基于中原經濟區建設的非營利組織發展路徑選擇

摘 要：當前，中原經濟區作為國家發展戰略的重要組成部分，為非營利組織的發展提供了機遇和挑戰。然而，目前中原經濟區范圍內非營利組織遭遇經費不足、人員匱乏、組織能力欠缺、政社不分和法制體系不完善等種種發展困境。應該著力從增加政府與非營利組織的互動、健全非營利組織發展的相關法律制度、加強非營利組織內部管理等方面來促進非營利組織的發展。

關鍵詞：非營利組織；中原經濟區；發展

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）05-0227-03

隨著中原經濟區被納入國家“十二五”規劃和《全國主體功能區規劃》之后，中原經濟區內的非營利組織發展迎來了前所未有的機遇和挑戰。非營利組織作為市場失靈和政府失靈的產物，如何在中原區發展中體現自身價值，依靠中原經濟區的雄厚經濟社會發展背景和機遇不斷發展壯大，則是理論界和實踐領域值得人們思考的問題。本文試圖就這方面的一些問題展開探討，以同學界同仁商榷。

一、關于中原經濟區及非營利組織的一般性認識

（一）對非營利組織的理性認識

非營利組織是指不以營利為目的、主要開展各種志愿性的公益或互益活動的非政府的社會組織[1]。這一組織的稱謂有很多，如“第三部門”、“非政府組織”、“志愿者組織”、“獨立部門”、“公民社會組織”、“免稅組織”、“民間組織”等等。由于這種組織是區別于第一部門（國家體系）和第二部門（市場體系）的各種社會團體的總稱，因此也被稱為“第三部門”。它的目的是彌補政府和市場的不足。它倡導組織成員通過奉獻、互助等行為來實現組織目標。理論層面認為，非營利組織是既不同于政府部門，又與企業部門相區別的一種組織類型。

關于非營利組織的特性，美國著名的學者萊斯特·薩拉蒙教授指出，非營利組織具有以下幾個重要特征：（1）自治性，即非營利組織有一套完善的內部管理程序，基本上能夠獨立處理自身事務；（2）非政府性，這是區別于政府的根本屬性，即非營利組織不是政府機構及其附屬部分；（3）志愿性，組織的主體是志愿人員，這些組織成員從事公益活動都帶有自愿性質；（4）組織性，即非營利組織擁有獨立的完善的內部管理機構，并擁有獨立的法人資格，能夠有組織的，合法的開展活動；（5）非營利性，這是區別于企業的根本屬性，非營利組織通過盈利行為或是非盈利行為所獲得的利潤和收入都必須用于組織的發展，而不能在組織的管理者中來分配利潤；（6）公益性，即組織活動是以服務于社會公眾或公共利益的實現為目的。

（二）對中原經濟區的政策解讀

2011年3月，中原經濟區被正式寫入國家“十二五”規劃綱要，這標志著國家加快促進中部崛起的舉措正式上升為國家戰略。繼而，2011年10月，國務院又下發了《國務院關于支持河南省加快建設中原經濟區的指導意見》（國發〔2011〕32號），該《意見》進一步明確了中原經濟區的戰略定位，提出了促進城鄉一體化、大力提高公共服務水平、加強資源節約和環境保護、促進文化繁榮、保證農業基礎地位等一系列發展目標和政策導向。2012年11月，國務院正式批復《中原經濟區規劃》，提出要將中原經濟區建設成為國家重要的糧食生產和現代農業基地；建設成為全國工業化、城鎮化和農業現代化協調發展的試驗區；全國重要的經濟增長板，全國區域協調發展的戰略支點和重要的現代綜合交通樞紐；建成華夏歷史文明傳承的創新區域。《中原經濟區規劃》進一步明確了經濟建設、民生改善、資源環境以及結構調整等方面的具體發展目標和措施，遂成為建設中原經濟區的綱領性文件。

（三）非營利組織與中原經濟區互動關系的解讀

改革開放以來，我國區域經濟社會發展迅速。據統計，河南省2011年國民生產總值突破2.5萬億元，是2006年的2倍，人均生產總值由1 600多美元增加到4 000多美元，財政總收入達到2 800億元；糧食產量連年穩定在1 000億斤以上，2011年突破1 100億斤；工業增加值達到1.4萬億元，集聚發展的態勢初步形成。①中原經濟區是以全國主體功能區規劃的重點開發區域為基礎，以中原城市群為支撐、涵蓋河南全省、延及周邊地區的經濟區域。在全國改革發展大局中具有重要的戰略地位和作用。目前，隨著中原地區經濟社會發展的不斷深入，加之國家不斷出臺優惠政策賦予中原地區發展以新的內涵，這些變化客觀上為中原地區經濟社會發展創設了機遇，同時也提出了挑戰。目前，以河南省為中心的中原經濟區的良好社會管理格局已初步形成。據統計，截至2011年，河南省依法登記注冊的第三部門組織就有8.78萬個，其中，社會團體4.85萬個，民辦非企業單位3.89萬個，基金會444個[2]，活動涉及教育、科技、文化、體育、環保、衛生、慈善公益等社會生活的各個領域，此外還有大量未登記的草根民間組織。

二、中原經濟區中非營利組織發展面臨的問題

（一）經費嚴重不足

數據顯示，2010和2011年，河南省公共財政對社會團體、基金會和民辦非企業單位的預算支出只占到了公共財政預算的2%左右；到2012年，這一數字也沒有明顯變化。由于多方面的原因，民間捐助從2010年也開始呈逐年下降的趨勢。特別值得注意的是，由于基金會組織出現的各種信譽和誠信問題，這些組織面臨的資金短缺問題越來越突出。中原經濟區戰略實施以來，第三部門的數量急劇上升，但是一部分非營利組織只是空有一個軀殼而已，很多組織由于缺乏運作資金而名存實亡。還有一部分組織從事一些與組織使命偏離的活動來獲取私利。當前，我國政府機構改革致使大部分非營利組織逐漸擺脫政府的控制成為獨立的組織形式，加之政府控制財政支出的加強，大部分政府都迫切希望非營利組織脫離政府系統，因此不再給予資金上的支持，導致非營利組織的資金來源都經歷了從早期比較單一的政府撥款到多渠道自籌的過程[2]。

（二）專兼職人員缺乏

數據統計顯示，2011年，河南省注冊的專職志愿者為2.54萬人，到2012年，人數稍有增長。但是增長不明顯。究其原因表現在兩個方面：第一，由于國家出臺一系列政策措施，對非營利組織的管理越發規范，非營利組織的專業性也越來越強。組織發展對成員的專業素養要求也越來越高，他們不再是單純的志愿者，同時也是職業受薪者，薪金水平對其行為的影響明顯增強。面對目前大部分非營利組織的資金短缺情況，大多數人會選擇離開而不是留任。第二，人才缺乏的另一個重要原因是非營利組織的志愿失靈。大部分人認為志愿性工作只是幫助一些弱勢群體而已，不需要很專業，這就導致了大部分非營利組織缺乏專業性人才。還有一部分志愿者并非出自本身意愿而從事這一職業，由此就會產生志愿失靈，從而導致人才的大量流失、組織效率低下的現象。

（三）組織發展能力欠缺

一方面，由于中原經濟區內的非營利組織還未擺脫傳統運作模式的約束，繼續沿襲舊有的管理體制，面對變化了的發展環境的需要，非營利組織表現出很大的不適應性。他們大都掛靠在業務主管部門之下，盲從業務主管部門的政策。長期以來，這些組織既不具備制定活動方案的能力，也不具備實施方案的能力。這就導致了這些組織不能有效地調動員工的積極性，組織的各種公共關系、社會資本嚴重不足，組織缺乏可持續發展的能力。另一方面，由于大部分的非營利組織不是獨立的法人實體，加之業務主管部門過度干預非營利組織的內部管理，由此造成了一部分非營利組織成為無行為能力的病態組織實體。這些原因的影響必然導致非營利組織對區域經濟社會發展的副作用增強。

（四）政社不分

不管是社會團體還是基金會組織都有他們的業務主管部門。根據《河南省社會團體登記管理條例》，河南省的社會團體的業務主管部門為縣級以上地方人民政府及人民政府授權的組織。基金會組織的業務主管部門不是同一的。比如，宋慶齡基金會的上級主管單位是河南省統戰部，黃河文化基金會的上級主管單位是河南省文化廳，河南省擁軍優屬基金會的上級主管單位是河南省民政廳。但是，大部分的非營利組織的業務主管部門都是政府組織，可以看出中原地區的非營利組織還是官辦色彩較為濃厚。這就致使非營利組織嚴重缺乏民間性，非政府性由此而遭受質疑。掛靠在業務主管部門之下，也使非營利組織養成了依賴政府行為的習慣，遇到問題從不會主動解決，而是由政府出面解決。這就導致非營利組織與政府的界限模糊不清，致使第三域范圍界定的困難。

（五）法制體系不完善

目前，我國有關非營利組織的法律法規體系不健全，尤其是針對非營利組織發展問題導向的法律規則體系還沒有構建起來。主要表現為，一是總體性不足，除了《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》（以下簡稱“三大條例”）三大條例之外，沒有針對非營利組織的專門法律。另外，也缺乏黨的政策同法律法規以及部門法規的結合處的諸如《實施辦法》、《細則》等過渡性和補充性的制度形式[3]。二是結構性不足，一些應當制定的法律由于種種原因沒有制定出來，立法層次不高，且過于籠統，一些本應由法律法規規定的事項往往由行政規章或者其他規范性文件等形式規定，相對于市場組織和政府組織的制度規范功能較弱。已有的制度規范可操作性不強，且較難適用[3]。但是，現行的法律法規中的許多條款和組織實體發展之間不協調，這些都限制了非營利組織的發展。這對于中原地區的非營利組織來說，它們在與政府部門進行合作時就會因自身地位的合法性問題，受到政府和社會的雙重壓力和限制，缺乏最起碼的生存空間。

三、基于中原經濟區建設的非營利組織發展路徑選擇

（一）增加政府與非營利組織的互動

現代治理理論認為，良好的社會治理形態應該是政府組織、市場組織、非政府組織三位一體的治理網絡的治理。三種治理主體之間需要建立良好的合作關系。具體來說，應該注意以下幾點。

1.政府應該轉變治理理念，充分重視非營利組織的作用。非營利組織作為一種補救性機制，它有著區別于其他社會治理主體的獨特優勢，能夠發揮有別于其他組織的獨特角色功能。政府要積極創設環境，培育非營利組織健康成長，通過多種途徑和方式發揮非營利組織在解決政府失靈、市場失靈等方面的優勢，動員它們支持必要的經濟與政治改革，鼓勵他們討論未來的經濟社會發展計劃，增強他們的能力，提高它們的社會責任感。

2.政府應該通過職能社會化來與非營利組織合作。所謂政府職能社會化就是政府通過轉移一部分社會職能，由非營利組織或者其他社會組織來承擔這部分職能，從而實現社會職能的有效實現。政府必須在轉移職能的同時和非營利組織建立起合作機制。這就需要政府敢于下放權力，勇于承擔責任，樂于分享利益。非營利組織也應該積極承擔社會職能，通過與政府合作來發展自身能力。同時政府要做好職能社會化的監管，政府職能的社會化，并不意味著政府就沒有了責任，因為非營利組織也同樣會出現以權謀私、效率低下、成本過高等問題。

（二）健全非營利組織發展的相關法律制度

法律法規的不健全致使許多非營利組織游離于正常的體制之外，以違法的形式從事各種活動。這樣就導致了非營利組織的發展處于混亂的狀態中。所以，健全非營利組織相關的法律法規迫在眉睫。

1.加大各級政府的立法力度。針對中原經濟區經濟社會發展的需要，根據中原經濟區內的不同的區域經濟社會發展狀況，既要制定出一般性的符合中原經濟區發展需要的宏觀法律制度，也要制定出適合不同區域特點的具體、微觀的法律制度。在立法過程中，要加強非營利組織的有效參與。

2.促使非營利組織法律制度體系的逐步耦合。從分析非營利組織發展現狀問題中可以看出，法律制度體系內部的矛盾和沖突是主要原因之一。現實中，以我國非營利組織發展為特定問題導向的法律制度體系則更是缺乏，現行制度規范之間存在非耦合性現象。為此，建議對原有的制度規范進行重新編纂處理。

3.增加對非營利組織的稅收優惠法律制度規范。根據國家稅務總局《關于非營利組織免稅資格認定管理有關問題的通知》，在對非營利組織進行稅收優惠的時候應該識別營利與非營利行為，對于營利行為，要優惠征收稅收，而對于非營利行為則給予免稅[4]。增加稅收優惠，有助于非營利組織吸引更多的民間捐助，拓寬資金來源渠道，有足夠的實力來從事公共服務，為此，中原經濟區范圍內的各級立法部門要制定出可操作性的措施和規范。

（三）加強非營利組織內部管理

1.建立多元化的準入制度。目前中原經濟區主要采取的是許可批準制，但這種制度只適應部分行業部門。對于大多數的非營利組織來說，應該實行法人登記備案制度，這種制度能夠保障非營利組織擁有獨立的法人資格。法人資格使得非營利組織可以獨立行使財務、人事管理權，并得到法律的保護。這就能夠保障非營利組織健康順利成長發展。

2.健全非營利組織的資金來源制度。非營利組織的資金來源渠道有多種，基于上文分析，本文認為，拓寬非營利組織的資金來源渠道是一種必要的措施。目前，在中原經濟區中，非營利組織的收入來源主要是公共財政支出，公共財政通包了它們事業經費的供給。但是政府的財政供給是有限的，不能適應現代非營利組織發展的需要。另外，大多數人錯誤地認為非營利組織的活動是非產業化的，它們沒有生存和發展的能力，只能依靠財政的供養。所以非營利組織必須確立明確的改革目標，探索新的改革途徑來完善非營利組織的資金來源制度。

3.健全非營利組織的績效評價制度。據了解，中原經濟區內的非營利組織比較重視德與勤的評價與考核，輕視績效評價與考核，而且在作績效評價時主觀隨意性較強，客觀性、公正性差。非營利組織必須改變單一的德與勤的考核，走向多元化的績效評價。這有助于非營利組織提高工作效率，為大眾樹立良好的形象。因此，必須借鑒國外非營利組織管理的成功經驗，建立具有特色的非營利組織績效評價體系，從而保證中原經濟區的非營利組織高效率、高質量的運轉。

參考文獻：

[1] 王名.非營利組織管理概論[M].北京：中國人民大學出版社，2010：2.

[2] 陳越良.中國民政統計年鑒[M].北京：中國統計出版社，2011：23.

[3] 胡建鋒.中國非營利組織發展的制度非均衡論析[J].行政論壇，2010，（11）：65-66.

[4] 汪永貴.政府職能轉變視野下我國非營利組織發展的路徑選擇問題研究[D].福州：福建師范大學，2009，（11）.

[責任編輯 仲 琪]