突發環境事件應急處置中的信息公開問題研究

許瓚

摘 要：目前，中國已經進入突發環境事件的高發期，成為公民的生命、財產安全，乃至整個國家經濟、社會發展的隱患。突發環境事件具有突發性、蔓延性、嚴重危害性三個突出特征。由此決定了突發環境事件信息公開過程中政府主動公開的法定義務，公開信息更加及時、準確、完整，具有統一性以及政府問責機制的及時啟動性。通過中國突發環境事件信息公開的立法現狀，中國應從憲法中賦予公民環境知情權、制定《突發環境事件信息公開辦法》、完善信息公開協調管理機制、健全行政問責機制等方面予以完善。

關鍵詞：突發環境事件；應急法律；信息公開；完善

中圖分類號：D922.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）05-0225-02

目前，中國已經進入突發環境事件的高發期。據2012年《中國環境狀況公報》公布，該年度全國共發生542起突發環境事件，包括5起重大突發環境事件，5起較大突發環境事件，532起一般突發環境事件，未發生特別重大突發環境事件[1]。環境問題成為公民的生命、財產安全，乃至整個國家經濟，社會的發展的隱患。檢視中國突發環境事件信息公開制度實施狀況，存在明顯不足。

一、突發環境事件特點及其應急處置中信息公開的特殊性

（一）突發環境事件的概念與特征

對突發環境事件的內涵及外延，目前學界尚未形成一致的結論[2]。根據《國家突發環境事件應急預案》第7.1條和《突發環境事件信息報告辦法》第1條的規定，突發環境事件是指突然發生，造成或者可能造成重大人員傷亡，重大財產損失和對全國或者某一地區的經濟社會穩定，政治安定構成重大威脅和損害，有重大社會影響的涉及公共安全的環境事件[3]。

突發環境事件，相比較于普通事件，其特征極其明顯：（1）突發性。突發環境事件沒有固定的發生時間，突然發生有很大的偶然性和瞬時性。因其發生迅速，人們缺乏預防而可能造成更大的社會恐慌和危害。（2）蔓延性。突發環境事件一旦發生，無論是污染物擴散，傳播規律，其危害程度等，很難在極短的時間內明確，甚至可能導致國家危機和國際間的糾紛。（3）嚴重危害性。突發環境事件造成的危害，通常直接威脅公眾生命財產安全，破壞社會穩定。事件發生后的長期整治與恢復，會造成嚴重的間接損失。

（二）突發環境事件應急處置過程中信息公開的特殊性

1.政府主動公開環境信息義務的法定性。只有讓公眾充分，及時，準確的掌握相關環境信息，才能使其人身和財產損失降到最低。增強公眾對政府應急工作的配合，有效預防和從容應對突發環境事件，充分維護好公眾的切身利益。

2.信息公開主體。為了使信息廣泛傳播，公開途徑多元化使得媒體蜂擁而上，公眾有被誤導的可能。如何解決多地區、多部門、多媒體與信息公開統一性之間的矛盾，便成為政府環境信息公開亟待解決的問題。

3.政府問責機制的可及時啟動性。突發環境事件應急處置中政府主動公開信息[4]，它不是一個簡單的將有關環境信息公布一下的問題，而是時刻處在社會公眾的監督之下。政府在環境信息公開過程中的任何遲延、疏漏或不盡責都可能耽誤最佳處置時機。

二、中國突發環境事件信息公開的立法現狀與不足

（一）中國突發環境事件信息公開的立法現狀

1.綜合性基本法中的原則性規定。在《環境保護法》第31條規定，“因發生事故或者其他突發性事件，造成或者可能造成環境污染事故的單位，及時通報可能受到污染危害的單位和居民，并向當地環保行政主管部門報告，接受調查處理。”2007年《突發事件應對法》第53條規定，“履行統一領導職責或者組織處置突發事件的人民政府，應當統一，準確，及時發布有關突發事件事態發展和應急處置工作的信息。”第63條規定，“地方各級人民政府和縣級以上各級人民政府有關部門違反本法規定，不履行法定職責的，由其上級行政機關或者監察機關責令改正……”這兩條則準確及時公開信息定位為政府法定義務，違者將受到行政處分。

2.環境保護單位法律法規的規定。2000年修訂的《大氣污染防治法》第20條規定，“單位因發生事故或者其他突發性事件，造成或者可能造成大氣污染事故，必須立即采取防治大氣污染危害的應急措施，通報可能受到大氣污染危害的單位和居民，并報告當地環境保護行政主管部門，接受調查處理”；2008年修訂的《水污染防治法》第66條則要求各級人民政府及有關部門依照《突發事件應對法》的規定做好應急處置工作，這自然包括《突發事件應對法》中環境信息公開的義務和責任。除《水污染防治法》外，均未明確規定政府環境信息公開的法定義務。

3.國家和地方突發（環境）事件應急預案的規定。2006年1月，國務院發布了《國家突發公共事件總體應急預案》，將環境污染和生態破壞事件納入事故災難類突發公共事件范疇。并發布了《國家突發環境事件應急預案》以應對突發性的環境污染事件。在《國家突發環境事件應急預案》第四章第6條中對信息的規定，與《突發事件應對法》的第53條規定基本相同，都是以“要及時”，“信息準確、權威”等籠統的要求政府對突發環境事件的信息進行公開，不得不說是一種操作性不強的法律規制。

（二）中國突發環境事件信息公開立法的不足

與發達國家相比，中國在突發環境事件信息公開方面亦存在明顯不足。僅以美國為例，1986年，美國頒布了《應急計劃與社區知情權法案》，旨在保障公民的知情權[5]。迄今為止，美國已形成了包括《電子政務法》、《陽光下的政府法》、《隱私法》、《聯邦咨詢委員會法》等，在內的完善的信息公開法律體系。其次，美國的突發環境事件管理體制以國家環境署為核心，政府相關職能部門鼎力協助，參議院、眾議院負責相關法案的制定。最后，美國在應對突發環境事件中，建立了完備的信息網絡發布平臺，有效降低了信息傳播不暢所帶來的弊端[6]。

對照美國等發達國家的立法經驗，中國突發環境事件信息公開制度至少存在以下不足：

1.公眾環境知情權法律地位不明確。環境知情權是公民對本國乃至世界的環境狀況，以及自身的環境狀況等有關信息獲取的權利[7]。在中國現行法律中，憲法對公眾環境知情權未作出任何規定。在《環境保護法》中類似環境知情權的內容僅有兩個方面：一是在一定范圍內規定了政府的環境信息公開的義務，二是規定了排污企業在特殊情形下的環境信息公開的義務。

2.現行立法并未體現突發環境事件中信息公開的特殊性，原則性過強。中國現行立法主要針對的是常態下的環境信息公開，突發環境事件下的信息公開僅有零星的規定。緊急狀態下的信息公開因其公開的方式、內容、程序等特殊性，使得中國現行以環境信息公開為依據的法律法規難以適應社會的發展。

3.法律對信息公開統一性規制存在缺陷。由于突發環境事件的復雜性，應對管理體制需要在“屬地管理”、“分級負責”，這不僅意味著政府系統內部的協調、合作，也要求政府和社會及公民之間積極協作，而單一、分散的管理體制很難適應突發環境事件應對的現實需要。

4.突發環境事件政府信息公開的問責機制不健全。中國現行法律法規對信息公開義務的行政追究問題給予了原則性的規定。但中國的行政問責機制并沒有真正建立起來。其行政問責機制出現的問題主要包括了問責主體缺失、行政權責劃分不清等。

三、中國突發環境應急處置中信息公開制度的完善

（一）在憲法和環境基本法中賦予公民環境知情權

中國《憲法》第26條規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。”建議在其后面增加一款：“公民享有在良好（或適宜或健康的）環境中工作和生活的權利，有權獲得環境狀況的信息，有權參與環境保護運動。”

（二）制定《突發環境事件信息公開辦法》

《突發環境事件信息公開辦法》應允充分考慮突發環境事件應急處置中信息公開的特殊性，制定具有可操作性的具體措施和制度。其內容主要分為七部分：第一部分為總則；第二部分為信息公開的主體；第三部分信息公開的范圍；第四部分為信息公開的程序和方式；第五部分為信息公開責任追求；第六部分為信息公開救濟途徑；第七部分為附則。

（三）完善信息公開協調管理機制

首先，突發環境事件應急處置統一指揮部應設立環境信息公開辦公室，負責信息公開，受理公眾信息申請與答復的機構，在突發環境事件發生后，由新聞發言人及時準確發布政府掌握的相關環境信息。其次，設立跨部門跨區域的信息協調機構，將環境作為一個不可分割和相互關聯的整體進行保護。此外，建立統一的環境信息網絡平臺[8]。

（四）健全行政問責機制

在突發環境事件應急處置中，行政問責制既能強化政府責任，也有助于推動突發環境事件應對的行政信息公開。首先，應明確問責客體，包括全體的公共行政人員。其次，擴大問責主體，問責必須嚴格按照規范程序，合理合法進行。再次，完善責任體系。包括道德責任、行政責任、政治責任、法律責任四個層面。最后，確保行政問責機制的及時啟動。總之，各司其職，擔當責任。

參考文獻：

[1] 環境保護部.2012中國環境狀況公報[N].人民日報，2013-06-05.

[2] 邵道萍.突發環境事件信息公開制度[J].法制與經濟，2010，（10）.

[3] 范娟，楊嵐.對“突發環境事件”概念的探討[J].環境保護，2011，（10）.

[4] 韓大元，莫于川.應急法治論——突發事件應對機制的法律問題研究[M].北京：法律出版社，2005.

[5] 別濤.國外政府如何應對公共環境危機[J].北方人，2013，（4）.

[6] 黃梓良.美國電子政府的政府信息公開服務[J].情報雜志，2003，（3）.

[7] 王京歌.試論中國環境信息公開制度的實施——紫金礦業污水池泄露事件思考[J].遼寧行政學院學報，2011，（8）.

[8] 王樹義，莊超.為突發環境事件信息公開的理念更新與制度完善[J].中州學刊，2013，（3）.

[責任編輯 仲 琪]