聆聽現代財政的聲音
——解讀十八屆三中全會財稅體制改革

●本刊編輯部

聆聽現代財政的聲音
——解讀十八屆三中全會財稅體制改革

●本刊編輯部

編者按：十八屆三中全會是在改革開放新的重要關頭召開的具有里程碑意義的重要會議。會議審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，對深化改革進行了全面部署，也為財稅體制改革明確了方向。十八屆三中全會關于財稅改革有哪些新動向？在全面深化改革背景下，如何準確把握會議精神指導未來財政工作？本期專題匯集整理了財政領域知名專家和實務工作者的言論觀點，并特邀理論、實務界財政研究者共同探討改革動向，深入剖析改革要點，全面解讀會議精神。

十八屆三中全會的召開受到了海內外的共同關注，更加堅定了全面深化改革的決心，也為未來一段時間財稅體制改革指明了方向。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）關于財稅體制改革有許多新的提法，如：首次將財政定位為 “國家治理的基礎和重要支柱”，首次提出“建立現代財政制度”，并明確 “重點支出同財政收支增幅或生產總值一般不采取掛鉤方式”。此外，《決定》還部署了財稅改革的總目標：必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性。

財政部部長樓繼偉指出，十八屆三中全會把深化財稅體制改革確定為全面深化改革的重點內容，是科學把握現代國家發展規律做出的重大決策部署，是對財稅體制改革在整個改革中基礎和支撐作用的準確定位。全會對深化改革的全面部署，特別是將財稅體制改革提到一個新的高度，是令人鼓舞的。仔細梳理公報內容，關于財稅體制改革的論述涵蓋了預算管理、稅收體制、中央與地方事權支出責任、法治建設、政府職能等多方面內容。

實施公開透明的預算制度

實施全面規范、公開透明的預算制度。審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展。清理規范重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式。建立跨年度預算平衡機制，建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制。

——《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》

改進預算管理制度是完善財政制度的基礎。《決定》不僅要求實施公開透明的預算制度，而且提到“審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展”、“建立跨年度預算平衡機制”，意味著預算收支從約束性向預期性轉變，倡導實行中期財政規劃管理，以增強財政政策的前瞻性和財政的可持續性。相較于目前的預算管理制度而言，這是一個較大的調整，更加符合當前財政管理的目標和方向。

廣西財政廳廳長黃偉京對此表示贊同，他認為，通過建立跨年度預算平衡機制，淡化收入預算，把預算控制的重點向支出和政策拓展，收入預算由年度任務轉為年度預期和跨年度任務，有利于實現收入的依法征管。同時，通過編制中長期財政規劃和預算，可以使財政發展更具可持續性，也有助于解決預算支出進度慢、“年終突擊花錢”等問題。

作為我國首個提出 “開門辦預算”的省份，安徽省財政廳廳長羅建國建議創新財政預算機制，探索編制三年滾動預算，加強財政對經濟“逆周期”調節，建立跨年度中期預算平衡機制，增強財政政策的前瞻性和財政預算的可持續性。

財政部財政科學研究所所長賈康解讀十八屆三中全會精神時強調，《決定》在思路上有重大突破，對我國中長期發展具有重大指導作用，包括編制多年滾動預算、建立權責發生制的政府綜合財務報告制度、明確國債利率作為基準利率等技術性安排，都與統一市場密切相關，具有牽一發動全身的深遠影響。

對于公眾普遍關注的透明預算問題，財政部財政科學研究所副所長劉尚希指出，“完全透明在技術上有一個標準，但是從政府與民眾關系來講，應當以民眾的滿意為準。”鑒于透明預算改革十分復雜，他建議在實際操作中，政府可以先有重點、有步驟地推進那些民眾最為關注領域的透明化。而作為預算執行的責任主體，每個部門應建立一個完整的預算，不僅記錄部門收入、支出數額，還要詳細反映資金使用方向，使民眾更好地監督部門資金情況。

完善公平合理的稅收體系

深化稅收制度改革，完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重。推進增值稅改革，適當簡化稅率。調整消費稅征收范圍、環節、稅率，把高耗能、高污染產品及部分高檔消費品納入征收范圍。逐步建立綜合與分類相結合的個人所得稅制。加快房地產稅立法并適時推進改革，加快資源稅改革，推動環境保護費改稅。

——《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》

在全面深化改革背景下，三中全會關于稅制改革的重要決定無疑具有深遠影響。改革明確提出逐步提高直接稅比重；同時，還對增值稅改革、消費稅調整、個人所得稅制度，房產稅、資源稅改革，環境保護費改稅等作出了部署。

“十八屆三中全會把財稅內嵌到國家治理、治國安邦之中來認識，回歸了財稅的本質屬性。”劉尚希撰文指出，重構地方稅，應從有利于轉變地方政府行為出發。基于此，以消費稅為稅基來構建地方稅，是基本方向。

中國社科院學部委員、財經戰略研究院院長高培勇表示，財稅體制改革不僅應當作為全面深化改革的重要支柱，而且也應當成為實現國家治理現代化的重要支柱。建設稅收法治、完善稅收立法、再造稅收征管流程、完善稅收人力資源管理、優化配置征納稅雙方的權責體系，應成為今后一個時期稅制改革的重要任務。

中國人民大學財政金融學院學術委員會主任朱青分析，三中全會《決定》為我國財稅改革指明大方向，其中有兩點提法與過去有明顯的不同：一是從“結構性減稅”轉向“改革稅制、穩定稅負”；二是提出 “加快房地產稅立法并適時推進改革”，為下一步房產稅的改革指明了方向和路徑，他認為，這些提法與當前改革實際是相符的。

江蘇省財政廳廳長劉悍東提出，作為地方財政部門，要主動對接并落實國家稅制改革各項政策，嚴格依法組織財政收入。一是在國家稅制改革的統一框架下，推進營業稅改征增值稅改革，加強地方稅體系建設，培育地方主體稅種。二是支持稅務部門健全稅收征管體系，嚴格依法征稅，不斷提高財政收入質量，促進財政收入可持續增長。三是按照統一稅制、公平稅負、促進公平競爭的原則，清理規范稅收優惠政策，嚴禁通過變相減免稅收制造政策“洼地”。四是堅持稅費聯動，清理行政事業性收費，規范非稅收入管理，減輕企業和居民負擔。

建立事權與支出責任相適應的制度

適度加強中央事權和支出責任，國防、外交、國家安全、關系全國統一市場規則和管理等作為中央事權；部分社會保障、跨區域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權，逐步理順事權關系；區域性公共服務作為地方事權。中央和地方按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任。中央可通過安排轉移支付將部分事權支出責任委托地方承擔。對于跨區域且對其他地區影響較大的公共服務，中央通過轉移支付承擔一部分地方事權支出責任。

保持現有中央和地方財力格局總體穩定，結合稅制改革，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分。

——《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》

中央與地方事權支出責任的調整是長期以來充滿爭議的話題，特別是“營改增”以后，如何通過完善地方稅體系使中央與地方事權支出責任進一步明晰，成為財稅理論與實務界探討的重要課題。《決定》在明確界定中央和地方事權支出責任的同時，進一步指出“保持現有中央和地方財力格局總體穩定，結合稅制改革，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分”，將稅制改革與中央、地方事權支出責任聯系起來統籌部署。

針對目前我國中央地方政府事權和支出責任劃分不夠清晰、不夠合理、不夠規范，樓繼偉解釋，事權與支出責任相適應，實際上是涉及一個國家治理體系和治理能力建設的問題。在事權劃分中，首先應明確哪些是中央事權并由中央承擔支出責任、哪些是地方事權并由地方承擔支出責任，哪些是中央委托地方事權、中央相應承擔支出責任，哪些是中央與地方共同事權并明確各自支出責任。可以看到，三中全會對此作出了明確規定，為劃分中央地方事權與支出責任指明了方向。

“這次三中全會特別提出事權和支出責任相匹配，談的其實就是分稅制。”天津財經大學財政學科首席教授李煒光特別指出，“財稅學界經常爭論的是財權和事權匹配的問題，中央這次沒有用這個詞，它用的是‘支出責任和事權相適應’，沒有用‘匹配’，這是一個很大的變化，說明我們原來爭來爭去的問題可能是個偽問題。”他補充道，“這次分稅制改革最重要的是要把各級政府的公共責任用法律確定下來，而財力配置本身則是個相對簡單的技術問題。”

劉尚希分析，《決定》提出“發揮中央與地方兩個積極性”，而非中央、省、市、縣、鄉五個積極性。這蘊含著：我國國家治理實行兩級架構。按照兩級分權思路，財稅改革應在兩個層面展開：國家財政和地方財政。前者的一個重要內容是中央與地方財政關系，后者的一個核心問題是地方內部省、市、縣、鄉之間的財政關系。對于中央與地方財政間的關系，其處理應遵循統一規則，在當前依然要堅持和完善分稅制，中央的稅基全國統一；而對于地方財政體制則可以有地方特色，可因地制宜而不必一刀切。

推進法治建設

完善行政執法程序，規范執法自由裁量權，加強對行政執法的監督，全面落實行政執法責任制和執法經費由財政保障制度，做到嚴格規范公正文明執法。完善行政執法與刑事司法銜接機制。

必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性。

——《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》

在推進法治中國建設過程中，財稅立法是一項絕對不能忽視的重點工作。三中全會在論述財稅體制改革的總目標時將“完善立法”放在首位，足以見財稅立法的重要性。

“目前，我國開征的18個稅種中只有企業所得稅、個人所得稅和車船稅經過了全國人大立法，其他稅種都是以國務院條例、暫行條例的形式公布并實施的。”中國人民大學財政金融學院學術委員會主任朱青指出。

賈康在解讀深化財稅體制改革應明確的幾個重要認識中，將“完善財政立法”列為第一條。他強調，在深化財稅體制改革過程中，要高度重視法制建設。劉尚希進一步明確道：“法字當頭，意味著在財稅改革的整個過程和各個方面、環節，都要運用法治的思維和理念。”他強調，無論是對事權的劃分，還是改革稅制，都要從法治角度來思考問題。運用法治思維，明確規范劃分中央與地方的事權；不經過法律程序，不能隨便收稅，實行稅收法定的原則。

“法治是現代財政制度的核心要義，要強化依法行政、依法理財、依法治稅的理念，將法治思維拓展到財稅改革的整個過程和各個方面。”浙江省財政廳廳長兼地稅局局長錢巨炎結合浙江實際談謀劃財稅改革時指出。

廣西財政廳廳長黃偉京認為，財政要實現從“經濟管理”向“國家治理”的轉變，關鍵是構建法治財政，強化制度保障。既要加強財政立法工作，又要推進依法理財治稅，同時，還要加快財政信息公開，建立科學規范的財稅體制。

科學界定政府與市場之間的關系

經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，健全社會主義市場經濟體制必須遵循這條規律，著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位問題。

——《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》

政府與市場之間的關系問題，是經濟體制改革的核心問題。從《決定》中不難發現，會議對市場與政府之間的關系有了新的定位，即“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。這意味著政府將逐漸淡出對市場的行政干預，而以尊重市場經濟規律為前提，由此引出政府職能的轉變，受到了各省財政廳廳長的高度關注。

“政府往往以‘全能者’的身份出現，習慣用‘有形之手’干預經濟活動，對市場競爭性領域管得過細，微觀事務管理較多，導致很多財政資源直接投向了微觀經濟主體——企業以及競爭性領域，財政支出范圍過寬，包攬過多。”廣東省財政廳廳長曾志權直言。

同樣，海南省財政廳廳長劉平治也指出了這一問題，由于目前政府與市場職責邊界模糊，很多地方在追求速度型經濟增長和投資沖動中，依然把財政資金和財稅政策作為刺激經濟增長的“萬能鑰匙”，出臺了名目繁多的財政補貼項目，雖然一定程度上促進了地方經濟發展，但同時弱化了市場在資源配置中的主體作用，干擾了市場經濟的有效運行。

河北省財政廳廳長高志立認為，三中全會提出“使市場在資源配置中起決定性作用”意味著市場將真正成為“資源配置”舞臺的“主角”。而財政作為政府調控經濟運行“有形之手”的“重要一指”，必須明晰定位，當好配角，補好臺，配好戲。鑒于此，他提出財政要念好“退”、“補”、“調”、“建” 四字訣，既不能搶了市場作為主角的“戲”，又要自覺為主角補臺，同時還要善于調劑，建立起與市場經濟體制相匹配的現代財政制度。

湖南省財政廳廳長鄭建新提議，財政應在處理政府與市場關系中有所為有所不為。作為政府的綜合經濟管理部門，財政應在政府和市場之間明晰邊界，凡是市場機制能解決的，就不要去干預，重心轉移到公共服務領域。

四川省財政廳廳長王一宏倡導貫徹三中全會精神，財政部門要樹立與市場經濟體制相匹配的新型理財觀，基本思路是減少對市場機制發揮作用的制約和干預，增加對市場失靈負面效應的糾正和調控。他提出，財政既要學會做“減法”，提高財政資源配置效率；又要主動做“加法”，促進實現社會公平正義。

全面正確履行政府職能

進一步簡政放權，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，市場機制能有效調節的經濟活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理。

政府要加強發展戰略、規劃、政策、標準等制定和實施，加強市場活動監管，加強各類公共服務提供。加強中央政府宏觀調控職責和能力，加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責。推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。

——《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》

《決定》在提出“市場在資源配置中起決定性作用”的同時，也對全面履行政府職能進行了明確劃分，以“簡政放權”為手段來調整政府與市場之間、中央與地方政府之間的關系。這在一定程度上，釋放出政府放權管理的信號，同時也進一步明晰了政府調控監管的范圍。

遼寧省財政廳廳長陳廣君表示，政府轉變職能的方向應為企業發展和居民生活營造公平寬松的良好發展環境。《決定》中提出“推廣政府購買服務”，能有效解決長期以來公共服務由政府 “大包大攬”而導致的機構臃腫、人浮于事現象。將適合市場化方式提供的公共服務事項，交由具備條件、信譽良好的社會組織、機構和企業等承擔，有利于公共服務提供主體多元化，提高公共服務質量和效率。

結合山東省近幾年的財政實踐探索，該省財政廳廳長于國安提出從四個方面全面正確履行財政職能：遵循市場經濟規律，加大公共領域投入，合理劃分支出責任，創新資金管理方式，以解決政府 “越位”、“缺位”、“錯位”、“低效”等問題。他介紹道，“2013年山東省級已公布取消行政審批事項63項，下放行政審批事項56項，鼓勵企業經營‘多找市場、少找市長’。 ”

湖北省財政廳廳長王文童認為，一方面，要把政府職能放到營造統一公平市場環境上來，當好市場的“守夜人”；另一方面，政府在履行公共服務職能、促進公平正義時，既要注重托好底，又要切忌大包大攬。他特別強調，“公平正義不等于在資金投入上搞簡單平均，而是要突出重點、‘雪中送炭’。”