耕地資源非農化及其價值損失評價研究評述與思考

任 平, 吳 濤, 周介銘

(1. 四川師范大學 西南土地資源評價與監測教育部重點實驗室, 四川 成都 610066; 2. 四川師范大學 地理與資源科學學院, 四川 成都 610066)

1 問題提出

耕地資源是稀缺資源、戰略資源,保護優質耕地資源是世界各國共同的責任,也是學術界基本共識.耕地資源非農化是在工業化、城市化不斷加快的背景下,城市不斷擴張過程中資源利用演化的綜合性問題.根據曲福田等[1]的相關理論研究,耕地資源非農化是指隨著經濟增長、產業結構調整,土地利用結構變化,大量土地從農業部門轉移到非農業部門而造成的耕地資源流失的過程.我國雖然采取了世界上“最嚴格”耕地保護政策,但卻未能有效控制住耕地的流失,耕地非農化趨勢非常嚴重,1984—2008期間耕地總量減少了近1 133.33萬ha,1997—2008年建設占用耕地高達232.24萬ha,尤其是在2004—2008年期間建設占用耕地數量是當年耕地減少總量的80%左右[2].耕地資源非農化已經成為我國土地管理中矛盾最突出的問題之一,其嚴重威脅我國糧食安全、生態安全和社會穩定.

所以譚榮等[3]提出“一場‘持久’的爭論”：需要將更多的農地資源轉變為建設用地,來保障經濟的穩定增長,還是限制農地資源轉變為建設用地,來保護人類社會最基本的生命線?耕地非農化問題引起了許多學者的關注,產生了較為豐富的研究成果.傳統觀點認為,制度約束、技術因素和經濟激勵是保護耕地、遏制耕地非農化的最有效手段.然而現實結果表明,我國耕地資源非農化趨勢基本處于“市場失靈”和“政策失效”的狀態.那我們就會詰問：為什么我國實行了最嚴格的耕地保護制度,耕地流失、非農化趨勢依然那么嚴重？耕地數量、質量、生態處于同步減少和退化的境地？

本文認為耕地資源流失、非農化的核心問題之一是對耕地資源非農化價值理論認知的缺失,是對耕地資源非農化過程和驅動機理等科學問題研究還不夠透徹、不夠深入.因此,以下3個問題的研究就顯得尤為重要：1) 耕地資源非農化過程模擬與驅動機理識別；2) 耕地資源非農化價值基礎理論認知,耕地資源非農化價值損失評價理論與模型；3) 耕地資源非農化價值損失響應機理與補償決策.在此認識基礎上,本文主要針對耕地非農化這一核心問題進行系統研究,對耕地非農化過程與機理、耕地非農化價值損失評價、耕地非農化價值損失補償響應機理進行文獻綜述,并對研究現狀進行評價和討論,對今后研究重點和方向提出思考和建議.

2 國內外研究現狀

2.1 耕地資源非農化問題研究

2.1.1耕地資源非農化原因 耕地資源非農化是多種因素共同作用的結果.就理論層面而言,耕地非農化是自然環境和社會經濟共同作用的結果,但就其本質是社會經濟環境變化所導致的[1].從經濟層面來看,M. Hiroshi[4]假設若土地只有城市用地和農用地2種用途,城市地租與距離城市中心的遠近之間成函數關系,而農用地轉為城市用地與投資效益密切相關,其本質強調的是農用地地租與城市地租的差異；曲福田等[5]通過對天津、山東、江蘇等經濟發展過程中耕地損失的分析,驗證了經濟增長與耕地數量之間存在類似庫茲涅茨曲線型關系；而在區域經濟發展中,由于各地區經濟、資源差異,各省份經濟增長和耕地非農化呈現出不同的因果關系[6-7].這部分研究顯示經濟發展是耕地資源非農化的主要原因.

從制度層面來看,W. S. Mark等[8]探討了中國地方政府土地保護政策制定、執行的演化過程與政策貫徹執行之間的關系,地方政府對耕地保護政策的解釋仍然是以耕地的流失為代價換取地方經濟的持續增長；國內大多數研究認為現有土地政策加速了耕地資源非農化,主要表現在土地產權制度、管理制度、土地收益分配制度以及規劃、管理等方面的缺陷[9-10]；曲福田等[1]從政府管制、土地市場化配置和土地產權等方面分析了制度因素對農地非農化的影響；吳次芳等[11]認為經濟發達地區農地非農化進程表現為制度驅動型.

2.1.2耕地資源非農化影響因素 譚永忠等[12]通過對浙江省耕地資源非農化過程分析,發現耕地資源非農化呈波動趨勢,非農化速率隨經濟、政策等因素變化而變化,同時耕地資源非農化程度沿海地區高于內陸地區,市轄區高于農村地區,且與經濟發展、城市化水平同步；蔡銀鶯等[13]立足于武漢市1988—2002年耕地資源變化的數據資料,對耕地資源非農化過程的時空特征進行了分析,發現耕地非農化存在明顯的區域差異,主要集中分布在城市主城區的新區以及城郊區.

從耕地非農化驅動模型來看,L. Lee[14]認為城鄉邊緣區因受土地價格、區位條件、基礎設施條件、土地政策等因素影響,造成了城郊土地利用方式的變化,并通過實證研究得出影響建設用地需求的因素比影響土地供給的因素更能改變土地利用方式,即建設用地需求的增加是引起土地利用方式變化的主要因素；M. Shoshany等[15]通過對以色列1950—1990年土地利用情況與人口分布特征的研究,得出人口增長、土地資源配置、國家規劃政策、社會群體力量、環境機構和農村內部產業部門等是土地利用變化的主要影響因素；曲福田等[1]將農地非農化經濟驅動力機制劃分為供給因素、需求因素以及制度變量三方面,耕地非農化主要受人口、固定資產投資、土地市場化程度、地方政府的土地非農化收益、土地利用比較利益、地方政府管制應對以及資源稟賦的影響；萬勝超等[16]根據空間滯后模型和空間誤差模型估計結果,認為地區總人口、城鎮人均可支配收入、地方政府收益、城市化水平、耕地資源稟賦對農地非農化存在顯著的正向驅動作用,農村居民人均純收入與農地非農化間存在負相關關系,農地保護政策對農地非農化的控制效果并不明顯.

2.1.3耕地資源非農化研究方法與手段 根據文獻可以看出,新的研究方法與手段廣泛應用于耕地非農化研究中,以期能為耕地保護政策制定和決策提供依據.在研究方法上,主要是通過數學計量方法[17-18]、數學預測模型[19]等對耕地資源非農化進行定量化分析,結合多種數理統計分析方法,探討耕地資源變化的影響因子,并建立耕地利用變化的概念模型與數學模型[20].譚榮等[3]采用C-D生產函數模型把農地非農化的數量細分為代價性損失、過度性損失Ⅰ和過度性損失Ⅱ；在研究手段方面,RS、GIS技術廣泛應用于耕地非農化的相關研究[21-23],主要對耕地資源變化、質量評價、非農化趨勢等方面進行了定量研究.

2.2 耕地資源非農化價值評價研究

2.2.1耕地資源價值理論探討 耕地資源價值是一個相對寬泛的概念,自工業化以來全球耕地資源問題開始突顯,人們除了認識到耕地資源的經濟價值以外,開始對其他價值進行研究.隨著自然服務價值概念的提出[24],許多學者提出并建立了資源價值的評估理論與方法[25].在此基礎上,耕地資源的生態服務價值受到了重視,在對全球生態系統服務功能與價值估算的基礎上,對耕地資源生態服務價值也進行了評估,從科學意義上明確了生態系統服務價值的估算原理及方法[26].

在我國,耕地資源價值研究源于對農地價格這一概念的提出,以耕地自然生產潛力經濟當量值作為農地劃區與估價的依據[27]；而后在關于青藏高原生態資產價值的評估中涉及到農田生態價值的測算,同時測算了中國陸地生態系統不同類型土地單位面積的生態服務價值當量[28].隨后這些研究成果被廣泛應用于耕地資源價值研究.

近年來,隨著耕地資源非農化速度加快,學術界對耕地資源價值進行了較多研究.由于農業比較經濟利益低下,造成大量耕地非農化,然而在這過程中耕地非農化卻隱含了經濟成本、社會成本與環境成本[29],其價值損失遠遠超過經濟價值；同時由于存在多元性、多宜性等特征,耕地資源非農化所損失的價值是多角度、多功能的[30-31].從市場角度來看,耕地資源具有明顯的外部性特征,在市場失靈的情況下,其正外部性如社會、生態功能往往被忽略.在耕地資源市場供給與非市場供給同時存在的情況下,導致耕地資源過度非農化而存在浪費與低效使用[32].然而耕地資源非農化價值損失評價,尤其是社會價值與生態服務價值評價研究還在進一步探索之中[33-34].

2.2.2耕地資源價值類型與分類 耕地資源價值類型主要有3種分類方法.以耕地資源的功能分類,可以分為經濟價值、社會價值與生態服務價值[35-37],不同學者以一定地域范圍對這三類價值進行了測算,研究結果均表現為耕地資源社會價值最高,生態價值次之,經濟價值最低,而在我國耕地征地補償中很大程度上只考慮了經濟價值,這也是耕地資源大量流失的重要原因.以耕地資源價值的量化來分,可以分為市場價值和非市場價值[38-39],并且對耕地資源非市場價值進行了重點研究.根據耕地資源使用功能進行分類,可以分為使用價值和非使用價值,其中使用價值包括直接與間接使用價值、選擇價值,非使用價值包括存在價值和遺贈價值[40].

2.2.3耕地資源價值評價方法 對耕地資源價值損失評價的方法很大程度上依據耕地資源價值分類而確定.從耕地資源功能分類來看,經濟價值評價主要是采用收益還原法[35-36]、市場比較法[41]、置換成本法[42]等；對社會價值的評價方法主要有收益還原法、替代法或影子工程法[37]等；對生態服務價值的評價方法主要有支付意愿法、市場替代法、影子工程法[43]等.以耕地資源價值的量化來看,市場價值通常采用收益還原法、市場成本法等,非市場價值采用條件價值法(CVM)[44]等.耕地資源使用價值與非使用價值評價研究相對較少,主要采用市場分析、成本生產函數法以及意愿評估法[40]等.總體而言,耕地資源經濟價值評價趨于成熟,而社會價值、生態服務價值等評價方法很大程度上過于主觀,還沒有形成比較系統的評價體系.

2.3 耕地資源非農化價值損失補償機制研究

2.3.1耕地資源非農化價值補償理論 耕地資源價值補償主要理論有外部性理論、公共物品理論、生態功能服務理論等.外部性理論源于庇古[45]提出的外部性學說,強調由于存在著未獲補償的服務或未予賠償的損失所造成的私人與社會凈產量之間的偏差而產生外部性,并認為可以通過政府或市場途徑解決外部性問題[46].在我國,由于耕地資源保護具有明顯的外部性,耕地保護的機會成本影響了農民和政府對耕地保護的積極性,而導致耕地資源非農化問題沒有得到有效解決.公共物品理論較系統地分析了“搭便車”與“公共地悲劇”的問題,由于耕地資源屬于半公共物品,一定程度上具有公共性質,由于缺乏有效處理經濟發展與耕地保護的措施,使得耕地資源非農化問題越來越突出.生態服務功能理論源于R. Costanza[26]提出的生態系統服務功能體系,并在此基礎上對全球生態系統服務功能價值進行了評估,為外部性評價提供了思路.

耕地資源非農化價值補償是學術界研究的熱點之一.耕地利用的生態、社會效益外部性是耕地非農化的根本原因,而構建耕地保護的經濟補償機制則是抑制耕地非農化的根本途徑[47].因此,在設計耕地資源非農化價值補償的過程中,必須將耕地資源經濟、社會、生態補償與耕地資源非農化驅動研究納入到一個研究體系之中[48].同時,文獻[49-50]研究認為耕地效益被低估是耕地流失的重要原因,科學評估耕地資源的外部性,既可增強公眾對耕地及其外部效益重要性的認知,又可為耕地保護補償提供政策依據.

2.3.2耕地資源非農化價值外部性分析 耕地資源外部性一般可以分為負外部性和正外部性.正外部性源于耕地資源生態價值與社會價值的外溢,而耕地資源非農化的主要根源則是未考慮耕地資源的正外部性[51]；而負外部性則是因耕地資源非農化導致水土流失、生態惡化等環境問題和農民失業、土地供求失衡等一系列的社會問題,同時城市擴張所導致的農地非農化利用,給農業經濟與農村社區以及環境退化造成很大的負外部性[52].

在我國城市化進程中,耕地資源非農化成為了一種普遍的現象[12],也是一種必然的趨勢.在我國土地公有制度框架下,作為土地所有者和管理者,政府(包括中央政府和地方政府)是耕地資源非農化的主體.對于中央政府,在耕地資源非農化問題上,既要考慮非農化的經濟效益,還要考慮其社會和生態效益；而地方政府往往注重的是耕地非農化的經濟效益.因此,在耕地資源非農化問題上,中央政府和地方政府處于一種博弈的狀態,尤其是地方政府在征地績效問題上表現得尤為明顯[53],其實質是耕地資源的外部性在地方政府行為上的一種表現.

2.3.3耕地資源非農化價值補償標準與模式 學術界關于耕地資源非農化價值補償標準與模式研究主要集中在以下幾個方面：一是耕地資源非農化補償.根據耕地資源功能價值分類,經濟價值補償主要表現為對耕地資源經濟產出的價值補償,通常以現行市場條件下耕地的農產品純收益價值和耕地農產品社會平均利潤修正值價值為依據進行補償；而社會價值則根據耕地非農化區域社會養老補助、養老保障水平等對耕地資源的社會保障、穩定價值進行補償[54]；生態補償主要考慮保護主體對耕地進行保護所花費的成本,對耕地保護者通過稅收減免或直接支付進行補償[55]；同時對補償的力度與補償的效果做出實效性評估[56].二是耕地資源非農化補償模式.根據系統學原理,以耕地資源利用效益為基礎,采用資金補償、實物補償、技術與智力補償等方式建立區域性的耕地資源價值補償機制[45],并從大區域范圍內合理布局耕地保護的區位、落實其質量與數量范圍,加強責任體系建設,實現區域剪刀差補償[57].

3 研究評述與思考

從國內外研究文獻來看,耕地資源非農化是一種普遍存在的現象,且其帶來的價值損失遠遠超過了傳統意義上的經濟價值,這一觀點得到了眾多學者和政府管理者的廣泛認同.對耕地資源非農化研究引起了學者的普遍關注,部分研究成果也得到了實踐應用.但從耕地資源非農化整個過程體系的研究現狀來看,目前的研究還比較分散,以下幾個方面亟待進一步深入探討和研究.

1) 耕地資源非農化系統性理論還比較欠缺.在現有耕地資源非農化理論研究中,部分學者以局部典型區為研究對象,提出了一些涉及經濟、效率、制度等方面的理論,但并沒有形成系統化的理論.尤其是對耕地資源非農化價值認知理論,基于不同空間尺度耕地資源非農化價值損失響應機理等理論還比較少見,這是今后研究需要解決的關鍵科學問題.

2) 現有研究注重耕地資源靜態經濟價值,忽視其非農化動態價值.同時,對于其社會價值、生態價值、安全價值、景觀價值等方面的評價方法、評價體系的研究還遠遠不夠.尤其是耕地非農化的生態、景觀價值涉及更加微觀尺度,對其進行小尺度定位觀測與實驗是科學、準確評價的關鍵環節.這也是目前研究的薄弱之處.

3) 耕地資源非農化內在機制和補償研究比較孤立和單一.目前研究更多側重在一般驅動因素分析基礎上,從單一層面解釋和描述驅動機制；比較孤立地闡述補償標準、補償主體、補償機制等問題,而對于涉及發生學上的“過程—機理”內在作用過程與機理識別還比較薄弱,而沒有耕地非農化“過程—機理”研究作為基礎,補償機制就無從談起.這是重點也是難點問題.

4) 對于耕地資源非農化研究還缺乏整體性框架,即沒有形成一個邏輯關聯的系統性研究框架,更多是就問題而研究問題本身,缺乏整體聯動、耦合的研究體系.耕地資源非農化是一個動態的過程,建立耕地非農化“過程—評價—響應—機理”研究體系也是今后需要解決的重要問題.

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