深化改革背景下完善政府間轉移支付制度的思考

●張鳳玲

深化改革背景下完善政府間轉移支付制度的思考

●張鳳玲

黨的十八屆三中全會 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性。要改進預算管理制度，完善稅收制度，建立事權和支出責任相適應的制度。《決定》還強調，要完善一般性轉移支付增長機制，清理、整合、規范專項轉移支付項目。

政府間轉移支付是市場經濟國家處理中央與地方政府間關系的普遍做法和財政制度安排。建立有效的政府間轉移支付制度對于建立中國特色社會主義現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性，實現公共服務均等化，促進經濟社會協調發展起著至關重要的作用。1994年實行分稅制改革開啟了我國政府間轉移支付的歷程，從總體上看，轉移支付進一步優化了我國政府的宏觀調控能力，在一定程度上縮小了地區間的財政差異，促進了區域經濟協調發展。但在分稅制改革后較長一段時期內，我國轉移支付體系還帶有明顯的過渡性色彩，距離財政能力均等化的目標還有很大差距，轉移支付的效率總體上還不高，總體設計有待改進，整體結構不盡合理，法制化建設滯后等問題，影響了轉移支付作用的有效發揮。因此，在新一輪財稅體制改革中，進一步完善政府間轉移支付勢在必行。

一、中國政府間轉移支付現狀及存在問題分析

政府間轉移支付是指一個國家的各級政府之間，在既定的職責、支出責任和稅收劃分框架下財政資金的無償轉移，包括上下之間的縱向轉移和地區之間的橫向轉移。實行轉移支付的目的是解決中央與地方財政之間的縱向不平衡和各地區之間的橫向不平衡、解決轄區間外溢性問題和增強中央政府的政治控制，其實質是一種財政補助。政府間轉移支付體現國家的宏觀經濟財政政策，具有事權與財權的對稱性、資金流動的雙向性、制度管理的科學性、政策實施的統一性和法制性等特征，一般分為一般性轉移支付和專項轉移支付。

政府間的轉移支付是財政分權體制的重要組成部分，我國在1994年分稅制改革以來，中央財政在保留原體制補助、上解、專項撥款和結算補助的基礎上，逐步建立和完善了稅收返還及財力性轉移支付制度，形成了現行中央對地方數額龐大、種類繁多的補助體系。據統計，2012年中央對地方的稅收返還和轉移支付合計45361.68億元，比1994年的2390億元增長了19倍，占當年地方公共財政支出總額的46%。中央對地方轉移支付 40233.64億元，其中：一般性轉移支付21429.51億元，占53.26%；專項轉移支付18804.13億元，占46.74%。近20年來，我國政府間轉移支付力度的加強和制度機制的日趨完善，抑制了日趨擴大的區域經濟發展差距，強化了中央政府的宏觀調控能力，促進了區域經濟的協調可持續發展。

我國政府間轉移支付在發揮巨大作用的同時，其制度設計上的缺陷及在運行中遇到的現實問題已逐步顯現出來，目前主要面臨以下幾方面的問題和困境：

（一）總體設計有待改進

我國現行的政府間轉移支付體系設計中，仍具有過渡性性質，帶有較深的舊體制的烙印。

1、稅收返還占據一定的比例。稅收返還的設計是以保證地方既得利益為出發點的，是中央和地方政府間收入分享的特殊形式，實際上地方財政對這部分資金具有最終決定權，因此，它不具有均等化功能。

2、一般性轉移支付制度尚未建立。現行轉移支付中相當一部分是起因于中央特定政策的出臺，這在一定時期內發揮了重要作用，但隨著時間推移，與宏觀政策配套的轉移支付種類不斷增加，選取的計量因素也越來越多，有的因素之間效果相互抵消或重復計算，難以完全發揮轉移支付的總體效果。

3、政府間轉移支付設計基礎不扎實。受中央地方政府事權和支出責任劃分不夠清晰、規范的影響，轉移支付制度的設計與政府間事權劃分相關性較弱，一些應由中央負責的事務交給了地方，一些適宜地方負責的事務中央參與其中，中央和地方職責交叉重疊，共同管理事項較多。中央事務大量交給地方管理，又通過大量專項轉移支付補助地方，政策目標不夠清晰，一般轉移支付專項化、專項一般化，客觀上不同程度干預了地方事權，地方也無動力做好本不適于地方承擔的事務。

（二）整體結構不盡合理

1、中央對地方的一般性轉移支付比重尚需調整。直到2011年，一般性轉移支付占轉移支付的比重才超過50%。且在一般性轉移支付中，調整工資轉移支付、農村稅費改革轉移支付等項目雖具有均等化性質，但大多起因于推動中央特定政策的出臺而具有專項用途，地方政府還需有額外增加配套資金。如果一般性轉移支付比重不合適，會在一定程度上弱化地方政府的財政自主權和提供公共服務能力，不利于公共服務均等化目標的實現。

2、中央專項轉移支付名目繁多，規模龐大。中央專項轉移支付幾乎覆蓋了所有的地方支出范圍，中央部門管理的專項轉移支付項目繁雜，資金多頭下達分散使用，層層結存降低資金效益，浪費財政資源。專項資金的審批權集中在中央各部門，導致不少項目申報脫離實際，甚至出現虛假項目，基層需要耗費大量人財物爭項目，既助長了“跑部錢進”的風氣，也不利于發揮資金的規模效益和調動地方的積極性。

（三）法制化程度明顯滯后

縱觀世界市場經濟發達國家，對轉移支付資金的管理都有一套比較完善的法律、法規，轉移支付法制化是市場經濟比較發達地區轉移支付的重要特征。而我國政府間轉移支付雖然已實施近20年，中央財政近年來每年下撥地方的轉移支付資金高達幾萬億，但由于我國憲法和其他法律制度對政府間事權和支出責任劃分不明確，給財政轉移支付制度建設形成了制度障礙，導致我國的轉移支付法制化程度明顯滯后，法律約束和監督機制不健全。現行有關轉移支付的管理辦法主要為部門規范性文件，立法層次低，沒有相關的立法加以約束，缺乏科學的轉移支付標準，支付的自由性和隨意性大，規范化和權威性都存在一定問題，直接影響了轉移支付制度效應的充分發揮。

二、進一步完善我國政府間轉移支付的若干思考

目前，進一步完善分稅制內含的轉移支付制度，打造符合國情的長效機制，在我國新一輪財稅改革中顯得尤為重要，也是當下財政體制改革的突破口。

（一）進一步明確政府間事權和支出責任

實踐表明，政府間事權與支出責任相匹配是國家財政體制建設所要解決的前置和核心問題，是建立規范的政府間轉移支付制度的基礎與前提。

1、處理好政府和市場的關系，合理界定政府事權。三中全會提出經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。應按照效率原則對政府事權范圍作出科學界定，變 “萬能政府”為“有限政府”，進一步強化政府公共服務職能，解決好“越位”和“缺位”問題。

2、建立事權與支出責任相適應的制度。根據我國現狀，應按照“外部性、信息處理復雜性和激勵相容”三大原則來配置政府間事權和支出責任劃分，對各級政府的職責及支出范圍做相應的考慮和安排，明確劃分各級政府的事權范圍，依據公共產品的受益范圍和集權與分權的關系，特別是對“交叉性”事權要分工明確。可適度加強中央事權和支出責任，中央應集中一部分社會保障責任、公共衛生職能、教育職能、司法支出責任；承擔一部分跨區域重大項目的建設和維護職能，關系社會和諧穩定、公平正義又涉及全國市場統一標準的管理職能；中央承擔國防、邊境安全、界河管理等關系國家安全的支出責任等，同時明確劃分政府間收入，實現中央政府與地方政府間的激勵相容，充分調動中央和地方的兩個積極性。進一步劃分省級以下政府間的事權和支出責任，加強縣級政府提供基本公共服務財力保障能力，逐步建立事權和支出責任相適應的制度。

（二）完善轉移支付制度的路徑選擇

我國轉移支付制度設計的目標應包括均衡地方基本公共服務能力和實現特定宏觀調控目標兩個主要方面。借鑒國際經驗并結合我國國情，在路徑選擇上重點從以下方面予以改進。

1、逐步增加一般性轉移支付規模和比例。轉移支付的規模反映了上級政府均衡轄區內各級政府財力水平的資金能力。就我國現實國情來看，各地區經濟發展水平、社會公共服務能力相差懸殊，應從近期和長遠兩個角度考慮,合理確定一般性轉移支付的規模和增長機制，近期應把目標設立在逐步縮小差距，確保最低公共服務水平上。規模偏小無法有效抑制日趨擴大的地區間差距，規模太大又會造成地方過度依賴。為了保證各級政府行政的最基本資金需求，均衡性轉移支付的一部分應不附加任何條件。可考慮對重要服務項目進行大類下的分類轉移支付，設定服務目標和管理級次以及考核標準和制度，以實現地區間重要公共服務項目水平基本均等。同時，可安排一部分資金作為“以獎代補”、“花錢買機制”。

2、壓縮、整合專項轉移支付項目。以解決外部性、共同支出責任和實現中央特定宏觀調控政策為目標，逐步壓縮、規范、整合專項轉移支付項目。逐步取消競爭性領域專項和地方資金配套，取消不符合經濟社會發展要求的專項轉移支付項目，嚴格控制引導類、救濟類、應急類專項，將部分屬于地方事權且信息復雜程度較高的專項轉移支付項目下放到地方管理，對保留的專項進行甄別，對部分使用方向類同、政策目標相近的專項轉移支付項目予以整合，進一步提高財政資金使用效率。

3、建立公式化計算為主的分配方式。借鑒國際經驗，為了均衡分配的合理性和透明度，應逐漸擴大公式化計算的支付比重，最終向全面的公式化計算為基礎的分配并軌。具體可以通過設定具體的均衡目標和標準、確定遞進性公式化轉移支付規模戰略、設計過渡期考核標準與體系、對改革效果良好的地方政府進行獎勵、不斷完善并實現全面并軌的策略進行推進。

（三）完善轉移支付的相關保障措施

1、安排與財政收入相適應的轉移支付資金。借鑒國際經驗，根據我國財政均衡目標和需要，參考現有財政轉移支付總量，確定合理的均衡資金規模，安排與財政收入相適應的一定比例的轉移支付資金，逐步建立起固定某種或某幾種稅收進行均衡性分配的方式；可以考慮將目前的稅收返還為基礎的轉移支付逐漸改變為固定一定稅收比例的均衡性資金來源，并在分配方式上逐漸采用公式化因素法，使其不再與傳統體制掛鉤，服從于財政均衡分配的目標與制度。

2、進一步理順中央和地方收入劃分。進一步完善地方稅體系建設，根據稅種屬性特點，遵循公平、便利和效率等原則，合理劃分稅種，將收入周期性波動較大、易轉嫁的稅種劃為中央稅，或中央分成比例多一些；將其余具有明顯受益性、區域性特征，對宏觀經濟運行不產生直接重大影響的稅種劃分為地方稅，或地方稅分成比例多一些，以充分調動中央和地方的兩個積極性。

3、強化法律體系建設。轉移支付關系到國家財力在各級政府間的流動，是一項涉及面廣、政策性強的財政再分配形式，客觀上要求必須建立規范化和法制化的轉移支付制度，應借鑒發達國家經驗，加強轉移支付的法制化建設，提高立法層次，從形式上到內容上以法律形式加以規范，從而保障轉移支付制度的正常運行。整合現行財政轉移支付相關制度，并通過完善政府間事權和支出責任劃分、稅收收入劃分等相關配套法律制度，構建完整的政府間轉移支付法律體系。

4、建立績效監督評價體系。逐步建立完善的轉移支付績效評價指標體系，適當引入績效優先的分配原則，強化績效管理的激勵和約束。對于一般性轉移支付，由于難以單獨進行監管，可以對接受轉移支付的地方政府進行整體監管和考核。各級財政部門對下級政府的轉移支付可引入懲罰激勵機制和有償使用機制，充分調動下級政府開源節流的積極性，消除下級政府對財政補貼的依賴。進一步建立、完善財政監督制衡機制，加強對專項轉移支付申請、撥付和使用過程的監管，強化國庫集中支付的過程監控，注重跟蹤問效。逐步實施全面規范的預算公開制度，擴大公開范圍、細化公開內容、強化人大、審計和財政監督，加大社會公眾的輿論監督力度。

（作者單位：財政部駐海南專員辦）