我國制度反腐的現實困境與對策探析

林云智

摘要：建國六十多年以來，我國反腐模式經歷了由運動反腐、權力反腐到制度反腐的變遷，多年反腐工作的經驗和教訓告訴我們加強反腐敗的制度建設，是反腐工作的重中之重。本文主要就我國反腐模式的變遷、當前我國制度反腐中存在的各種問題及其相關對策等進行初步的探討。

關鍵詞：制度反腐；現實困境；反腐模式

黨的十八大明確指出：“反對腐敗、建設廉潔政治，是黨一貫堅持的鮮明政治立場，是人民關注的重大政治問題。”與此同時，十八大對新形勢下加強反腐倡廉建設也做出了全面部署。在政府和學者的積極推動下，制度反腐大勢所趨，業已成為了“十八大后政治體制改革的試金石”[1]。用制度的方式制約公權力，走制度反腐的道路，是眾望所歸，也是反腐敗斗爭向縱深發展的必然趨勢。

一、我國反腐模式的邏輯演進

建國以來，我黨對反腐敗工作進行了不懈的長期探索，取得了不少階段性成績。 在這 60 多年中，我國的反腐工作經歷了運動反腐模式、權力反腐模式與制度反腐模式的變遷，每一種反腐模式都有其特殊的歷史背景，既一脈相承又有突破創新。

第一、運動反腐模式。從新中國成立初期直至改革開放以前，大規模的群眾運動是反腐敗斗爭的主要實現形式，這種形式反腐形式稱之為運動反腐，是黨員干部中的思想自律整風運動與揭發腐敗分子的群眾運動的結合，比較典型有整風運動和“三反”、“五反”運動。在當時的歷史背景下，運動反腐不僅起到了懲治黨員干部腐敗的作用，還營造了腐敗可恥的社會風氣和文化氛圍，有力地從思想上預防了腐敗，從而進一步起到鞏固新生無產階級政權的政治功能。但在社會主義制度逐步確立，政權逐步穩固的和平時期，運動反腐主體的群眾化，反腐形式的非常規劃，反腐手段的暴力化都與常態社會格格不入。這種模式的主觀隨意性大，因此運動反腐也缺乏穩定性和長期性，易發動難控制，常常破壞社會秩序，造成社會動亂。

第二、權力反腐模式。“權力反腐”是一種以權力為主導、通過領導權力意志推動、以權力制約平衡關系調整為主要內容的一種反腐模式。十一屆三中全會以后，經濟社會的發展取得了舉世矚目的成就。在社會轉型的大背景下，拜金主義的資產階級腐朽價值觀日漸抬頭。在運動反腐模式被徹底摒棄的情況下，當時的反腐工作主要是靠領導權力和意志推動，其實質是以黨在群眾中的威望為基礎，以權力為主導，最終實現用權力制約權力。這種模式很大程度上擺脫不了人治的色彩，反腐的力度和成效往往取決于領導干部，常常受領導干部的人事變更，注意力的轉移等影響，缺乏穩定性。

第三、制度反腐模式。制度反腐其實是通過加強立法、制定相關反腐敗制度，來實現對公權力運行的制約監督，以及對預防和懲治國家公職人員腐敗的一種反腐模式，制度反腐的實質，就在于讓權力在法制的規范中運行。它是從全局、長遠的角度，通過不斷完善國家制度體系，規范權力運作，進而防治腐敗的系統工程。這一反腐模式以法治原則為基石，與權力反腐具有相對的屬性。隨著改革開放的深入，權力反腐敗模式越來越不適應反腐敗斗爭形勢的需要，健全制度，從源頭上預防和制止腐敗成為當務之急。“堅持用制度管權、管事、管人， 提高反腐倡廉制度化、法制化水平。”[2]只有制度反腐才是清除腐敗的治本之策，用科學制度反腐，國家才會走向清廉。

二、目前我國制度反腐面臨的現實困境

我國現行反腐倡廉制度還不夠完善，存在不少漏洞和缺陷。除了一些重要領域和關鍵環節還存在制度空白之外，一些制度缺乏針對性和可操作性，過于原則、寬泛，缺少具體實施措施；一些制度缺乏系統性和配套性，不能有效發揮作用；不少制度在制定之初就缺乏縝密的考察調研，沒有解決問題的針對性，甚至嚴重落后于反腐實踐，在實施過程中，沒有得到很好的執行和維護，這種局面“既有客觀方面的原因，也有主觀方面的原因，既有現實的原因，也有歷史的原因”[3]。

第一、反腐制度制定過程中存在的缺陷。首先，制度設計缺乏充分的調研論證。任何制度的制定過程都應該對各個方面因素進行調研考察、論證分析，在總結大量實踐經驗和調研成果的基礎上進行系統性的制度設計。但我國許多反腐制度在制定過程中因立法的行政成本有限、經費預算不足，以及權力腐敗的新模式新變化缺乏調研樣本等原因，無法實現詳盡周密的調研，致使制度的制定往往在某些環節上存在真空，在實施過程中出現水土不服，無法及時有效地遏制腐敗滋長。其次，制度設計缺乏系統性。任何制度的設計一般都涉及到社會生活的多個方面，可以說是一項具有一定規模的系統工程。雖然我國的反腐敗制度建設經過多年的實踐和完善已初步形成相關的制度體系，并且制定和頒布了一系列事前教育預防、事后懲治腐敗的相關性法規條例。但反腐制度缺乏系統性，在具體執行過程中，往往缺乏相應的配套制度。再次，制度更新速度滯后。現有許多制度在其設計之初就缺乏前瞻性，再加上制度在其制定之后具有相對穩定性，對不斷出現的新變化和新問題往往缺乏針對性，不能很好地與之磨合匹配。因此，制度的制定往往帶有亡羊補牢的色彩，追不上腐敗的新變化。另一方面，在制度的制定過程中，制定者常存在思維定勢，擺脫不了舊思路，也導致了制度創新的缺失。所以，一些腐敗現象往往已經滋長了很長的時間，相關的預防和懲治制度才開始起草制定。而一旦這些腐敗現象衍生出新模式新變化，相關制度的滯后性再次凸顯。

第二、反腐制度執行過程中存在的不足。首先、制度缺乏可操作性。當前我國對于腐敗現象的預防懲治以及公共權力的監督規制并非沒有相關的制度。但是，這些制度往往過于粗放，理論性很強，實用性不足。例如，我們常常看到一些條規中明文規定，“不準”、“不得”，卻沒有詳細的規定出對違紀的相關認定標準和處罰細則。其次，制度缺乏有效監督。鄧小平同志曾今這樣感嘆道：“最重要的是要有專門的機構進行鐵面無私的監督檢查。”[4]（p289） 然而我國現有的監督制度有諸多不足之處尚待完善。在形式上，我的現行的監督制度已經具有了較為完善的體系性，但在實踐層面上發揮的作用是非常有限的。具體體現是：自下而上的民主監督缺乏與之相配套的制度，政務公開、黨務公開制度不夠健全致使群眾的知情權和監督權受到損害。司法獨立制度不夠健全，在懲治貪腐時司法權的行使常常受行政權的干預甚至扭曲。

三、完善我國制度防腐的對策思考

我國反腐敗斗爭的多年實踐和經驗表明，反腐不僅是一項長提倡新的艱巨任務，更是一系列與時俱進的系統工程。我們應該立足于反腐斗爭的實踐，在認真對腐敗典型案例與非典型案例進行大量調研的基礎上，有針對性地設計制定反腐制度，真正做到對癥下藥。大力提高反腐制度的執行力度，扎扎實實地將反腐工作落到實處，避免制度成為一紙空文，并在次基礎上不斷創新和完善反腐制度，與時俱進地推進反腐敗的制度建設。

第一、完善反腐制度設計。鄧小平曾說過：“制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”[5]（p333）首先，強化反腐制度設計的調研論證。調研過程應該深入基層獲取關于腐敗現象、反腐敗制度的執行效果，群眾意見等第一手資料，在總結過去反腐工作經驗教訓的基礎上，認真聽取各方面意見，以理論密切聯系實際為基石制定新制度，完善舊制度。其次，加強防腐制度設計的系統性建設。在制定和修改制度的過程中，應當在注重實體性制度完善的同時更加注重程序性制度的完善，在注重懲治腐敗制度建設的同時更加注重預防腐敗制度的建設。對于過于籠統，模糊不清的制度應當進一步加以細化。要完善反腐制度的金融配套監管制度。增強各項制度之間的有機互補，形成各種制度的相關聯動，使反腐制度環環相扣，形成一個健全高效的有機系統。再次，及時更新制度防腐設計內容。在某一制度制定執行之后，要及時對該項制度及其相關性制度的實施情況進行跟進式的調查回訪，并對制度在執行中暴露出問題進行評估和研討，從而及時修正制度中不合時宜的規定，清除制度中嚴重滯后的條款，并進一步新增制約權力真空的規范，增強制度的時效性，杜絕國家公職人員利用制度真空進行隱性腐敗的監管空白。

第二、增強反腐制度的執行力。制度的制定不能只提出原則性的要求，要輔之以詳盡的程序性規定，要說明具體的實施措施及違紀的處罰辦法，才能增強制度的針對性、指導性，從而提升制度的可操作性。權力不受監督是腐敗滋長的重要原因。鄧小平曾說過：“要有群眾監督制度，讓群眾和黨員監督干部，特別是領導干部。”[6]（p110）健全和完善反腐敗制約監督機制，就成為制度反腐建設的重中之重。總的來說就是要強化現有監督制度，構建新型監督制度。具體的說可以逐步探索紀委監察部門的垂直領導體制，確保其人事任免、財政收支獨立性。進一步強化完善人大對政府工作人員的質詢與彈劾制度，充分發揮人大代表對權力運作的監督作用。強化司法的獨立性，確保法院、檢察院的辦案經費和獨立的人事權，從制度層面保證司法機關依法行使腐敗案件審判權和司法監督權。積極探索政府信息公開、新聞媒體監督、網路反腐的有效新路徑，促使其制度化規范化，為充分發揮社會監督的巨大力量開辟制度化路徑。

第三、大力推動制度反腐的相關制度創新。制度反腐的制度很多，在原有制度的基礎上，還需不斷創新和完善防腐制度：首先，官員財產申報制度化。財產申報制度是國家公職人員在其任職期間必須依法就其收入情況、財產現狀向國家如實報告并登記、公示的制度，該制度能使國家公職人員的收入和財產狀況處于透明化的公開狀態，從源頭上預防腐敗，具有預防為主、懲防結合的特點。其體現的理念是源頭防腐、終端治腐，具有反腐的高效性。其次，金融實名制。金融實名制是指在與金融機構的金融活動中必須使用自己真實姓名的一種制度，它能夠有效的打擊各種灰色收入，是一種有效遏制腐敗的措施。它往往與財產申報制度相配套，共同對被監督主體進行金融管理監督。任何主體與金融機構之間的經濟活動都應進行嚴格的實名登記，對其賬戶每一筆資金的流入和去向都應具有可查性。對任何未按規范進行實名登記的賬戶，其賬戶內的資金不得提取。再次，網絡反腐制度化。網絡反腐是指通過互聯網及其平臺所產生的公眾輿論效應對公權力進行大眾化監督，實現預防和懲治腐敗的目的。我們應立即建立細化的具體可行的網絡反腐制度，包括舉報信息的及時反饋和保密制度、相關舉報人的人身和財產保護制度、舉報行為的經濟獎勵制度、網絡輿情的監控與報告制度等等。我們相信，建立健全網絡反腐的相關制度，引導這一新生事物由無序化向規范化的轉變，是我國未來制度反腐的一條可行之路。

[參考文獻]

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（作者單位：貴州大學，貴州 貴陽 550025）