論中小微企業科技創新人才法律保障機制的完善*

沈紅衛，吳麗亞

(湖南師范大學法學院，湖南長沙410081)

一、中小微企業科技創新人才法律保障機制概念的界定

根據2011年頒發的《關于印發中小企業劃型標準規定的通知》，中小企業劃分為中型、小型、微型三種類型，其中:(1)農、林、牧、漁業。營業收入20000萬元以下的為中小微型企業。(2)工業。從業人員1000人以下或營業收入40000萬元以下的為中小微型企業。(3)建筑業。營業收入80000萬元以下或資產總額80000萬元以下的為中小微型企業。(4)批發業。從業人員200人以下或營業收入40000萬元以下的為中小微型企業。并在該《通知》中規定:本規定的中型企業標準上限即為大型企業標準的下限，國家統計部門據此制定大中小微型企業的統計分類①工信部聯企業[2011]300號:《關于印發中小企業劃型標準規定的通知》，2011年6月18日。。由此可見，中小企業是相對于大企業而言生產規模較小的企業。其主要特點就是在該行業領域內從業人員較少，且營業收入較少。機制按其功能來劃分，有制約機制，激勵機制和保障機制。法律保障機制是指為管理活動提供法律保障的機制。

中小微企業科技創新人才法律保障機制是指從法律上為生產規模較小、從業人員和營業收入較少的企業進行科技創新活動的人才提供保障的機制。該保障機制的特點是:

第一，對象特定。該保障機制僅為生產規模較小、從業人員和營業收入較少的中小微企業的科技創新人才，不包括中型企業或大型企業的人才。

第二，內容特定。一是該保障機制僅為中小微企業進行科技創新活動提供保障，而不包括該類企業的其他經營活動。二是該保障機制僅為該類企業的科技創新活動所需的人才進行保障，而不包括資金保障等。三是該保障機制提供的是法律保障，而非政策等保障。中小微企業具有頑強的生命力和發展潛力，中小微企業的經營者較多的是在某一領域有一定專長的技術人才，但從總體上來說，中小微企業所擁有的創新型高科技人才并不多，科學技術是第一生產力，人是技術創新的根本要素。因此，完善中小微企業科技創新人才法律保障機制是為中小微企業的科技創新提供人才保障，是保證中小微企業生存和成長的前提。一個企業要得到長足的發展，需要腳踏實地的開拓進取，中小微企業也不例外。要開拓進取、使企業保持強勁的發展勢頭，就要能創造出給社會帶來價值的產品，要創造出有價值的新技術、新產品必須依賴于科學技術的不斷發展和創新。這就需要創新人才不斷開發出新技術、新產品以保證中小微企業的事業發展。中小微企業科技創新人才法律保障機制能為企業的長足發展提供強有力的保障。

二、中小微企業科技創新人才法律保障機制的現狀及面臨的困境

(一)中小微企業科技創新人才法律保障機制的現狀

隨著經濟的快速發展，中小微企業在經濟和社會發展中的重要性日益凸顯，我國中小微企業科技創新人才法律保障機制正在初步形成。2002年我國頒布了《中華人民共和國中小企業促進法》，這是我國首次專門為中小企業立法，該法第四章專章規定了“技術創新”這一重要內容，該法第三十一條規定:“國家鼓勵中小企業與研究機構、大專院校開展技術合作、開發與交流，促進科技成果產業化，積極發展科技型中小企業。”這是對中小微企業科技創新人才的法律保障。2007年7月1日起實施的《中華人民共和國科學技術進步法》包含了對中小微企業科技創新人才的保障，該法第五章“科學技術人員”明確規定了科學技術人員的各項權利和義務。《國務院關于進一步支持小型微型企業健康發展的意見》第24條明確規定:“實施國家中小企業銀河培訓工程和企業經營管理人才素質提升工程，以小型微型企業為重點，每年培訓50萬名經營管理人員和創業者。指導小型微型企業積極參與高技能人才振興計劃，加強技能人才隊伍建設工作，國家專業技術人才知識更新工程等重大人才工程要向小型微型企業傾斜。”第25條明確規定:“對小型微型企業新招用高校畢業生并組織開展崗前培訓的，按規定給予培訓費補貼，”“對小型微型企業新招用畢業年度高校畢業生，簽訂1年以上勞動合同并按時足額繳納社會保險費的，給予1年的社會保險補貼，政策執行期限截至2014年底。”2007年，為貫徹《國務院關于實施〈國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006—2020)〉若干配套政策的通知》(國發［2006］6號)，支持科技型中小企業自主創新，科技部、財政部制定了《科技型中小企業創業投資引導基金管理暫行辦法》。2009年頒布的《國務院關于進一步促進中小企業發展的若干意見》中明確規定要“大力開展對中小企業各類人員的培訓。2007年為貫徹落實《中共中央、國務院關于實施科技規劃綱要，增強自主創新能力的決定》、《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》，全面提升中小企業的自主創新能力，充分發揮其在建設創新型國家中的重要作用，根據國家中長期科技發展規劃綱要(2006－2020年)若干配套政策，制定了《關于支持中小企業技術創新的若干政策》。該政策明確規定了支持建立研發機構、鼓勵發明創造對技術人員進行資助、建立創新人才培養機制等中小企業人才保障措施。其他立法如《公司法》、《合同法》、《知識產權法》、《專利法》等也規定了鼓勵高新技術產業發展、扶持中小企業科技創新等內容。這些法律法規以及政策對規范和保障中小微企業科技創新人才事業發展發揮了重要作用。標志著我國中小微企業科技創新人才法律保障機制的初步形成。

(二)中小微企業科技創新人才法律保障機制面臨的困境

一系列中小微企人才保障法律法規的制定和實施，推動了我國中小微企業創新科技事業的發展和繁榮。但是，我國中小微企業人才法律保障機制并不健全。中小微企業科技創新人才保障機制面臨諸多困境。

1.缺乏專門針對中小微企業科技創新人才保障的法律法規

我國現有的關于中小微企業科技創新人才保護的法律法規分散于各類法律法規或者政策之中，政策占著較大比例，沒有專門針對中小微企業科技創新人才保障的法律。各類法律法規政策的制定主體并不完全相同，容易導致有關中小微企業科技創新人才保障的規定出現相互沖突或者銜接不上的狀況。由于中小微企業本身就沒有強大的財力、靈通的信息等實力的支持，沒有統一的關于中小微企業科技創新人才保障的規定，中小微企業的人才的保障機制難以落到實處，這就使得中小微企業的科技創新人才為了尋求一個更好的發展環境和平臺，在其具備一定能力之后就轉而投奔其他大中型企業，致使中小微企業難以留住創新科技人才。

2.創新科技立法的位階不高

到目前為止，我國涉及創新科技立法位階最高的是全國人大常務委員會制定的。我國現行的《科學技術進步法》是由全國人大常委會于1993年通過，2007年修訂的。《中小企業促進法》是由全國人大常委會于2002年通過的。大部分創新科技立法是行政法規、規章甚至政策文件，其法律位階不高，無法有效的建立起中小微企業創新人才保障機制。

3.法律法規可操作性不強，缺乏救濟途徑

我國現階段雖然制定了一些關于中小微企業人才保障的法律法規，但是這些法律法規過于原則化、籠統化，不具備較強的可操作性，違反之后也沒有明確的懲罰措施，因而難以實現其威懾力和約束力。以《中華人民共和國科學技術進步法》為例，該法第五章“科學技術人員”規定了科學技術人員的各項權利和義務。該法雖然明確規定了科學技術人員違反義務的法律責任，但沒有明確規定科學技術人員應享有的權利和受到侵犯時的救濟途徑。這就使得執法機關在執行該法律時只能夠以鼓勵和倡導的方式執行，而對于違反該法律的行為，則無所適從，只能聽之任之。此外，從法理學上看，每一法律規則都應有法律后果，如果沒有法律后果，那么該法律規則的邏輯結構是不完整的，不能成為真正意義上的法律法規。

4.人才激勵機制不完善

研究開發新成果、新產品往往需要較長的時間以及充足的物質投入。中小微企業進行科技創新離不開創新人才和科研經費保障，對創新人才進行獎勵，是激發其創新積極性的有效手段，我國雖然有科技獎勵制度，但專門針對中小微企業科技創新進行獎勵的制度并沒有，加上我國科技獎勵制度的點、面、覆蓋范圍和幅度的局限性，使得中小微企業科技創新人才很難得到獎勵，從而難以激發其創新熱情。

5.現有的法律實施不到位

由于我國科技法律未得到社會的普遍重視，以及科技執法人員素質不高，導致了現有法律難以實施到位。例如我國《知識產權法》不但制定較晚，而且在司法實踐中得不到充分的重視。當中小微企業科技創新人才的知識產權受到侵害時，其合法權益很難維護。中小微企業與中型、大型企業在管理結構的設置上也有不同，中小微企業的機構設置一般較為簡單，一般不具備專業的法律咨詢機構，這就無法保證中小微企業創新科技人才的創新成果轉化為生產力后應得的福利，容易導致中小微企業科技創新人才的積極性受挫，不利于發揮其創造性。此外，在科技法律的實施方面存在著有法不依，執法不嚴，違法不糾的現象，本來就處于弱勢地位的中小微企業科技創新人員的合法權益難以得到維護。

三、域外中小微企業科技創新人才法律保障機制的啟示

美國政府對中小微企業創新人才保障提供了大量的立法支持，如:1980年制定了《史蒂文森——威德勒技術創新法》，1984年發布了《商品澄清法》，1986年發布了《聯邦技術轉讓法》，1988年通過了《綜合貿易和競爭法案》等。其目的是使政府有計劃地在大學建立工業大學合作研究中心，以高校為依托，組建了多學科的工程研究中心，提高大學的創新能力，培養出優秀的工程師，幫助企業提高其在國際市場上的競爭能力②董娟，陳士俊.美國科技創新政策的法律制度研究［J］.科技管理研究，2007，(5).。與此同時，作為國家根本大法的美國憲法也為科技創新立法起到堅強后盾保障，1787年頒布的《美利堅合眾國憲法》中明確規定“保障作家及發明家對其作品及發明于限定期間內的專有權，以獎勵科學及實用技藝的進步”。此外，1980年國會通過的《大學和小企業專利程序修正案》(即《拜—杜法》)，1989年發布《國家競爭技術轉讓法》，都強調了對知識產權的保護。1986年美國制定的“國內稅收法”規定凡是出現研發經費較上一年有所增加的商業性公司和機構，都可獲得相當于新增值20%的退稅，以用于對高科技人才的補貼。而針對中小企業的科技創新發展，美國出臺了《小企業創新發展法》——一部保障中小企業科技創新的基本法，也是中小企業科技創新的核心法律。根據《小企業創新發展法》，美國小企業管理局實施了中小企業技術創新獎勵計劃(SBIR)，它鼓勵中小企業利用自身技術潛力實現其創新市場化，推進了創新技術、產品和服務體系的形成，收效顯著。在法律執行中，美國政府根據情況變化及時對法律進行廢、改、立。

以色列政府對中小微企業科技創新人才的法律保障主要是三個方面:一是直接資助研發活動，以色列于1984年頒布《鼓勵工業研究和發展法》，該法確定政府平均每年投入4億美元支持研發項目。二是設立孵化器向處于高技術早期發展階段的發明者、創業者提供為期兩年的經營場所、資金、經營管理、業務開拓、產品銷售等方面的支持與幫助。三是加強國際合作，簽訂雙邊研發協議。給創新人才制造出國深造的機會③以色列政府推動中小企業科技創新做法值得借鑒［EB/OL］.［2005－12－30］.商務部科技司網站.。

在德國，實施政府資助，以社會力量為主導，加強對職工的技能培訓。德國政府對中小企業的創新支持體現在對職工技術教育方面的幫助，各地都有政府部門開辦的為當地中小企業培訓學徒工、對中小企業職工進行知識更新改行培訓的職業技術教育中心，經費由政府撥款。政府也幫助一些中小企業就近到有條件的大企業培訓職工，甚至在必要時提供資助。德國政府還規定企業必須從銷售收入總額中，提取一定經費用于對技術工人的培訓和后續教育。職工就業前必須經過培訓并取得一定的職業技能認證，方能從事本職工作④國外中小企業科技創新的成功經驗［N］.市場報，2009－01－12(16).。這種政府資助有力的保證了中小企業創新人才力量的儲備。

日本政府為促進中小微企業的發展，先后頒布了《中小企業振興資金助成法》，《中小企業現代化促進法》、《中小企業現代化資金助成法》等法律，從公平競爭、資金保證、技術交流與合作等方面保障中小企業的創新和發展。根據《日本中小企業事業團法》，日本成立了中小企業事業團，為中小企業人才培訓、技術指導等方面提供必要的幫助。根據《科學技術振興事業團法》成立了科學技術振興事業團，它是日本科技信息的中樞機構，它不以營利為目的，這些科技服務機構在承擔政府指定的服務時，其經費由政府全部或部分出資。在立法體系中，日本沒有一部反映中小企業科技服務的通法，但日本每設立一個科技服務機構其背后都有一部法律作支持⑤俞陽.日本中小企業服務機構體系作用及幾點思考［J］.科技與法律，2004:36－38.。

英國政府自80年代開始，陸續出臺了80多部法律以保護中小企業的利益，設立了各種專門機構對中小企業進行管理和扶持。在大學設立“中小企業人員培訓中心”，按企業性質劃分制訂各行業的培訓大綱。此外，全英各地成立相應的中小企業管理和咨詢機構，組織數以萬計的由政府支薪的退休工程技術人員、專家為中小企業服務。在創新科技人員的激勵方面，設置了多種獎項，例如出口獎，授予職工在200人以下的中小微公司;克羅伯獎，授予對技術創新做出卓越成績的人。

從以上對域外各國中小微企業科技創新人才法律保障機制的考察可知，域外各國普遍比較重視科技立法，建立了完備的中小微企業科技服務體系，各類機構和組織的設立、工作范圍和服務功能都有立法作為依據，而且立法的覆蓋面廣，具體明確。

四、完善中小微企業科技創新人才法律保障機制的措施

(一)清理和整合現有法律法規和政策

清理和整合現有的有關中小微企業創新人才的法律法規，對于相互沖突，不適應當今社會發展形勢的法律法規以及政策要及時清理。美國之所以能夠為中小微企業的生存和發展營造一個良好的法律環境，一個重要的因素就是在法律的執行中，美國政府根據環境的變化及時對相關法律進行立、改、廢。對于國外的成功經驗，我們應當吸收借鑒，對現有的中央和地方科技法律法規逐一加以審查、甄別和歸類，剔除過時的法律法規，精簡重復的法律法規，清除法律法規之間的矛盾沖突，使之成為內容和諧統一、符合當前實際需要、具有可操作性的完整體系。從而為中小微企業創新科技人才的生存和發展營造一個良好的法律氛圍，提供完備的法律保障，使現有法律法規得到落實。

(二)制定頒布中小微企業科技創新人才保障法

在完善現有法律法規的基礎上創制有關中小微企業人才保障的法律。由全國人大常務委員會創制中小微企業科技創新人才保障法，明確規定中小微企業科技創新人才所享有的權利和應履行的義務，統一創新科技人才的各項保護機制，從而改變由各機關自行制定中小微企業科技法律法規，致使各科技法律法規相互重復、相互沖突的局面。明確規定違反法律法規的法律后果，增設切實可行的救濟途徑，使中小微企業人才保障法律法規落到實處。對于侵犯中小微企業創新人才法定權益的現象，應規定具體明確的法律責任和救濟途徑，而不是像現行的《中華人民共和國科學技術進步法》一樣，只規定了科學技術人員的各項權利和義務，卻沒有明確規定科學技術人員未獲得應有權利時的救濟途徑，僅僅只是鼓勵和支持中小微企業的發展，強調要保障創新科技人才的合法權益，卻又沒規定到保障的途徑。

(三)完善人才激勵機制

完善中小微企業科研獎勵、科研經費保障機制，激發中小微企業人才科研創新的積極性。美國和英國在這方面都設立了相應的法律制度，美國在《美利堅合眾國憲法》中明確規定“保障作家及發明家對其作品及發明于限定期間內的專有權，以獎勵科學及實用技藝的進步”。英國設立出口獎，授予職工在200人以下的中小微公司;克羅伯獎，授予對技術創新做出卓越成績的人。我國可以仿效這些國家成功的經驗，在法律中明確對中小微企業科技創新人才科技成果的肯定，可以采取對成果杰出的科技人才進行股權獎勵等方式，在中小微企業科技人才保障法中明確規定該獎勵措施，激發其作為企業主人的熱情，以更好的服務于中小微企業。

(四)完善中小微企業科技服務體系

重視科技立法，完善中小微企業科技服務體系，使各類中小微企業的服務機構和組織的設立、工作范圍和服務功能都有立法作為依據，立法要注重覆蓋面廣，具體明確，使各服務機構的運轉都有法可依。中小微企業在市場經濟中處于弱勢地位，存在信息靈通度不夠，研發資金難以及時到位，科研人員數量或質量不高等困難，建立以法律為依據的中小微企業科技服務體系，一方面可以規范各類中小微企業服務機構的行為，另一方面也保障了這些中小微企業能得到充足的信息、人才培養、資金等方面的幫助，使各類中小微企業的服務機構和組織平穩有序的運作。