派駐檢察室的設(shè)立及職能定位

張靜+肖宏偉

檢察機關(guān)派駐基層檢察室，是檢察機關(guān)深入踐行群眾路線、了解社情民意、實現(xiàn)檢力下沉的有效載。近年來，全國各地檢察機關(guān)建立派駐檢察室的工作正在積極開展，它的設(shè)置對于優(yōu)化檢察職權(quán)配置、鞏固黨的執(zhí)政地位、強化法律監(jiān)督、維護公平正義、保障公民合法權(quán)益具有重要作用。

一、建立派駐檢察室的法律依據(jù)

依據(jù)《人民檢察院組織法》第 2 條第 3 款規(guī)定：“省一級人民檢察院和縣一級人民檢察院，根據(jù)工作需要，提請本級人民代表大會常務委員會批準，可以在工礦區(qū)、農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)等區(qū)域設(shè)置人民檢察院，作為派出機構(gòu)。 1993 年 4月，最高人民檢察院通知下發(fā)《人民檢察院（鎮(zhèn)）檢察室工作條例》，派駐檢察室是縣（市）、市轄區(qū)民檢察院派駐鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的工作機構(gòu)，檢察室設(shè)立的目的是要通過檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能，了解和解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的問題，實現(xiàn)維護地區(qū)和諧穩(wěn)定，保障公民合法權(quán)益，服務區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展大局。《工作條例》第 4 條規(guī)定：“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室根據(jù)（鎮(zhèn)）地域、人口、經(jīng)濟狀況和工作需要設(shè)置。”同年7月，最高人民檢察院政治部下發(fā)通知，整頓各類檢察室。通知重申：“實踐表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的設(shè)置，為完善有中國特色的社會主義檢察制度，強化檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能，密切同人民群眾的聯(lián)系，探索了一條新的途徑，為保護和促進改革開放和經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展，發(fā)揮了積極的作用。”這是組織法關(guān)于人民檢察院在特殊區(qū)域設(shè)立派出機構(gòu)的規(guī)定，其中“根據(jù)工作需要”，應理解為根據(jù)黨和國家以及本級檢察機關(guān)所在地區(qū)的工作大局需要。最高人民檢察院于2010年10月印發(fā)了《關(guān)于進一步加強和規(guī)范檢察機關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角促進檢力下沉工作的指導意見》，對各地派駐檢察室工作提出了具體要求，指出促進檢力下沉的組織形式最重要的是加強和規(guī)范派出檢察室建設(shè)。當前形勢下，設(shè)立派駐檢察室，是符合組織法立法本意的。

二、建立檢察室的歷史沿革

檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，承擔著確保國家法律統(tǒng)一，確保人民的合法權(quán)益不受侵犯，確保執(zhí)法司法機關(guān)嚴格公正執(zhí)法，維護社會公平正義的神圣職責。派出檢察室并不是最近兩年才出現(xiàn)的新鮮事物。

（一）自發(fā)建立時期。聽民聲，察民情，順民意，上世紀 80年代隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，檢察機關(guān)試點建設(shè)了一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，主要職能是發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟犯罪線索和提供法律服務。這對解決基層群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，服務鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟建設(shè)，提升檢察機關(guān)基層工作水平都發(fā)了重要作用。但處于摸索階段的派駐檢察室，部門設(shè)置多樣化，檢察權(quán)界定較為模糊，這一時期的檢察室基本上無章可循，導致派出檢察室工作職能的無序、失范和盲目。

（二）規(guī)范調(diào)整期。改革開放以后，國家各項管理工作圍繞經(jīng)濟建設(shè)展開，1989年12月和1993年4月，最高人民檢察院相繼頒布《工作條例》，規(guī)定了六項職能，自此檢察機關(guān)設(shè)立檢察室開始有了明確的法律規(guī)定，但隨著時間的推移和實踐的進展，派駐檢察室設(shè)置的范圍過寬、過濫，管理工作薄弱，檢察室工作人員專業(yè)水平低，不能充分發(fā)揮檢察職能作用，負面效應也凸現(xiàn)出來，少數(shù)地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室甚出現(xiàn)了違法插手經(jīng)濟糾紛，越權(quán)辦案等現(xiàn)象。自1997年《刑事訴訟法》修改后，檢察機關(guān)不再有經(jīng)濟犯罪偵查權(quán)，1998年最高人面檢察院要求撤銷稅務檢察室，中共中央辦公廳于2001年3月24日印發(fā)中央編委提出的《地方各級人民檢察院機構(gòu)改革意見》，對派出檢察室的設(shè)立采取審慎支持、嚴格把關(guān)的原則，隨后各地的派駐檢察室處于調(diào)整階段。

（三）重新探索時期。2006年以來，中央下發(fā)《中共中央國務院關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》后，各地檢察機關(guān)適應形勢，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的建設(shè)為載體，逐步探索服務大局的新模式，2009年，各地檢察機從維護和諧穩(wěn)定的源頭性、根本性、基礎(chǔ)性問題出發(fā)，大力加強和規(guī)范了檢察室的建設(shè)。最高人民檢察院于2010年10月印發(fā)了《關(guān)于進一步加強和規(guī)范檢察機關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角促進檢力下沉工作的指導意見》，對檢察室的建設(shè)給予了肯定。近年來，全國各地檢察機關(guān)建立派駐檢察室的工作正在積極開展，它的設(shè)置對于優(yōu)化檢察職權(quán)配置、鞏固黨的執(zhí)政地位、強化法律監(jiān)督、維護公平正義、保障公民合法權(quán)益具有重要作用。

三、派駐檢察室建立的必要性

1.加強派駐檢察室建設(shè)是維護社會穩(wěn)定、服務經(jīng)濟發(fā)展大局的需要。以經(jīng)濟建設(shè)為中心，緊緊圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局，全面正確履行檢察職責，真正做到讓人民滿意，是派駐檢察室工作的出發(fā)點和歸宿，也是派駐檢察室生機和活力所在。近年來，我國經(jīng)濟發(fā)展勢頭良好，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟明顯提升，城鄉(xiāng)社會關(guān)系總體是健康、穩(wěn)定的，但是城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)民生活和農(nóng)業(yè)發(fā)展中確實尚存在一些不容忽視的矛盾和問題，諸如對給企業(yè)設(shè)置障礙、破壞發(fā)展環(huán)境、嚴重損害政府形象、破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的案件時有發(fā)生。這些都是經(jīng)濟發(fā)展建設(shè)中不穩(wěn)定的因素和不和諧的音符，設(shè)立派駐檢察室嚴厲打擊各種犯罪，可以為居民創(chuàng)造安居樂業(yè)的社會環(huán)境，維護社會穩(wěn)定；另外，基層干部的職務犯罪現(xiàn)象日益突出，侵犯公民合法權(quán)益的犯罪以及土地政策調(diào)整、征占農(nóng)村土地等引發(fā)了一些顯性的和潛在的社會矛盾和糾紛。派駐檢察室通過收集基層干部職務犯罪案件線索，參與綜合治理，宣傳檢察機關(guān)性質(zhì)、職能以及舉報、申訴的方法等，可以有效激發(fā)群眾的法律意識和維權(quán)意識，可以創(chuàng)造廉潔高效的政務環(huán)境，可以為改革發(fā)展創(chuàng)造良好的法治環(huán)境，可以為創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的生產(chǎn)生活環(huán)境，從而更有效地促進地區(qū)經(jīng)濟健康發(fā)展。

2.加強派駐檢察室建設(shè)是完善基層司法工作機制、加強權(quán)力制衡的需要。 目前，法律監(jiān)督最大的需求在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，最薄弱的環(huán)節(jié)也在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。新時期，各種社會矛盾層出不跌，基層部分干部的腐敗行為以及簡單粗暴的工作方法所引發(fā)的矛盾長期得不到解決和疏導，導致群體性事件頻繁，這與法律監(jiān)督不力有很大關(guān)系。而強化法律監(jiān)督必須要有陣地，法院、公安機關(guān)、司法行政機關(guān)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別設(shè)有人民法庭、派出所、司法所，部分工商、稅務、土地等行政派出機構(gòu)也一應俱全有自己的基層“陣地”，而檢察機關(guān)缺乏類似的機構(gòu)，廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為法律監(jiān)督的盲點。從社會控制角度來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)秩序缺乏科學而完善的法制治理機制，尤其是治理結(jié)構(gòu)中的法律監(jiān)督權(quán)仍處于基本缺失的狀態(tài)，未能實現(xiàn)完整意義上的分工制衡機制。可見，現(xiàn)階段以及今后很長一段時期，適當?shù)財U大檢察工作在廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)的覆蓋面，使檢察資源配置落實到基層，是健全中國司法體系的必由之路，而派駐檢察室無疑是建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律監(jiān)督主陣地的最好載體。

3.加強派駐檢察室的建設(shè)是擴大檢察工作影響的需要。我國的司法體制決定了檢察機關(guān)職能屬性處于司法程序的中間地帶，加上檢察機關(guān)特殊的職能，導致檢察社會化程度較低。派駐檢察室的最大優(yōu)勢在于貼近群眾，貼近基層，法律監(jiān)督職能延伸到廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在檢察機關(guān)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間架起一座橋梁，加強了檢察機關(guān)和群眾的聯(lián)系，由于派駐檢察室是檢察機關(guān)的派駐機構(gòu)，它的工作成為轄區(qū)群眾關(guān)注的焦點。派駐檢察室通過接受控申舉報、查辦職務犯罪、開展犯罪預防、進行法制宣傳、提供法律咨詢等，加強與轄區(qū)黨委、政府的聯(lián)系，密切與群眾的聯(lián)系，贏得轄區(qū)人民的信任，從而擴大檢察機關(guān)在基層的社會影響力。

四、基層檢察機關(guān)設(shè)立派駐檢察室構(gòu)想

檢察事業(yè)的基礎(chǔ)在基層、難點也在基層，發(fā)展希望也在基層，加強派駐檢察室建設(shè)是強化法律監(jiān)督職能的大勢所趨，基層檢察院建立派駐檢察室，是中國特色社會主義檢察體制、法律框架內(nèi)的探索、創(chuàng)新和發(fā)展。由于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口數(shù)量、地理環(huán)境、工商交通、政治經(jīng)濟發(fā)展各異，設(shè)立檢察院派出機構(gòu)要緊緊圍繞派駐鎮(zhèn)街的司法需求，因地制宜、實事求是有重點地設(shè)立。鑒于派駐檢察室工作的法律性和政策性比較強，應當充分依托區(qū)紀檢鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察工作室平臺，分別在鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢監(jiān)察工作一室、二室、三室、四室所在地建立派駐檢察室，做好相應檢察工作。

1.人員編制。派駐檢察室的檢察人員，應從具有檢察人員資格的人員中擇優(yōu)挑選，并且是專職人員，而不從社會上聘請人員，或者使用兼職人員，并且人員配置上原則上不少于3人。在人員編制較少的情況下，向組織部門爭取一定的人員編制，從而明確工作責任、工作任務、工作目標，為本地經(jīng)濟快速發(fā)展發(fā)揮力量。

2.機構(gòu)設(shè)置。派駐檢察室的設(shè)置需要具備多方面的條件，既有辦公設(shè)施等硬件建設(shè)，又有運行流程、制度保障等方面的軟件配套。基層檢察機關(guān)應爭取地方政府支持，為派駐檢察室解決好專門的辦公辦案用房，并配齊人員，配備車輛，給予一定的資金支持，從而保障派駐檢察室規(guī)范有序運行。

3.管理機制。派駐檢察室作為檢察院派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作機構(gòu)，與派出院其他內(nèi)設(shè)部門相平行，行政與業(yè)務受檢察長直接領(lǐng)導；對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關(guān)來說，派駐檢察室屬于檢察機關(guān)的一部分，具有獨立性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)機關(guān)要確保派駐檢察室的獨立地位，保證主要職能不被異化，使派駐檢察室真正能發(fā)揮其應有的作用。