試論我國老年人社會福利機構中存在的問題及發展

魏玉娟

摘 要：人口老齡化是人類社會發展的自然規律，是當今世界面臨的重大社會問題之一，并且已經引起了世界各國及有關組織的高度重視。21世紀的中國是一個不可逆轉的老齡社會，目前老年人社會福利機構是我國迫在眉睫需完善的問題。因此，闡述我國老年人社會福利機構的歷史及現狀，分析了我國老年人社會福利機構中存在的問題及發展，并針對性地提出了今后發展老年人社會福利機構的一些建議，希望能用科學化管理方式進一步提高老年人在福利機構中的生活質量，因為當今的老年人，已經不僅僅需要解決溫飽和安居問題，而是在他們獲得基本的生存條件下，如何更高層面的滿足老年人的需求問題。

關鍵詞：人口老齡化；老年人；社會福利機構

中圖分類號：D632.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）05-0202-02

人口老齡化是人類社會發展的自然規律，是當今世界面臨的重大社會問題之一，并且已經引起了世界各國及有關組織的高度重視。21世紀的中國是一個不可逆轉的老齡社會。目前，老年人社會福利機構建設在我國迫在眉睫。我國老年人社會福利機構的類型可以劃分為特殊護理院、護理型養老院、康復保健型養老院和老年公寓等。

一、我國老年人社會福利機構的歷史及現狀

（一）我國古代的老年人社會福利機構

首先，孤獨園與悲田院。這是我國古代最早的國家養老救濟機構，設置于南北朝時期。“孤獨園”既收養無家可歸的孤兒，也收養無人贍養的老人，并且負責為老人料理后事。這一由官方首創的救濟贍養機構成為后世仿效的榜樣。悲田院起始于唐代，起初稱為“病坊”，設在長安、洛陽，是國家對貧苦無依老人的救濟機構，專門收容無家可歸的老年乞丐 [1] 。

其次，是福田院和居養院。“福田”的含義源于佛經，意思是積善行可得福報。宋代繼承了前代設立國家救濟機構的做法，在京城開封設立城東和城西兩個福田院，負責收養鰥寡孤獨的老人與孤兒，以及城中衣食無著的饑民。宋徽宗時期，老人救濟收養機構發展最為迅速，其后，居養院在各國各地紛紛設立，甚至普及到縣城。

再次，是養濟院與粥廠。明清時期承襲宋代的國家救濟收養老人的傳統，在京城和全國各地廣泛設立養濟院、資善堂、粥廠等機構。明王朝對孤寡無依的老人的收養十分重視。當時的北京分為宛平、大興兩縣，分別設有養濟院各一所，其管理較宋代規制更為嚴密。清代收養救濟老人的機構稱為廣局，規模較明代更大。在清代北京的救濟收養老人機構中，最為著名的有設于廣寧門外的普濟堂粥廠和德勝門外的功德林粥廠。除了上述兩家救濟機構外，北京正陽門外的朝陽閣粥廠、宣武門外的壽佛寺粥廠也都是較大的慈善機構。鴉片戰爭之后，中國陷入長期的戰亂和動蕩之中，老年人的生活缺乏保障，除了有教會辦的養老院與國民政府零星的救助外，基本沒有系統的養老政策和養老方式。新中國成立后，這種狀況得到了改善。

（二）我國20世紀老年人社會福利機構基本狀況

20世紀50年代后期，我國農村把養老機構改稱為敬老院，集中供養“五保”戶；城市把養老機構改稱為社會福利院，收養城市中的“三無”老人[2]。但隨著我國人口老齡化的日益加劇，養老機構逐漸走進社會公眾的視野，其性質由原來的“供養型”開始向“福利型”轉變，收養對象也由最初的“五保”、“三無”老人發展到了面向全社會的老年人群體，而且人們也越來越認識到作為老年人長期照顧的一個環節，養老機構與社會居家養老的互補作用。自20世紀90年代以來，我國的養老機構得到了迅猛的發展。

我國的養老機構按照所屬部門可分為兩大類：一類是由衛生部門主管的、以醫療護理為主的老年照顧機構，如老年醫院、老年保健院、老年護理院等，主要是以治療、醫療護理和康復保健為主的服務；另一類是由民政部門主管的，以提供生活護理照料為主的老年照顧機構，如老年福利院、老人院、老年公寓等，主要是為那些由于各種原因而不能居家養老的老年人提供的一種服務機構。在民政部門主管的養老機構中，按照機構所屬行政級別的不同，又可以分為老年社會福利院（省、市、區級）、敬老院（街道、鄉、鎮級）、養老院或老年公寓（社會、企業、個人辦）等幾種類型。在養老機構的功能劃分方面，我國養老機構并不像國外那樣按照機構的功能進行分類，而是在機構中根據老年人的身體狀況和需要護理的級別進行一定的分區護理，即混合型的機構照顧。也就是說，在機構中包含了特殊護理、護理型養老、康復保健型養老等方面的內容。這種分類方法，既有其優點——可以滿足老年人在同一養老場所的持續性照顧，又有其缺點——由于功能的不清而易造成資源的浪費。

二、我國老年人社會福利機構中存在的問題及發展

進入21世紀后，隨著經濟社會的迅速發展、人們生活水平的提高、生活方式的多元化，以及人口老齡化程度的日益加劇、“421”家庭結構的到來、人們養老觀念的逐漸改變等原因，養老機構有了迅速的發展。這體現出了我國老年福利事業的巨大進步。但是，在這種快速發展過程中，也呈現出了很多問題。

（一）養老機構服務供給能力不足

雖然我國的養老機構得到了大力的發展，但與日益增加的老年人口數量相比較，仍有著很大的缺口。一般而言，在發達國家中的養老機構的床位數為老年人口總數的5%左右，即使在大多數發展中國家，這一比例也為2%—3%之間[3]。而我國養老機構的床位數在總體上為老年人總數的0.84%。根據統計，2012年末，遼寧省城鄉各類養老機構達到1 591家，養老床位總數達到20萬張，新增床位2萬張，同比增長11.1%，這才使千名老年人擁有養老床位達到了27張[4]。由此可見，養老機構從總體上與老年人的需求還相距甚遠。而與此對照的是，一方面，由于收費太高或服務太差使得養老機構床位還存在大量的空置；另一方面，養老機構入住的老年人結構不合理。很多健康老人長期占用了有限的床位，造成一部分身體狀況較差、急需入住養老機構的老年人排隊等候。對于這個問題，最根本的解決方法就是在今后的時期中，應該進一步加大投入發展的力度，特別是運用各種優惠政策，鼓勵社會各方力量大力投入，建設一批適應老年人需求的養老機構。其中，為了達到與居家養老相互彌補的目的，根據我國老年人口的高齡化趨勢，應當重點發展建設護理型養老機構。另外，還應當提高機構的服務質量、控制高檔的養老機構建設，降低服務費用，增加入住率。除此之外，就是對那些真正對機構服務有需求的老年人優先照顧，而對那些有一定生活自理能力、可以居家養老的老年人，盡可能使他們在社區中享受居家養老的服務，以達到充分、有效利用社會資源。

（二）養老機構功能結構單一

從美國、日本及我國香港地區的養老機構的類型情況可以得知，養老機構的類型劃分主要是根據老年人的身體和經濟情況來確定機構的服務功能。而我國的養老機構并沒有統一、嚴格、科學的分類，基本上按照設施規模、所有制形態、行政級別等分類，是“大統一”的混合類型，將生理、心理狀況差異較大的老年人混合居住在同一家機構。這種分類方法尤其滿足老年人在同一養老所持續性照顧的優點，但不可避免的是由于功能不清而造成資源的浪費。當然，我國養老機構的發展尚處于初級階段，還缺乏西方國家的那種對服務功能與類型的細化。在以后的發展過程中應當以專業化、規范化、標準化和體系化為我們的發展方向，將我們的養老機構分類為多層次的單一型和復合型，為老年人提供可選擇的機會，以適合不同需求老年人的機構養老生活。這既可以滿足一些老年人愿意在同一生活場所養老的需求，又可以避免服務資源的浪費。

（三）機構設施高檔化、收費偏高

目前，我國養老機構的收費狀況每個城市各有不同，如大連市是按照市、區縣民政部門頒發的等級機構標準進行收費。老年人專門護理費實行面議的較多。社會辦養老機構，自主定價，收費標準報價部門確認。根據筆者對大連養老機構收費標準的調查可以得出養老機構的收費標準超過了大部分入住老年人的經濟承受能力。但養老機構也有其自身的苦衷。如資金多為依靠民政局等上級部門撥款，資金來源單一且嚴重不足，雖然偶爾能夠獲得企業等社會各界的資助，但資金運轉依然十分困難，而降低收費無疑會危及機構的生存。一方面是政府財力的投入不足、財力供給方式存在弊端；另一方面則是一些政府辦養老機構由政府包辦，在組織上、經費上對政府有著高度的依賴性，造成一部分政府辦養老機構習慣于行政指令，習慣于“等”、“靠”、“要”，缺少主動尋找服務市場的意識，難以適應養老服務市場的變化，而且政府的財政撥款多數用于建設設施、增添設備等，資金利用效率低下。雖然養老機構表現出資金短缺，但是另一方面確實一些養老機構在制定發展標準時，又過分強調了硬件方面內容，在設計和服務方面上片面追求高檔化、賓館化，甚至為老年人服務的一般護理器也追求從國外進口，造成機構運營成本過高，入住費用自然也就隨之提高。這樣的高檔次養老機構建的過多，超出了老年人的實際承受能力，出現了供大于求的局面。對于這一問題，筆者認為好的設備、好的硬件環境固然能為老年人帶來好的生活，但為老年人提供高質量服務的最本質要素是在軟件方面，是為老年人服務的理念與高素質的服務隊伍。因此，養老機構應該在軟件建設方面進行努力，而不是一味地追求硬件的好與壞。

（四）管理體制不完善、養老服務資源缺少整合

如上所述，我國的養老機構按照所屬部門可分為兩大類，一類是由衛生部門主管的，另一類是由民政部門主管的。這種政府職能部門的分割，造成了民政、衛生等不同部門制定的政策只能在本系統內實行，資源難以互換共享，甚至有時出現相互沖突的問題。從世界發達國家的發展經驗來看，老年人福利事業的發展已經走向了醫療與福利緊密合作的方向，是獨立職能的社會福利部門或衛生、福利二合一的部門管理。而我國在中央集權的體制下，又受傳統福利模式的影響，老年人福利政策和管理的部門往往在調配資源方面不能起到決定性的作用。因此，面對養老服務業快速發展的形勢，改革、調整管理體制勢在必行。從養老機構自身的管理經營而言，我國的養老機構在經營理念上雖然已經從“救助型”轉為了“福利型”，但這還遠遠不夠。養老機構雖然是公益性、非營利性組織，但在經營管理中應積極學習、借鑒現代企業管理的經驗，不斷提升經營管理理念，將養老機構的經營理念進一步轉變為“福利經營型”。在資源的拓展與整合方面，應該借鑒國外的先進經驗，開發和利用現有的資源，把社區的資源利用起來，加強與社區醫療機構的資源整合，加強與社區老年人的互動，擴大養老機構的服務半徑，增加服務內容，擴展服務形式，把養老機構變成老年人的長期照料中心、短期照料中心、日間照料服務中心、上門服務中心。

（五）養老機構管理與服務人員素質低，缺乏專業的工作人員

一方面，由于社會傳統觀念的影響，人們不太看好養老院工作人員的工作，對養老機構的印象普遍偏低，一些高素質的專業人才無法引進養老機構；另一方面，由于機構缺乏經費，為了控制或降低人力成本，服務人員多為聘用下崗人員或外來務工人員，待遇普遍較低，缺乏吸引力，人員文化素質較低，且絕大多數未接受過專門的訓練，而且流動性很大，由此造成服務隊伍的不穩定，大大影響了養老機構的服務質量。而且，養老機構在制定發展標準時，又過分強調了硬件、醫療等方面內容，忽視了按照具體的服務對象制定不同的指標。因此，造成了養老機構的“醫療服務模式”，而不是現代社會所強調的“以人為本”的“社會工作服務模式”，使得機構提供的服務多集中在最基本的生活照顧與護理方面，缺乏對入住老人進行個性化的、特殊精神和心理需求的認識和服務。

小結

通過以上對我國老年人社會福利機構中存在的問題及發展的分析，并針對性地提出今后發展老年人社會福利機構的一些建議，筆者希望能用科學化管理方式進一步提高老年人在福利機構中的生活質量。因為當今的老年人，已經不僅僅需要解決溫飽和安居問題，而是要在獲得基本生存條件下，滿足更高層面的需求。

參考文獻：

[1] 方青，趙懷娟.老年社會工作[M].蕪湖：安徽師范大學出版社，2012：6.

[2] 仝利民.老年社會工作[M].上海：華東理工大學出版社，2008：311.

[3] 陶立群.中國老年人社會福利[M].北京：北京大學出版社，2002：114.

[4] 學習文選.大連市老年學學會編印（內部資料），2013：9.

[責任編輯 李 可]