作調動而遷離原有保障房，他們根據相關規定辦理相應的住房退出或住戶退出手續，現實中主動退出其享有的保障住房，這就是保障房的主動退出方式。調查表明，主動退出的情況相對較少，有些保障對象雖然另行購買了商品房，但仍然占用原有保障房。被動退出是指房管部門定期或不定期對享受住房保障對象進行復核監察或接到他人檢舉，確定保障對象已經不符合保障條件后，責令其按正常程序退出。目前，大部分保障房的退出都屬于被動退出。而保障房的退出難問題主要體現在存量保障房的被動退出上。本文所探討的保障房退出問題主要是指實物配租配售的保障住房退出問題，因為享受租金補貼或租金核減保障對象的退出相對容易，只需對其停止補貼發放和租金核減即可解決問題。

二、保障房的退出流程存在的問題

無論是國家層面的政策法規，還是各級地方政府的規范性文件都對保障房的退出進行了明確的規定。但是，與保障房退出有關的資產復查、入戶取證、強制清退、監督管理、后續安置等退出流程在執行中都出現了問題，從而使保障房的退出工作舉步維艱，保障房的有效退出成了一個令人頭疼的現實難題，具體體現在以下五個方面：

第一，保障對象的收入難以界定，涉及部門繁多，導致資產復查困難。為了確保保障房的公平分配，必須對保障對象進行定期資產復查，這是保障房退出的基礎。由于絕大部分保障對象家庭成員的職業缺乏穩定性，其收入來源靈活、隱蔽，房管部門由于管理權限難以對其收入進行全面核查，對其資產進行動態監管更是困難。而且，保障對象的收入構成也具有復雜性，除了工資收入之外，還有股票、債券等金融資產，接受贈與、繼承、彩票等機會性收入，這些都難以及時予以統計，從而成為資產審核中的盲點。正是因為資產審核涉及到諸如住房、車輛、公積金、工資、社保、股票等諸多類型，涉及到眾多相關部門，因而在資產復查的實際執行過程中，有的職能部門認識不夠，甚至相互推諉，資產核查的最終責任被維給住房保障部門。

第二，保障對象拒絕配合，入戶取證困難。對于將保障房轉讓、轉租、出借、改變用途、無人居住以及用于違法活動等情況，核查人員必須入戶進行現場調查取證。但在實踐中，住戶拒絕配合調查或者找各種理由推脫責任蒙混過關的現象比比皆是。例如在轉租、出借的情形中，出租人、承租人、借用人有的拒絕配合調查，有的拒絕提供房屋租賃合同和相關材料，有的雙方串通以親戚朋友關系為由，致使違規使用難以鑒定。例如，2011年南京市房改辦保障處年審核查發現：南京市江南八區審核的18000多戶保障對象中，退出相關保障的有388戶，聯系不上或拒交審核材料的多達292戶[1]。

第三，強退程序繁雜，輿論壓力大。盡管各級政府都制訂過相關的法規，明確規定對于“應退不退”且超過騰退期限的保障對象，相關部門可依法強制收回住房。但是，由于強制執行常常面臨巨大的輿論壓力，因而房管部門和司法機關在執行時也顧慮重重。而且，房管部門在采取強制措施前必須向人民法院提出申請，經法律授權方可強制執行，因而耗時較長。加之繁雜的程序、過高的訴訟成本，也使得執行難度加大，因而各地執行住房騰退工作成效不大。例如，南京市自2002年以來，11年時間共清退了2800戶原本符合保障條件、后來沒有通過年審的保障對象，但是這2800戶絕大多數是停止住房補貼發放，而真正被回收的住房只有11套，其中有4套是經適房，7套為廉租房[2]。武漢市到2007年才啟動廉租房動態管理機制，2009年取消戶數2580戶，占總數的9.5%，而實物配租的退出情況幾乎為零[3]。

第四，監督體系不健全，監管流于形式。各級政府應對擬取消保障資格家庭的退出情況實施全程監督，但由于缺乏一套健全的監督體系，加之保障房退出工作本身的復雜性，因而使得監督流于形式。國家審計署2010年公布的《19個省市2007年至2009年政府投資保障性住房審計調查結果》顯示，在重點調查的32個城市中，有18個城市向2132戶不符合條件的家庭發放廉租住房租賃補貼413.12萬元、分配廉租住房533套；將廉租房擅自轉租、轉借給他人居住、閑置、改變用途及欠租等違規現象，由于種種原因沒有得到有效監督。

第五，善后保障政策不明確，后續安置困難。在擬清退的保障對象中，有部分保障對象經濟改善有限，依然處于中低收入階段。對于這部分住戶如何安置，以及如何參與市場化住房體系，缺乏相應的政策激勵和制度保障，缺乏明確的善后安置政策，這也是導致保障對象不愿主動退出的原因。

三、保障房“退出難”的制度原因

保障房退出流程中存在的問題與制度設計有著密切的聯系，這種體制性障礙主要體現在以下幾個方面：

第一，保障房的全面立法滯后。我國目前尚未建立起專門的住房保障法，更未在住房保障立法方面形成完善的體系。現行住房保障政策都是以規范性文件形式發布的：如《國務院關于切實解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》(國發[2007]24號)、《北京市城市廉租房管理辦法》(京政發[2007]26號)、《株洲市城區廉租住房實物配租實施細則》(株政辦發[2009]14號)等，這些文件盡管具有一定的效力，但未形成法律制度上的強制約束。沒有全面的保障房立法，保障房管理無“法”可依，就無法保證保障性住房政策的權威性和有效性。

第二，退出政策制度設計不合理。我們對北京、成都、株洲三個城市的保障房退出政策實踐進行了調研。這三個不同層次的城市在我國住房保障工作中相對同層次城市而言表現突出，具有一定的代表性。通過比較三個城市廉租房的退出條件、退出方式、獎懲對象、獎懲措施等，我們發現目前我國保障性住房退出的制度設計存在的普遍問題：一是缺乏具體明細的操作規則。如成都和株洲對廉租房的騰退條件規定不具體，且處理措施缺乏針對性，只是籠統地規定收回廉租房或取消其保障資格，沒有對拒不退出的行為設立明確的處罰措施。如北京市規定對騙取廉租住房保障的家庭構成犯罪的追究其刑事責任，這種規定過于抽象，并沒有指出何種情況屬于構成犯罪。二是獎懲措施不完善。對主動申請退出保障房的缺乏獎勵和激勵措施，保障對象主動騰退的意愿不強。對拒不退出保障房保障對象懲處力度不夠，主要局限于追繳租金、一定期限內取消其保障資格、收回保障房等。例如，北京市《關于廉租實物住房租金問題有關標準的通知》(京建住[2009]925號)規定：“當廉租家庭不符合廉租住房承租條件，但又不能騰退廉租住房時，按標準租金或市場租金收取房租”，這種規定看似合理，但概念模糊，沒有講明“不能騰退”具體指什么情況，再者“按市場標準收取租金”對收入較高的一部分人缺乏制約效果。正是由于違規成本低，縱容了違規違法現象的存在。三是退出后缺少與其他保障房的有效銜接。本文認為，不同類型的保障房應該形成一個聯動的體系，這樣才能有利于建立良好的退出機制。例如，北京市《關于進一步加強我市廉租住房建設和管理的若干意見》(京住保[2010]36號)規定“不再符合廉租住房條件但符合公共租賃住房條件的承租家庭，由主管部門取消廉租住房保障資格，承租家庭按照公共租賃住房標準繳納租金。”但是，除了廉租房與公租房，各種不同類型的保障性住房退出的銜接問題都沒有考慮。

第三，配套機制不完善。有效的保障房退出機制需要一系列的配套機制做保障，但目前的保障房退出管理，只是簡單地規定了退出的范圍、方式以及懲罰措施等，對保障房退出的配套機制和措施涉及很少。例如，缺乏家庭財產申報制度和成熟的多部門聯合審查制度。家庭財產申報與多部門聯合審查制度的缺位從“源頭上”造成了保障房退出難，大大增加了保障房退出工作的成本。對此，香港房委會的經驗值得借鑒。早在1987年香港“公屋住戶資助政策”中規定，在公屋居住滿十年或以上的住戶，須兩年一次申報家庭收入，不申報收入或家庭收入超過所定限額的租戶須繳付額外的租金，如果家庭總收入超過限額的三倍，同時資產也超過限額，就必須遷出公屋。目前國內大多數地方收入的認定依據相關部門出示的收入證明，而收入證明的真實性往往存在問題，而且資產審查是一項涉及部門眾多的工作，單靠保障房管理機構來實現資產的核查是不可能的。由于監管部門對保障對象定期進行檢查，監管范圍大、任務繁重、資產難以準確核實，這勢必會造成監管流于形式。而在退出機制的具體執行中，監管機構常常出現尋租行為，難免陷入“自我監督”的怪圈，因此建立政府、社會聯合監督機制是必要的。

四、建立健全保障房退出機制的路徑

住房問題對于處于相對弱勢地位的低收入階層尤其重要。如果政府對于“住有所居”這一民生目標在制度安排、資源整合方面出現了問題，將可能演變成為影響社會穩定的政治問題。因此，建立健全公平合理、健康有序、可持續的保障房退出機制，既有利于改善民生，也有利于社會和諧。完善而有效的保障房退出機制可以最大程度發揮保障房的住房保障作用，有效解決中低收入階層及特殊群體的住房問題，也有利于尋求保障房使用效率的最大化。我們可以從以下五個方面來完善保障房的退出機制：

第一，建立住房保障法規體系，從法律層面解決保障房退出難。有法可依是保障房退出的前提和保障。我國住房保障國家層面的立法尚未出臺，更多的是政策性文件、部門規章以及地方政府規章和文件。這些政策文件和規章制度缺乏權威性和約束力，無法有效保護現有的保障房制度的實踐成果并使之上升為國家行為。而地方政策性文件和規章制度缺乏反復適用性，不具備對任何公民、法人和其它組織都適用的特點[4]。因此，隨著我國住房保障事業全面推進，急需在國家層面推動保障房的法制化和制度化。2010年，國務院將《住房保障法》的起草列入了立法計劃，《住房保障法》的起草已經進入程序。我們要立足我國保障房事業的實際情況并適當借鑒西方國家經驗，在立法中明確對騙取保障房或不符合保障條件而拒不退出行為的罰則，明確政府“不作為”或“亂作為”應當承擔的法律責任等一列具體的、可操作的退出管理的相關內容。

第二，建立家庭財產申報制度和多部門聯合審查機制，化解資產復查難題。目前，許多地方入戶資產審核主要依靠街道辦和居委會的工作人員，效率低下，也難以保證其真實性。因此，健全家庭財產申報制度，既可作為準入保障房系統的參考，也可減少工作人員的工作量與壓力。保障對象應當半年或一年一次將家庭財產變化情況向有關部門主動申報，如不申報或者申報不真實的家庭應受到處罰。建立多部門聯合審查機制，推動住房保障、民政、公安、稅務、銀行、車管、房管、社保等部門的信息共享，加快建立全國統一聯網的住房保障信息管理系統，在保證居民個人隱私安全的前提下，加強各部門信息系統的橫向交流，運用網絡手段連接居民個人及家庭的存款賬戶、股市賬戶、納稅記錄、房產登記、私人用車登記、公積金繳納等信息，確保資產審核的高效性和真實性。

第三，規范退出制度設計，化解入戶取證、強制清退難。一是明細退出條件和退出方式。可按照違規的嚴重程度將其分為不同層次，再根據不同層次分別制定不同程度的退出方式，使退出條件和方式具體化、可操作化。二是加強獎懲制度建設。對主動申請退出的保障對象給予一定的獎勵，例如給予退出補貼費、優先分配其它類型保障性住房、適當減免其購置商品房稅費等，增加其主動退出的積極性[5]。對于拒不退出的對象，加大處罰力度、增加違規成本。除了追繳租金、取消其保障資格外，還應該設立相應的經濟處罰和刑事處罰，依據違規的嚴重程度酌情處理，可將其計入個人不良信用記錄，作為信用考核、貸款考核等多方面的參考。對于情節嚴重的可依照法定程序移交司法部門強制處理。經濟罰款金額要考慮保障對象的承受能力，否則將流于形式。將何種違規情節處以何種經濟處罰、何種違規情節處以何種刑事處罰在保障房租賃合同或購買合同中進行明確，在合同中加入保障對象在違規情形下自愿接受人民法院強制執行的條款，推行強制公證，賦予合同強制執行力[6]。三是規范清退工作程序。如經確認保障對象不符合保障條件，發出搬出通知書后有效期已過仍拒不搬出者,可按照如下步驟進行處理：入戶檢查屋內財物，拍照留存、清點入冊；搬離物品，關閉門窗、貼上封條；在社區公告欄網上和發布通告,通知物主在一定期限內領取財物；規定期限內，若無人認領物品,依法辦理提存手續,等待日后處置。

第四，完善聯動監督機制和績效考核機制，化解有效監督難。首先，住房保障的退出監督不僅包括對保障對象的監督，還包括對住房保障工作從業人員的監督，因此要分別建立監督制度。一是政府監管、社會監管并行。可在住房保障管理部門或互聯網上公開舉報電話、設立舉報信箱，接受群眾對違規享有保障政策的現象和尋租行為的監督[7]。二是建立獨立的專門監督機構。獨立的監督機構更能體現監督的客觀公正性和專業性，培養一批堅實的具有專業素養的監管隊伍是極其必要的。三是明確監管責任，防止相互推諉。其次，建立一套關于住房保障行政管理部門、保障房獨立監管機構等住房保障機構從業人員的績效考核制度，將保障房的退出監管工作納入績效考核內容，將工作責任與自身利益有機結合起來，提高工作積極性。考核方法可采用目標管理法，每個從業人員都確定有若干具體的指標，這些指標是其工作成功開展的關鍵目標，它們的完成情況可以作為評價從業人員的依據。例如將需要清退的不合格保障對象按人頭合理分配給從業人員，并規定其在一定期限內進行清退，再根據任務的完成情況進行懲罰或者獎勵。

第五，建立各類保障房聯動銜接機制，化解善后保障難。近年來，一些地方政府在廉租住房和公共租賃住房統籌建設、并軌運行方面作出了積極探索。在總結各地經驗的基礎上，2013年12月6日，住房城鄉建設部、財政部、國家發展改革委聯合發布了《關于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》，通知要求從2014年起，各地公共租賃住房和廉租住房并軌運行，并軌后統稱為公共租賃住房。并軌內容包括統籌建設、統一受理、統一輪候規則、完善租金定價機制四個方面，并軌之后，可以根據家庭收入變化，動態調整住房租金返還比例。廉租房、公租房并軌運行，實現了這兩類保障性住房的無縫對接，便于資源的分配和管理，一定程度上緩解了保障房“退出難”。但是，這種探索只停留在廉租房和公租房的銜接上。按照住房梯度消費理論，當廉租房保障對象經濟條件好轉，可申請公共租賃住房或者購買經濟適用房、商品限價房等，反之，當保障對象經濟狀況變差無能力承擔現有保障，可申請費用相對低等級的保障房，為保障對象提供人性化的退出選擇，直到保障對象具備購買商品房的能力[8]。限價房、經濟適用房在何種條件下可轉化公共租賃房，公共租賃房在何種條件下可以轉化為經濟適用房和限價房是值得探索的。因此，建立各類保障性住房的聯動銜接機制是建立靈活、高效退出機制的保證。

[1] 佚名.保障房遭遇“退出難”[N].南京日報，2011-12-20(006).

[2]朱福林.南京11年僅收回11套保障房[N].南京晨報，2013-08-15(A11).

[3]巴曙松.中國保障性住房進入與退出制度的改進[J].發展研究，2012(09).

[4]上海社會科學院房地產研究中心，上海市房產經濟學會.中外住房保障法規比較研究[M].上海：上海社會科學院出版社,2011：34-35.

[5]趙偉，曾繁杰.我國住房保障體系的結癥與改革思路[J].甘肅社會科學，2010(04)：78-81.

[6]李光.保障性住房“退出難”的破解之道：以杭州市廉租房為樣本[J].中國房地產，2012(04)：51-57.

[7]謝凱佳，楊珊珊，張慧芳.保障性住房退出機制研究：以寧波為例[J].改革與戰略，2012(11):31-35.

[8]魏麗艷.保障性住房公平分配的準入退出機制研究[J].東南學術，2012(03)：43-44.

(編輯：李 磊)

2014-04-10

肖伊寧(1988-)，女，湖南邵東人，碩士，主要研究方向：地方治理；高珊(1971-)，男，湖南雙峰人，教授、博士生導師，主要研究方向：地方治理、行政倫理。

D669.3

A

2095-7238(2014)08-0051-05

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2014.08.010