凝聚治理合力 創新社會治理
——基于濟南市社會治理與公共服務的實踐

胡愛敏

(濟南市行政學院，濟南 250100)

凝聚治理合力 創新社會治理
——基于濟南市社會治理與公共服務的實踐

胡愛敏

(濟南市行政學院，濟南 250100)

十八屆三中全會決議把社會管理提升為社會治理，這為今后的社會建設指明了方向。近年來，濟南市把社會建設擺在重要位置，在加強和創新社會治理和提供公共服務方面進行了卓有成效的探索和實踐，打造了一些具有濟南特色的品牌和模式。同時，濟南市的社會治理也面臨一些新的挑戰，如社會建設理念急需轉變，社會治理體系發育稚弱，社會組織整體活力不足，居民自治潛力有待挖掘等，亟需加以重視并妥善解決，重要的是要形成社會治理的合力，推進社會治理創新。

社會治理；創新；公共服務

黨的十八屆三中全會強調，要“推進國家治理體系和治理能力現代化”，“創新社會治理”[1]。這是我黨治國理政理念的重大轉變，既為社會建設指引了方向，也為推進社會治理和服務創新提供了良好契機。近年來，濟南市在社會治理和公共服務方面進行了探索和創新，取得了明顯成效，但也面臨一些新的挑戰。本文意在總結升華這些經驗和做法，分析挑戰與問題，找尋推進濟南市社會治理創新的路徑，希望可以得出有益的啟示。

一、濟南市社會治理的鮮活實踐

近年來，濟南市把社會建設擺在與經濟政治文化發展同等重要的位置，在加強和創新社會治理和提供公共服務方面進行了卓有成效的探索和實踐，打造了一些具有濟南特色的品牌和模式。

(一)12345市民服務熱線：政府公共服務創新的重要體現

12345市民服務熱線的成功運作，是濟南市創新社會治理中具有“破題”意義的實踐。濟南市12345市民服務熱線于2008年開通，整合了城管、市政、工商、供電等38條政務類公共服務熱線，“五位一體”(電話、短信、網站、微博、微信)運行，全天候受理市民訴求，熱線日均受理量6000余件，被群眾譽為“24小時不下班的服務型政府”。“關注民生、服務群眾”是濟南市12345市民服務熱線的宗旨，截至2014年2月，該熱線共受理市民來電、市長信箱和短信730萬件，“事項辦結率97%、回復率100%、群眾滿意率98%”[2]。作為政府與群眾之間的溝通橋梁，12345市民服務熱線已經成為濟南市政府公共服務的新品牌，成為泉城形象的新名片，充分發揮了“民生直通車、發展助推器、行風監測儀、決策信息源、形象代言人”[3]五大作用。

2012年10月，濟南市12345市民服務熱線成為全國唯一的國家級服務標準化示范單位；2013年 12月18日，該熱線主導制定的《政府熱線服務規范》得到了國家標準委的批準。這標志著濟南12345市民服務熱線的經驗和規范已經上升為國家標準，將用來引領、指導全國各類政府熱線的工作，填補了此項標準的國內空白。

(二)“泉城義工”等組織的公益服務：公民自愿的社會參與

“泉城義工” 是一個由志愿者組成，以長期性和固定性為特點的服務社會、奉獻愛心的社會團體。該組織成立于2005年8月，目前擁有120支義工服務團隊，90個社區活動站，“注冊人數超過12萬人”[4]。在“展我所長、盡我所能、傾我熱情、回報社會”的理念指引下，泉城義工成為一個公益平臺，為泉城市民提供醫療保健、家電維修、法律咨詢、扶貧支教、助老、助殘、環保、免費導游等義務服務。

“泉城義工”僅僅是濟南市眾多志愿者組織的一員，它們共同匯聚全社會的愛心和力量，使志愿服務的“關愛他人、快樂自己”的理念深入人心，是公民自我組織和自我服務精神的體現，為濟南市民提供公益服務，培育奉獻精神，弘揚社會主義核心價值觀，展現著泉城的和諧之美。

(三)舜玉路街道借力社會組織服務民生：政府與社會組織合作

自2010年5月起，市中區舜玉路街道與社會組織密切合作，通過政府“買單”、服務“外包”的方式，將具體的服務職能交給專業機構，打造了“快樂老家”、“花young年華·青年空間”、“婦女兒童家園”社區服務創新項目，充分發揮各專業機構專長，面向社區老年人和青少年、婦女兒童提供專業服務，實現政府主導、社會參與的服務格局。黨委和政府部門發揮核心領導作用，提供政策、資金支持，對服務工作進行指導，對服務質量和財務進行監管。民辦社會工作機構(濟南基愛社會工作服務中心)具體承擔了服務職能，它以專業視角關注老年人和青少年不同層面的需求，充分發揮其專業優勢和特長，提供專業的社工服務，保證了服務的品質。這一模式權責明確，“既體現了政府對弱勢群體的關懷，也減輕了政府的負擔，有利于政府職能的轉變”[5]。

另外，該街道轄區內參與社區居家養老和青少年服務的人員隊伍構成了“1+X”模式，即由一名全職社會工作人員帶領若干具有專業資格的社區干部、黨員義工、志愿者開展志愿服務工作，使社區居民感受到來自社會的溫暖和關愛。這就有效整合了社區資源，使各方力量共同參與到社區服務和社區事務治理中。

(四)全福街道“鄰里互助”：發揮基層社區群眾的主體作用

從2009年起，歷城區全福街道整合社會資源，構建了由“鄰里互助中心(街道層面)——鄰里互助站(社區層面)——鄰里互助隊”組成的鄰里互助體系，發展社區互助力量，以鄰里互幫互助推動群眾參與社區管理，創出“鄰里互助”品牌，充分發揮居民在社區建設中的主體作用。街道每年舉辦為期7-10天的社區鄰里節活動，宣傳“鄰里一家親、和諧一家人”理念，打破鄰居間的冷漠關系，融洽“鄰里情”；組織社區群眾、駐地院校師生和駐區單位的志愿者成立200多支鄰里互助隊，廣泛參與到扶老助殘幫幼、法律援助、就業、社區安全等鄰里互助活動中。鄰里互助為駐地單位、社區居民、社會力量等多元參與構筑了平臺，使廣大社區居民加深了解，增進了友誼，充分調動了社區居民關心社區、參與社區事務的積極性，增強了居民對社區的認同感和歸屬感。

(五)堤口路街道“社區共治”：整合資源推進多元共治

2010年以來，天橋區堤口路街道把“社區共治”理念引入社區建設，創立了社區共治體系，推進社區自治管理，把社會組織、駐街居單位、廣大居民凝聚到社區建設中來，有效整合服務資源，引導駐地單位、社會組織、廣大居民積極參與社區服務和公共事務治理，形成了多元主體共治的局面。其做法是：構筑街道及居委會、駐區單位、社區居民、社區組織多元主體的一個社區共治格局；構建內部共治和外部共治兩個體系；建立健全民生問題快速聯動機制、社會維穩機制、社區共駐共建機制三個社區共治機制；打造信息處理、綜合服務、社區文化、品牌共建四個社區共治平臺；完善惠民服務、社會協同、社區文化、城市管理和社會穩定五個社區共治網絡[6]。

二、濟南市社會治理面臨的挑戰

濟南市近年來的社會管理和公共服務已經在朝著多元共治的方向邁進，這為今后的社會治理和服務工作積累了寶貴經驗，打下了基礎。但不容忽視的是，濟南市的社會建設仍需加強，社會治理和公共服務仍面臨著不小的挑戰。

(一)社會建設理念急需轉變

“社會治理”是十八屆三中全會提出的新的改革理念，其內涵和實踐要求有別于社會管理，迫切需要以全新的理念來統領今后的基層公共事務治理和公共服務工作。十八屆三中全會把社會管理提升為社會治理理念，強調要“堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。”而濟南市一些基層社會事務以及工作實踐，還停留在自上而下實行剛性社會管理的層面，對社會治理的新內涵和要求還未清晰把握，還未能真正把工作思路轉移到自下而上、橫向交流的柔性社會治理方面來，還未真正樹立起系統治理、協商合作、多元主體共同治理的工作理念。濟南市大部分社區居民身份復雜多樣、流動頻繁，對公共服務和社會治理的期待和需求不同。在工作實際中，政府部門承擔了過多、過重的管理和服務工作，職能轉變還沒有完全到位，服務型政府還未完全實現。同時，其他主體的作用較弱，未能完美承接政府轉移的職能和服務，還不能滿足社區居民多元化、多層次的綜合服務需求和期待，影響到社會建設的成效。

(二)社會治理體系發育稚弱

目前，濟南市社會治理體系還不夠完善，表現在社會治理的制度導向和規范作用還未充分發揮，由政府、企事業單位、社會組織和公民個人等主體構成的社會治理網絡的整體服務能力較弱，未能把全社會的資源和力量形成社會共治的合力。基層政府機構，如街道和社區機構，設置上行政導向明顯，對社區工作績效的考評主要來自上級行政部門而非社區居民。這種工作模式導致社區工作在理念和執行上行政化和缺乏自治動力，留給社會組織、公民個人的參與空間和機會比較少。全市不同街道和社區公共服務功能發展不平衡，治理能力有待提高。在大部分街道社區，轄區內的駐區企事業單位往往囿于級別觀念，不能以平等主體身份參與到轄區內事務治理，而街道和社區只能唱獨角戲，缺乏共鳴。

(三)社會組織整體活力不足

截至2013年底，濟南共有登記備案的社會組織4081家，其中登記注冊市屬社會組織874家，登記備案城鄉基層社會組織3207家。粗略看，濟南市社會組織的規模可謂不小，但整體來說，濟南市社會組織網絡體系不夠健全，相當一部分社區社會組織規模偏小、實力較弱，經費來源保障不足，內部機構設置不夠完備，服務能力受到影響，公信力也有待提升。社會組織的工作經費來源主要是向成員收取的少量會費，其他資金來源較少，運轉受到經費的掣肘。濟南市對社會組織的培育扶植、政策支持和評價監督機制處于起步階段，還未產生顯著的成效。

(四)居民自治潛力有待挖掘

隨著濟南市經濟社會文化的快速發展，公眾的政治素質和法律意識逐步提高，知情權、參與權、表達權、監督權等現代公民權利日益受到重視，群眾參與社會事務的潛力很大，參與要求日益迫切，從泉城義工等志愿組織的發展可窺其一斑。但就全市來看，市民對社會建設、社會治理的參與度較低，缺乏制度化的參與渠道和平臺，居民自治的實踐也只是在某些街道和社區的某些事務方面。從居民的參與內容看，由于缺少參與社區事務決策和管理的途徑，社區居民目前多是參與由社區居委會組織開展的社區運動會、鄰居節、環境維護、治安聯防等活動，對于社區其他重大事項的決策參與率偏低，不利于社區自治目標的實現。從參與方式看，居民參與社區事務和管理主要依賴于社區的發動，參與的隨意性較大，對社區事務和社區建設活動的主動參與熱情不高。從參與動機看，居民的參與很大程度上依賴于社區事務與自身直接利益的相關程度，也與對社區的情感認同因素有關。另外，本職工作是引導社區居民自治的社區居委會，卻將主要精力用于承擔政府部門委辦的160多項行政性、事務性工作，沒有時間和精力去組織本社區居民參與公共事務等居民自治工作。如何激發社區居民自治熱情，引導居民走到社區事務前臺，實行居民自我管理、自我教育、自我服務，是大多數街道社區面臨的難題。

三、凝聚治理合力、創新社會治理的路徑選擇

2014年1月濟南市政府工作報告指出，要創新社會治理，實現政府治理、社會調節和居民自治有機結合，更大程度解放和增強社會活力。今后，要不斷創新社會治理機制，構建社會治理的“大治理格局”，提高社會治理能力和水平，激發社會活力，促進社會和諧。具體而言，可以通過以下途徑逐步推進。

(一)積極樹立多元共治理念

社會治理是一個系統過程，需要黨委政府、企事業單位、社會組織、公民個人扮演不同角色，發揮不同作用，承擔不同責任，形成良好的合作關系，通過良性互動實現社會公共利益的最大化。廣大黨員干部要進一步解放思想，以十八屆三中全會精神武裝頭腦，不斷深入研究社會治理規律,牢固樹立多元共同治理的理念，即社會治理是政府和社會共同的責任，需要多元主體的共同參與、合力推進。要積極回應社會發展對社會治理創新的需求，加速規則制定，界定包括政府部門、經濟主體、社會組織、公民個人在內的各種公共治理主體的權利與責任，使各類主體各司其職、各負其責、良性互動：政府部門是掌舵者和監管者，在公共治理中居于主導地位；經濟主體和社會組織是劃槳者，是政府的合作伙伴，承擔社會建設和社會治理相應領域的服務和責任。

(二)大力提升政府治理能力

黨委政府是社會治理的重要主體，是引領社會走向善治的主導力量。要充分發揮市委市政府總攬全局、協同各方的核心領導作用，統籌協調全市的社會治理工作，抓好頂層設計，高起點謀劃、高標準定位，又要因地制宜，高質量推進，引領社會治理的正確方向。政府今后要進一步簡政放權、提速增效、優化環境，理順政社關系，為市場主體和社會組織創造良好的軟環境，做到“法無授權不可為”，讓市場在資源配置中起決定性作用，為社會力量的成長和功能的發揮提供體制和制度空間。以12345市民服務熱線為基礎，堅持政府公共服務的國家標準，更好地突出政府的服務職能，提供基礎性、均等化的基本公共產品和公共服務，貼近基層、貼近群眾、貼近民生，滿足城鄉居民多層次、多樣化的需求。在具體的治理實踐中，政府更要放下架子，打造更開放的合作平臺，運用多種方式與其他治理主體平等協商、科學決策、民主決策，共同解決公共事務。

(三)強力完善社會治理體系

創新社會治理，需要一個運作良好的社會治理體系為支撐。為此，要構建政府與市場、社會主體密切合作、良性互動、共同參與的社會治理新格局，形成以公共部門、工青婦、群眾自治組織、企事業單位、志愿者組織、公民個人等共同參與、互動支撐的社會治理網絡，發揮治理合力。

1.完善社會治理體系。以科學的制度和規則來界定社會治理中政府、市場、社會各類主體的職能作用和事權界限，建立權力清單制度，理順政府與社會的關系，規范各類主體的行為，在法律層面對社會治理行為加以規范和保障。適應濟南市經濟社會發展狀況，考慮到人民群眾的愿望，制定濟南市的基層社會治理和公共服務法律法規，制訂可操作的社會治理政策框架，科學配置區縣鄉鎮街道社區等各級政府部門及城鄉社區的社會治理和公共服務資源，層層分解社會治理和服務職能。加快梳理濟南市以往社會管理方面具有普遍適用性的成功經驗及做法，在條件成熟的時機推廣實施，鞏固具有泉城特色的城鄉社區治理體制。

2.匯聚社會治理合力。社會治理體系是一個大系統，只有各個環節和要素的治理能力和水平得到整體提升，整個體系才會發揮最大效力。要持續推進城鄉社區服務網絡化、一體化，重點強化和提升基層治理和服務主體的執行力，確保各項公共服務和民生措施落到實處，見諸行動，取得實效。要動員全社會的資源和力量，充分發揮社會力量的能動性，把蘊藏在社會中的資源和公眾的愛心匯聚為成熟理性的力量。搭建民主參與、利益代表和對話協商的平臺，設立制度化的參與渠道與程序，提高社會治理的規范化與制度化。利用新媒體、新技術和信息化手段搭建方便各方參與的社會治理和公共服務平臺，推動社區治理體系和治理能力現代化。不斷打造社會治理和公共服務的亮點和品牌，推出濟南特色，亮出濟南模式。

(四)有效激發社會組織活力

要按照《濟南市部分社會組織直接登記管理工作的實施意見》，對行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織實行直接登記，繼續降低社會組織的成立門檻，創新社會組織管理體制。要在法律層面對社會組織參與公共治理的行為加以規范和保障, 為其創造良好的宏觀環境，通過社會組織將散沙狀態的“社會人”重新組織起來，使其依法理性參與社會治理和公共服務。利用業已成立的社會組織孵化基地，依法大力扶持重點培育、優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織。要加快推動政社分開，創新政府職能轉移的方式，擴大政府購買服務的范圍，引入競爭性機制，把社會微觀治理和非基本公共服務的一些職能轉移給具備專業優勢的社會組織，把一些事務性管理工作、適合通過市場和社會提供的公共服務，交給社會組織來承擔。推動社會組織“去行政化”，使社會組織回歸社會性，重獲獨立性、自主性，提高社會組織的自律性。繼續擴大實施“濟南市支持社會組織參與社會服務項目”，在政策導向、經費籌集、授權委托、業務活動等方面，更多地為社會組織創造空間、條件和機會，促使其提高服務能力，為群眾提供更加多樣化的社會服務。加強對社會組織的引導、監督和管理，構建有效的監督問責機制，及時糾正其不當和違規行為，更好發揮其在民主法治進程和社會建設發展中的重要功能和作用。

(五)著力提升居民自治水平

要在社會建設和社會治理中充分發揮人民群眾的主體作用，主要是通過志愿服務培育公民社會責任和提高社區居民自治能力兩個途徑。

1.以志愿服務培育公民社會責任。要把志愿服務與社會治理創新結合起來，切實貫徹中央文明辦頒布的《關于推進志愿服務制度化的意見》，規范濟南市志愿者招募注冊工作，加強對志愿者和志愿組織的培訓管理，建立志愿服務記錄制度，加強對志愿組織和志愿者的表彰獎勵，確保志愿服務的制度化。同時要強化對志愿者組織的指導監督，強化其自律、他律，確保其健康發展。以社會主義核心價值觀為指導，弘揚傳統美德，大力倡導志愿精神，培植志愿服務文化，積極組織動員公民通過泉城義工等志愿者組織參與社會治理，承擔社會責任，把志愿服務融入到基層、社區和家庭，實現志愿服務的經常化。使公民在參與志愿服務和基層治理中習得現代公民意識，增強責任意識，提高民主素質，提高參與能力，成為泉城現代化事業的優秀建設者。

2.以社區事務共治促進居民自治。基層治理是社會治理的重點，而居民自治是基層社會建設制度前提和實踐基礎。要積極動員和鼓勵人民群眾加入社會治理，提升社會自我調節和居民自我管理能力。擴大社會組織和居民參與基層社會治理的內容和形式，拓寬參與的途徑和渠道，在基層選舉、決策、管理和監督過程中擴大居民的參與度。開展形式多樣的基層民主協商，進一步完善社區居民會議和居民協商議事制度，如民情懇談、社區聽證、社區論壇、社區評議等，推進基層民主協商的制度化、規范化、程序化。暢通群眾利益和訴求的表達渠道，妥善排查化解矛盾糾紛，完善應急處理機制，從源頭上預防和減少社會矛盾，維護社會安定和諧。鼓勵基層開展社會治理和公共服務創新，結合實際情況和工作實踐創造出適合本地區、本部門的行之有效的社會治理模式。重要的是，要動員全社會的資源和力量參與社會治理和公共服務，營造多元共治的氛圍，確保實現群眾在社會建設中自我管理、自我表現、自我教育、自我服務、自我監督、自我發展。

[1]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2013.

[2]齊魯網.濟南12345熱線滿意率98% 百姓稱感覺有權力了[EB/OL].[2014-05-13].http://news.iqilu.com/shandong/yuanchuang/2014/0213/1863576.shtml.2014-04-09(C06).

[3]馬云云.12345獲評全國“工人先鋒號”[N].齊魯晚報，2012-04-29.

[4]江丹.泉城義工在行動，傳遞正能量[N].濟南時報，2014-01-13(A07).

[5]胡愛敏.老齡化背景下居家養老服務的“快樂老家”模式探析：基于濟南市社區居家養老服務的調研[J].社會福利，2013(01):34.

[6]畢江濤，劉兵.“社區共治”堤口模式的經驗與啟示[J].中國民政，2012(09):44.

(編輯：李 磊)

2014-07-11

C916.1

A

2095-7238(2014)08-0056-05

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2014.08.011