城市土地集約利用的途徑

李良

摘要：隨著我國經(jīng)濟的迅速發(fā)展，城市化進程的加快以及人口的增加，使得我國對土地的需求量越來越大，這使本來就很稀缺的土地變得更為重要。研究集約利用土地的途徑，盤活城市存量土地，挖掘城市用地潛力，利用土地市場進行土地資源的配置是實現(xiàn)土地集約利用的有效途徑。

關鍵詞：土地；集約利用；途徑

隨著我國經(jīng)濟的迅速發(fā)展，在城市建設中存在著城市布局和用地結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)象，即使投入再多，容積率和使用強度再高，不僅不能達到最佳的利用效果，甚至會出現(xiàn)負效應。長期以來，由于計劃經(jīng)濟體制留下的弊端，城市管理者在重新開發(fā)城市，特別是對舊城區(qū)的改造過程中，依靠土地以及資金的大量投入，來促進城市經(jīng)濟的增長，使得城市發(fā)展規(guī)模呈現(xiàn)出“攤大餅”形式的無序擴張。這樣的城市發(fā)展方式浪費了大量的土地以及其他資源，使得本來就很稀缺的土地資源更加的緊張，這就必將使這種城市發(fā)展模式難以繼續(xù)下去。所以，走集約化利用土地的途徑，才是我國解決這一問題的好方法。

一、土地集約利用研究有利于加強土地管理

加強城市土地集約利用的研究對于我國各層次的城市土地管理具有重要意義。對于土地的宏觀管理而言，有助于土地管理部門充分了解我國城市土地利用存在的問題，從而科學地制定土地利用的指導方針和對策，正確引導城市土地的使用方向。城市土地集約利用研究有助于土地管理部門了解城市存量土地的利用潛力，加強增量土地供給與存量土地供給的銜接，使土地供應計劃的制定依據(jù)更為充分，以確保各城市土地供給的科學性、合理性和公平性。城市土地集約利用的研究有助于土地管理部門制定和完善城市土地利用的有關法律法規(guī)，推動我國土地管理法制化的進程。

城市土地集約利用的研究有助于了解城市不同功能區(qū)土地利用的布局和利用強度，合理布局城市用地，發(fā)揮城市土地利用的最大效益。對于土地微觀管理而言，城市土地集約利用的研究能夠幫助人們了解城市某一具體地塊的開發(fā)利用潛力，幫助土地開發(fā)者制定最佳開發(fā)方案，提高土地開發(fā)利用的經(jīng)濟效益。同時也能指導土地管理部門盤活城市存量土地，開展存量土地置換，充分發(fā)揮城市土地的利用效率。

二、土地集約利用有利于耕地保護

土地是不可再生資源，也是人類賴以生存和發(fā)展的基礎，土地資源的稀缺性是人們集約利用土地的直接動力。我國雖然擁有960萬平方公里的國土，但其中2/3是丘陵山地，耕地面積只有19.51億畝，占國土面積的13.7%；若按人口平均，人均耕地只有1.59畝。基于我國人多地少的國情，集約利用土地是我國城市化發(fā)展的必然選擇。

城市建設和保護耕地既有矛盾又互相支持，城市發(fā)展必然要占用一定數(shù)量的耕地，而耕地又是我國人民生存的基本保證，是確保城市化持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的前提條件。上世紀90年代初期掀起的“房地產(chǎn)熱”和“開發(fā)區(qū)熱”，造成土地資源的巨大閑置和浪費。城市之間普遍存在著爭項目、爭投資、重復建設等現(xiàn)象，也是造成土地使用效率不高的原因。城市本身只是一味的向外擴張，卻沒有注意到對城市自身土地潛力的發(fā)掘。當然，我國耕地面積減少不都是因為城市化造成的，但不可否認的是，城市化在其中充當了“助推器”的角色。

由此可見，我國城市土地集約利用具有一定的潛力，深入研究和挖掘現(xiàn)有存量土地的利用潛力，可以節(jié)約用地，有效地減少城市發(fā)展過程中對耕地的占用，對于保護我國糧食安全，實現(xiàn)我國社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標具有重大的戰(zhàn)略意義。

三、土地集約利用有利于節(jié)省城市建設費用

城市土地集約利用可以減少各類生產(chǎn)、生活資料和設施的投入，使城市用地布局和人口分布的集聚度更趨合理。而集聚所產(chǎn)生的規(guī)模效益，是社會提供完善的基礎設施和公共服務設施的基本前提。人們現(xiàn)在越來越重視對城市用地的增長加以適當?shù)目刂疲淠康闹饕菫榱颂岣叽蟪鞘械貐^(qū)的社會和經(jīng)濟功能。

我國是發(fā)展中國家，經(jīng)濟發(fā)展和城市建設都需要大量的投資，城市建設應當盡量集中布局，集約利用土地以減少道路、管線等基礎設施投資和運行費用，為城市居民提供更完善的基礎設施和社會服務，提高城市建設的經(jīng)濟效益和社會效益。

四、城市土地集約利用的措施

1、一個城市要走上低風險、高效益的發(fā)展道路，必須研究清楚城市自身的特點，對城市有一個科學定位和規(guī)劃。要從本地區(qū)經(jīng)濟社會、資源環(huán)境和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢出發(fā)，明確自身發(fā)展的目標定位和主導產(chǎn)業(yè)方向，充分發(fā)揮本地資源優(yōu)勢。在制定城市發(fā)展戰(zhàn)略時，要充分考慮土地集約利用的科學性，并切實加強規(guī)劃的實施管理。

2、控制農(nóng)用地特別是耕地轉(zhuǎn)用總量。農(nóng)地的轉(zhuǎn)用和征用規(guī)模要與農(nóng)民向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的速度相適應，要與開發(fā)建設的速度相適應。從全國的國情和耕地的功能上說，任何地方都有保護耕地的義務。從城市土地運營的角度來看，也應該限制耕地轉(zhuǎn)用的數(shù)量，適當從緊供應土地。必須樹立只有保護好耕地，集約利用土地，才能經(jīng)營好城市土地的理念。

3、由于城市土地供給的稀缺性，城市綜合實力的競爭在一定程度上就是土地利用結(jié)構(gòu)的競爭。當前，一些城市把房地產(chǎn)業(yè)作為拉動城市經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，各地在發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)中一定要嚴格控制土地供應總量，特別是要嚴格控制低密度的高檔住宅，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，充分考慮市場需求，根據(jù)市場的銷售量，確定適度從緊的土地供應量，避免造成房地產(chǎn)市場的大起大落。

城市在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和安排土地利用結(jié)構(gòu)上，要合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，做到不僅有量的控制，也有結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。特別是要給工業(yè)用地留有一定空間，工業(yè)用地也要根據(jù)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，注重投資強度，提高產(chǎn)出率。

4、一個城市投資環(huán)境的好壞，關鍵看這個城市的經(jīng)濟環(huán)境和市場環(huán)境，城市土地運營好壞，也要看城市政府是否為用地者營造了一個良好的土地市場環(huán)境。營造良好的土地市場環(huán)境，要做到土地市場穩(wěn)定、公平和安全運行。市場穩(wěn)定，就是要使土地市場運行規(guī)則制度化、法律化，不能朝令夕改，因人廢事。市場公平，就是政府的工作人員特別是市縣政府領導，要把土地資源的配置放到市場上來，采取“陽光作業(yè)”，通過招標拍賣掛牌的形式進行，由市場選擇土地使用者，由市場決定地價。真正做到公權公用，公權公開。即使是協(xié)議供地，也必須把協(xié)議的結(jié)果公開，接受社會監(jiān)督。市場安全，一個是產(chǎn)權的安全，另一個是交易的安全。保護產(chǎn)權安全，就是政府通過登記對合法產(chǎn)權給予切實的保護。保護交易安全，政府首先要提供產(chǎn)權的信息供大家查詢，其次要盡可能提供場所，增加交易機會，降低交易成本，保證交易安全。政府只有采用符合市場經(jīng)濟的全新定位，才能為經(jīng)營土地提供良好的外部環(huán)境。endprint

五、提高城市土地集約利用的途徑

城市土地最佳集約利用度與城市的發(fā)展階段密切相關。在制定城市發(fā)展戰(zhàn)略時，必須根據(jù)我國國情及城市自身經(jīng)濟發(fā)展的歷史階段，恰當制定項目建設標準，統(tǒng)籌安排各類建設項目，提高城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，科學確定建設規(guī)模和發(fā)展速度，合理確定城市的發(fā)展戰(zhàn)略，走集約化發(fā)展道路。

1、優(yōu)化調(diào)整用地主體結(jié)構(gòu)，使有限的土地資源發(fā)揮更大價值，是強化土地利用的一個重要方面。在合理確定用地類型結(jié)構(gòu)的基礎上，將土地交由最能集約化利用的主體使用。為更有效地使用稀缺的產(chǎn)業(yè)用地資源和用地指標，需要從總體上不斷調(diào)整現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使用地適當向單位土地投入產(chǎn)出更高的產(chǎn)業(yè)門類傾斜，更有效地保障先進制造業(yè)、高新技術產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)的用地需求，力爭使有限的土地資源發(fā)揮更大價值，實現(xiàn)土地集約利用水平的提高。

2、優(yōu)化各類用地的區(qū)域分布是實現(xiàn)土地合理集約利用的重要方式，由于各地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展水平、土地資源類型等各個方面存在客觀的差異，因此也帶來了土地合理利用和集約利用能力的差異。優(yōu)化用地的區(qū)域分布應在國民經(jīng)濟與社會規(guī)劃的指導下，明確各地區(qū)在全省范圍內(nèi)的地域分工，在完善政府考核體系和轉(zhuǎn)移支付制度的基礎上，通過各類用地的區(qū)域適度非均衡分布，將有限的用地指標適度向更能集約使用的地區(qū)傾斜，以提高土地的集約利用水平。緊緊圍繞各地政府最為關注的財政收入和就業(yè)兩大問題，通過在用地指標出讓地和受讓地之間建立合理的就業(yè)保障和財政轉(zhuǎn)移支付制度，實現(xiàn)區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3、土地的整理復墾是土地實現(xiàn)集約利用的重要技術途徑。城市建設用地的整理就是以集約利用土地為主要目標，節(jié)約和合理利用土地，提高土地的利用率和產(chǎn)出率。城市土地整理是指對城市建成區(qū)內(nèi)雜亂不規(guī)則的地塊與不合理的土地利用結(jié)構(gòu)，加以重新整理，以達到經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益的最大化。城市土地整理有利于舊城改造，有利于提高城市生活質(zhì)量，防止土地閑置。

4、我國城市需舊城改造的面積約占建成面積的10%左右，舊城改造后，容積率一般可提高1～2倍，如果這些土地都挖掘出來，其價值量是巨大的。

城市內(nèi)部的部分新開發(fā)住宅項目已經(jīng)逐步替代了舊有工業(yè)用地和物業(yè)，不但控制了城市的無序擴張，還提高了舊城區(qū)的用地效率。關注這方面的國際趨勢和社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的相關特征與變化，可以為中國城市發(fā)展問題的發(fā)現(xiàn)和解決提供有效的支持。

5、政府或政府委托的機構(gòu)、企業(yè)等單位通過征購或其他方式，從分散的土地使用者手中把土地集中起來，并由政府或政府委托的機構(gòu)、企業(yè)等單位組織進行土地整理。在完成了房屋拆遷、土地平整和基礎設施配套以后，根據(jù)城市經(jīng)濟發(fā)展對土地的需求或政府的土地供應計劃，以出讓、轉(zhuǎn)讓等方式將土地投入市場。通過這種方式，可以改變因舊建筑物排列零亂，導致土地利用不充分的現(xiàn)狀。

總之，研究城市土地集約利用是非常重要的，是解決好當前我國耕地與建設用地矛盾的好方法，它一方面可以支持城市的建設，另一方面又是對耕地的一種保護。也是為了在保護耕地和確定城市土地利用合理集約度之間尋求一種平衡。值得再次提出的是由于多方面的原因?qū)е铝瞬煌鞘刑岣咄恋丶s利用的途徑是不同的，所以，不同城市要根據(jù)自身特點來制定好城市自身的發(fā)展戰(zhàn)略。與此同時，由于我國對土地集約利用問題的研究起步較晚，城市土地集約利用本身也是一個復雜的系統(tǒng)工程，因此要繼續(xù)加強研究，探索城市土地集約利用的有效途徑，使城市土地利用發(fā)揮到最高水平。endprint