派駐檢察室的設立及職能定位

張靜+肖宏偉

檢察機關派駐基層檢察室，是檢察機關深入踐行群眾路線、了解社情民意、實現檢力下沉的有效載。近年來，全國各地檢察機關建立派駐檢察室的工作正在積極開展，它的設置對于優化檢察職權配置、鞏固黨的執政地位、強化法律監督、維護公平正義、保障公民合法權益具有重要作用。

一、建立派駐檢察室的法律依據

依據《人民檢察院組織法》第 2 條第 3 款規定：“省一級人民檢察院和縣一級人民檢察院，根據工作需要，提請本級人民代表大會常務委員會批準，可以在工礦區、農墾區、林區等區域設置人民檢察院，作為派出機構。 1993 年 4月，最高人民檢察院通知下發《人民檢察院（鎮）檢察室工作條例》，派駐檢察室是縣（市）、市轄區民檢察院派駐鄉（鎮）的工作機構，檢察室設立的目的是要通過檢察機關履行法律監督職能，了解和解決人民群眾最關心、最直接、最現實的問題，實現維護地區和諧穩定，保障公民合法權益，服務區域經濟發展大局。《工作條例》第 4 條規定：“鄉（鎮）檢察室根據（鎮）地域、人口、經濟狀況和工作需要設置。”同年7月，最高人民檢察院政治部下發通知，整頓各類檢察室。通知重申：“實踐表明，鄉鎮檢察室的設置，為完善有中國特色的社會主義檢察制度，強化檢察機關的法律監督職能，密切同人民群眾的聯系，探索了一條新的途徑，為保護和促進改革開放和經濟建設的發展，發揮了積極的作用。”這是組織法關于人民檢察院在特殊區域設立派出機構的規定，其中“根據工作需要”，應理解為根據黨和國家以及本級檢察機關所在地區的工作大局需要。最高人民檢察院于2010年10月印發了《關于進一步加強和規范檢察機關延伸法律監督觸角促進檢力下沉工作的指導意見》，對各地派駐檢察室工作提出了具體要求，指出促進檢力下沉的組織形式最重要的是加強和規范派出檢察室建設。當前形勢下，設立派駐檢察室，是符合組織法立法本意的。

二、建立檢察室的歷史沿革

檢察機關作為國家法律監督機關，承擔著確保國家法律統一，確保人民的合法權益不受侵犯，確保執法司法機關嚴格公正執法，維護社會公平正義的神圣職責。派出檢察室并不是最近兩年才出現的新鮮事物。

（一）自發建立時期。聽民聲，察民情，順民意，上世紀 80年代隨著經濟社會的發展，檢察機關試點建設了一批鄉鎮檢察室，主要職能是發現經濟犯罪線索和提供法律服務。這對解決基層群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，服務鄉鎮經濟建設，提升檢察機關基層工作水平都發了重要作用。但處于摸索階段的派駐檢察室，部門設置多樣化，檢察權界定較為模糊，這一時期的檢察室基本上無章可循，導致派出檢察室工作職能的無序、失范和盲目。

（二）規范調整期。改革開放以后，國家各項管理工作圍繞經濟建設展開，1989年12月和1993年4月，最高人民檢察院相繼頒布《工作條例》，規定了六項職能，自此檢察機關設立檢察室開始有了明確的法律規定，但隨著時間的推移和實踐的進展，派駐檢察室設置的范圍過寬、過濫，管理工作薄弱，檢察室工作人員專業水平低，不能充分發揮檢察職能作用，負面效應也凸現出來，少數地方的鄉鎮檢察室甚出現了違法插手經濟糾紛，越權辦案等現象。自1997年《刑事訴訟法》修改后，檢察機關不再有經濟犯罪偵查權，1998年最高人面檢察院要求撤銷稅務檢察室，中共中央辦公廳于2001年3月24日印發中央編委提出的《地方各級人民檢察院機構改革意見》，對派出檢察室的設立采取審慎支持、嚴格把關的原則，隨后各地的派駐檢察室處于調整階段。

（三）重新探索時期。2006年以來，中央下發《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》后，各地檢察機關適應形勢，以鄉鎮檢察室的建設為載體，逐步探索服務大局的新模式，2009年，各地檢察機從維護和諧穩定的源頭性、根本性、基礎性問題出發，大力加強和規范了檢察室的建設。最高人民檢察院于2010年10月印發了《關于進一步加強和規范檢察機關延伸法律監督觸角促進檢力下沉工作的指導意見》，對檢察室的建設給予了肯定。近年來，全國各地檢察機關建立派駐檢察室的工作正在積極開展，它的設置對于優化檢察職權配置、鞏固黨的執政地位、強化法律監督、維護公平正義、保障公民合法權益具有重要作用。

三、派駐檢察室建立的必要性

1.加強派駐檢察室建設是維護社會穩定、服務經濟發展大局的需要。以經濟建設為中心，緊緊圍繞鄉鎮改革、發展、穩定的大局，全面正確履行檢察職責，真正做到讓人民滿意，是派駐檢察室工作的出發點和歸宿，也是派駐檢察室生機和活力所在。近年來，我國經濟發展勢頭良好，各鄉鎮經濟明顯提升，城鄉社會關系總體是健康、穩定的，但是城鄉建設、農民生活和農業發展中確實尚存在一些不容忽視的矛盾和問題，諸如對給企業設置障礙、破壞發展環境、嚴重損害政府形象、破壞農業生產的案件時有發生。這些都是經濟發展建設中不穩定的因素和不和諧的音符，設立派駐檢察室嚴厲打擊各種犯罪，可以為居民創造安居樂業的社會環境，維護社會穩定；另外，基層干部的職務犯罪現象日益突出，侵犯公民合法權益的犯罪以及土地政策調整、征占農村土地等引發了一些顯性的和潛在的社會矛盾和糾紛。派駐檢察室通過收集基層干部職務犯罪案件線索，參與綜合治理，宣傳檢察機關性質、職能以及舉報、申訴的方法等，可以有效激發群眾的法律意識和維權意識，可以創造廉潔高效的政務環境，可以為改革發展創造良好的法治環境，可以為創造和諧穩定的生產生活環境，從而更有效地促進地區經濟健康發展。

2.加強派駐檢察室建設是完善基層司法工作機制、加強權力制衡的需要。 目前，法律監督最大的需求在鄉鎮，最薄弱的環節也在鄉鎮。新時期，各種社會矛盾層出不跌，基層部分干部的腐敗行為以及簡單粗暴的工作方法所引發的矛盾長期得不到解決和疏導，導致群體性事件頻繁，這與法律監督不力有很大關系。而強化法律監督必須要有陣地，法院、公安機關、司法行政機關在鄉鎮分別設有人民法庭、派出所、司法所，部分工商、稅務、土地等行政派出機構也一應俱全有自己的基層“陣地”，而檢察機關缺乏類似的機構，廣大鄉鎮成為法律監督的盲點。從社會控制角度來看，鄉鎮秩序缺乏科學而完善的法制治理機制，尤其是治理結構中的法律監督權仍處于基本缺失的狀態，未能實現完整意義上的分工制衡機制。可見，現階段以及今后很長一段時期，適當地擴大檢察工作在廣大鄉鎮的覆蓋面，使檢察資源配置落實到基層，是健全中國司法體系的必由之路，而派駐檢察室無疑是建設鄉鎮法律監督主陣地的最好載體。

3.加強派駐檢察室的建設是擴大檢察工作影響的需要。我國的司法體制決定了檢察機關職能屬性處于司法程序的中間地帶，加上檢察機關特殊的職能，導致檢察社會化程度較低。派駐檢察室的最大優勢在于貼近群眾，貼近基層，法律監督職能延伸到廣大鄉鎮，在檢察機關與鄉鎮之間架起一座橋梁，加強了檢察機關和群眾的聯系，由于派駐檢察室是檢察機關的派駐機構，它的工作成為轄區群眾關注的焦點。派駐檢察室通過接受控申舉報、查辦職務犯罪、開展犯罪預防、進行法制宣傳、提供法律咨詢等，加強與轄區黨委、政府的聯系，密切與群眾的聯系，贏得轄區人民的信任，從而擴大檢察機關在基層的社會影響力。

四、基層檢察機關設立派駐檢察室構想

檢察事業的基礎在基層、難點也在基層，發展希望也在基層，加強派駐檢察室建設是強化法律監督職能的大勢所趨，基層檢察院建立派駐檢察室，是中國特色社會主義檢察體制、法律框架內的探索、創新和發展。由于各鄉鎮人口數量、地理環境、工商交通、政治經濟發展各異，設立檢察院派出機構要緊緊圍繞派駐鎮街的司法需求，因地制宜、實事求是有重點地設立。鑒于派駐檢察室工作的法律性和政策性比較強，應當充分依托區紀檢鄉鎮監察工作室平臺，分別在鄉鎮紀檢監察工作一室、二室、三室、四室所在地建立派駐檢察室，做好相應檢察工作。

1.人員編制。派駐檢察室的檢察人員，應從具有檢察人員資格的人員中擇優挑選，并且是專職人員，而不從社會上聘請人員，或者使用兼職人員，并且人員配置上原則上不少于3人。在人員編制較少的情況下，向組織部門爭取一定的人員編制，從而明確工作責任、工作任務、工作目標，為本地經濟快速發展發揮力量。

2.機構設置。派駐檢察室的設置需要具備多方面的條件，既有辦公設施等硬件建設，又有運行流程、制度保障等方面的軟件配套。基層檢察機關應爭取地方政府支持，為派駐檢察室解決好專門的辦公辦案用房，并配齊人員，配備車輛，給予一定的資金支持，從而保障派駐檢察室規范有序運行。

3.管理機制。派駐檢察室作為檢察院派駐鄉鎮的工作機構，與派出院其他內設部門相平行，行政與業務受檢察長直接領導；對于鄉鎮黨政機關來說，派駐檢察室屬于檢察機關的一部分，具有獨立性，鄉鎮一級政權機關要確保派駐檢察室的獨立地位，保證主要職能不被異化，使派駐檢察室真正能發揮其應有的作用。