地方高等院校教育經費管理和使用情況的分析和對策
——以內蒙古自治區為例

●李涌波 薛 放 何建華 薩仁高娃 楊 雪

地方高等院校教育經費管理和使用情況的分析和對策
——以內蒙古自治區為例

●李涌波 薛 放 何建華 薩仁高娃 楊 雪

隨著近年來內蒙古自治區高等院校（以下簡稱高校）規模的快速擴張和國家教學評估對高校硬件條件要求的明確，中央、自治區財政對高校教育投入力度逐年加大，特別是新校區建設方面，投入了大量資金，部分高校資金收支達到了一個財力較少旗縣的財政資金收支規模。為促進高校加強財務管理工作，根據《財政部關于組織地方財政部門開展2013年度會計監督檢查工作的通知》（財監【2013】8號）要求和監督檢查局 《2013年度會計監督檢查實施方案》的安排部署，內蒙古自治區財政廳監督檢查局四處組成調研組，于2013年5月14日至6月30日，選取了內蒙古財經大學、呼倫貝爾學院、內蒙古機電職業技術學院及內蒙古化工職業學院四所高校，對其2012年度教育經費收入、管理、使用情況進行了實地檢查與調研，分析存在的問題，并提出對策。

一、基本情況

(一)內蒙古自治區高等教育發展情況

近年來，中央、自治區等各級財政逐年加大高校教育投入，2011年各級公共財政高等教育 （包括普通高等教育、高等職業教育、成人高等教育）預算支出為68.37億元，2012年為70.44億元，年增長率為3%。在黨和政府的高度重視和大力支持下，自治區高等教育規模逐步擴大，學校的基礎設施得到改善，辦學空間不斷擴大，新校區建設已全部投入使用，師資隊伍素質不斷提高，專業學科建設成效明顯，承擔重大科技項目的能力穩步提高，民族教育不斷受到重視，對外交流日益頻繁。

截至2012年底，內蒙古自治區共有普通高校48所，其中本科院校15所，高等職業院校（專科）33所。2012年與2002年相比，十年間，普通高校從21所發展到 48所；在校生人數從121296人增加到397661人；教職工人數從18718人增加到38057人；少數民族在校生人數從 32759人增加到110813人；分別是十年前的2.3、3.3、2、 3.4倍。

2012年普通高校生均校舍面積達到34.93平方米，生均圖書達到64.95冊，生均實驗實訓儀器達到7705元。僅2012年畢業生人數就達到109711人，其中博士生150人、碩士生4507人、本科生 45711人、高職（專科）生 59343人，為自治區經濟社會發展提供了人才保證。

（二）內蒙古自治區高校資金運行的特點

1、政府投入為主的多渠道籌措資金格局。近幾年隨著高校各項事業的發展，資金來源的渠道不斷拓寬，形成了以政府投入為主的多渠道籌措資金格局。目前，高校主要的資金渠道有：財政補助收入、事業收入、上級補助收入、附屬單位上繳收入、經營收入、捐贈收入及銀行貸款等。如呼倫貝爾學院2012年收入32536.66萬元，其中財政補助收入24945.63萬元，占收入的76.62%；事業收入 7158.26萬元，占收入的22.15%；其他收入432.77萬元，占收入的1.23%。內蒙古化工職業學院2012年收入23792.62萬元，其中財政補助收入18669.89萬元，占收入的 78.47%；事業收入 5122.24萬元，占收入的21.52%；其他收入0.49萬元，占收入的1%。

2、經濟活動多元化，資金數量快速增長。隨著內蒙古自治區各高校辦學理念的更新，經濟活動也日趨多元化，主要體現在教學、科研及專項、基建、校企等多領域資金收支的快速增長。各本科院校充分發揮教學資源優勢，形成了多層次、多渠道的辦學模式，包括：本科教學、本科雙學位、專業碩士(MBA、EMBA、MPA等)、碩士研究生、博士研究生、各類總裁班、培訓班等教學，同時給學校帶來較多的事業收入。2012年，自治區本級高校事業收入達到17.8億元。

科研及專項經費也是高等院校財務收支的一個重要組成部分。教育主管部門及各行業主管部門下撥的縱向科研經費、學校與社會其他部門及企業進行科研合作、科技咨詢或科研成果轉讓所獲得的橫向科研經費，國家實施西部綜合實力提升計劃、西部網路建設等專項經費，教育部、財政部實施百所國家骨干高職院校項目建設經費，其總量呈接近事業經費規模的趨勢。

新校區建設是近年來各高校普遍進行的重大事項，自治區本科院校新校區投資規模平均約6-10億元，高職院校平均約6-8億元。

后勤服務是高校的一個重要組成部分，分為非盈利性和盈利性兩大類型。盈利性的包括賓館酒店、駕校、商城等，是高校管理國有資產并使其保值增值的重要渠道。

3、固定資產迅猛增加。無論是事業經費，還是科研及專項經費的多渠道、大規模資金投入，特別是新校區建設，幾乎是用三年左右的建設期完成相當于建校以來的總投資規模，并且與之相配套的各種設施、校園公共服務體系建設的完成，使得高校近幾年固定資產迅猛增長。至2009年底，全區高校固定資產已達137.35億元 （一部分尚未辦理竣工決算的項目未納入統計），其中教學儀器設備總值增加到24.36億元。對固定資產實行科學化管理，使其保值增值顯得尤為重要。

4、高校財務實行“統一管理，集中核算”的管理體制。除經營性公司獨立核算外，單位的收支均由財務處統一管理、統一核算。各高校逐步建立了加強管理和促進學校教育事業發展的相關內控制度，能夠較好地按照國家相關政策管理和使用教育經費，促進了高校教育事業的健康發展。

二、教育經費管理中存在的主要問題

（一）財政資金管理方面

1、專項資金管理不規范。各高校對于財政專項資金普遍未按項目分賬管理和核算，每個項目資金來源和支出不對應、不明晰，從賬面上無法分清每項資金的支出進度和開支范圍；資金來源與支出相差較大，結余過多，有的項目甚至沒有實施。如，2010年自治區財政下撥某學院就業補助資金200萬元用于化工基地建設，該項目至今未實施，在“其他應付款”科目掛賬。

2、擠占挪用專項資金。各高校都不同程度地存在未按規定用途使用專項資金問題，多數被擠占的資金用于基建工程、歸還新校區建設借款，個別高校用于支付違約金或其他方面的開支。還有的高校存在科研經費擴大開支范圍，在科研經費中列支辦公費、招待費等問題。如，某學院在“事業支出——基本支出——對個人和家庭的補助——助學金”中列支比賽服裝費用、獎品等費用41.85萬元，列支職業技能鑒定加班費0.05萬元。

（二）事業收入及其他收入管理方面

1、個別學校部分收入長期在“代管款項”核算，而未作收入處理。如截至2012年底,某大學在“代管款項”核算累計收取的教師違約金（學校對外出學習后不能返回原單位工作的教師，收取的由保證金轉化的違約金）209萬元;以前年度收取的教材差價滾存余額74萬元;某大學在學生入學后一次性收取幾個學年的教材費收支余額768萬元，都掛在“代管款項”核算，實質上已形成學校的收入而未做收入處理。

2、資產出租等項收入未執行“收支兩條線”管理規定，未納入學校預算。有的學校直接在單位賬上“坐收坐支”；還有的學校部分資產沒有實行全校統一管理，資產的出租、租金收取及其使用分散在學校的所屬部門，以學校飲食服務中心為例，由于沒有把飲食服務中心的核算納入學校大財務統一集中核算，致使租金未上繳學校，更未執行“收支兩條線”管理，直接沖減了飲食服務中心費用；甚至個別學校還存在資產出租收入私存私放現象。2012年，調研的四所院校資產出租等項收入未執行“收支兩條線”管理規定的共計1139萬元。

（三）固定資產管理方面

1、用固定資產投資，但沒有體現投資收益。有的學校對校辦企業，諸如駕校實體進行投資，而實現的利潤沒有上交學校；有的學校以資產作為對外投資進行合作經營，但截至檢查日,學校未分得合作分配收益。

2、出租資產未足額收取租金。學校出租資產應收租金沒有足額、及時地收回；租賃合同管理不規范，有的出租未見合同。

3、違規處置固定資產。一是未報請上級主管部門批準，擅自處置固定資產，如用車輛頂賬、違規處置房產、無償捐贈資產等。有的學校將舊校區的平房無償提供給部分教職工使用，搬遷后出租租金被個人據為己有。二是以固定資產抵頂工程款未履行資產處置評估程序，無作價依據。

4、固定資產賬實不符。各高校普遍存在已完工基建項目未辦理竣工決算而長期掛賬，不轉資產現象。如某學院已完工投入使用、但尚未轉入固定資產的有14項,合計4.24億元，包括行政樓、教學樓、圖書館等；部分高校基建賬面價值與工程決算金額差異大,應調增賬面價值而未見調整；個別高校基建工程利息沒有資本化，造成資產負債不實。如某大學至2012年累計發生的基建借款利息1.68億元，計入事業支出而未予資本化；有的高校資產已處置、賬面仍存在。個別高校存在賬外資產。

（四）日常財務管理方面

1、違規多頭開戶。高校普遍存在違規多頭開設銀行賬戶現象，雖然有些高校在2012年度清理賬戶時，按照要求撤銷了部分賬戶，但仍存在沒有完全撤并或辦理備案手續的情況。

2、往來款長期掛賬。大量的往來款長期掛賬，未及時清理，已成為高校的共性問題。部分已成為呆賬、壞賬。如某學院2012年期末 “應收賬款”18477萬元，其中：3年以上12563萬元，包含應收個人款120萬元，應收單位款12443萬元；3年以內5913萬元，包含應收個人款581萬元，應收單位款5332萬元。

3、現金管理、使用不規范。有的高校超限額使用現金、白條抵庫，庫存現金額達到18.62萬元，單筆現金使用額達到8.94萬元；個別高校在無真實經濟業務情況下，通過借用外單位賬戶套取現金。

4、預決算編制不完整、不真實。有些高校在給主管部門上報組織收入預算時，沒有嚴格按照有關規定將固定資產出租出借收入、捐贈收入、回收資金、利息收入等非稅收入納入預算管理，預算編制不完整；有些高校決算報表編制賬表不符，報表數據不真實；還有些高校的餐飲服務中心等非獨立法人經營單位，單獨設賬進行財務核算，沒有納入學校大財務決算報表中反映，造成預算編制不完整。

（五）其他方面

1、向教職工借款。部分高校為搞基建工程，或為緩解歸還新校區建設的貸款壓力，向職工進行較大規模的借款。

2、公車改革缺乏依據及統一標準。各高校為控制公車費用過快增長，降低辦學成本，普遍進行了公車改革。高校公務用車改革由兩部分組成，一部分是管理車隊下掛后勤集團代管，實行企業化經營，有償服務；另一部分是實行了公車私有化改革，高校各自按職級確定補貼標準，補貼包括個人購車補貼及車輛使用、維修保養費用。改革后，車輛產權歸個人，補貼包干使用，超支不補，結余自留。但各高校的做法缺乏統一標準，體現在進行車改的群體不同，有的高校為校級以上的干部，有的高校為處級以上的干部，有的高校遍及全校職工；車改的標準不同，差別較大。另外，還存在購車補貼不同和車改實行車貼制的標準不同等問題。

三、產生問題的原因分析

（一）債務規模大，財務負擔重

高校興建新校區，產生了一定的債務。至2012年底，內蒙古自治區48所高校總債務為114億元。由于高校學費標準受到國家物價部門控制，非稅收入有限，且國家有明文規定，收取的學費中必須不少于25%用于返還學生，不少于20%用于彌補教學經費的不足，不少于1%用于畢業生的就業指導，只能將54%的學費收入用于事業發展和貸款的還本付息。這使得學校償還能力非常有限。自治區財政為減輕高校債務負擔，從2010年起分三年化解銀行貸款債務，但與學校巨大的債務本金和利息支出相比，仍然不足。學校資金仍較困難，導致出現擠占挪用教育經費、科研經費、違規集資、違規處置資產抵頂工程款等現象。

（二）管理體制未完全理順

目前，個別高校尚未進行后勤服務社會化改革，后勤服務的人、財、物、水、電、暖全部費用支出由學校承擔；大部分高校執行了后勤社會化改革制度，但仍然存在一些問題。對已執行后勤社會化改革的院校，后勤已劃分為營利性的資產經營公司和非營利性的后勤服務中心，前者屬法人單位，實行自主經營、自負盈虧、獨立核算；后者應納入學校大財務統一核算。但一些高校沒有把非營利性餐飲中心的核算納入學校大財務，導致學校資產出租收入滯留在餐飲中心，直接坐支各種費用；餐飲中心的資產、負債及所有者權益成為賬外賬，使得學校決算報表不完整。

（三）管理部門之間相互脫節

高校內部管理部門之間相互脫節，管理工作出現疏漏。如科研管理工作，科技處對科研項目的立項、預算、進度、結題決算等進行管理；財務處對科研項目經費收支、使用進行分項核算。這兩部門的脫節，導致財務部門不能及時掌握科研項目的申報、進展、結題等情況，部分項目結題不能及時結賬，資金仍分散滯留在各項目上。并且部分項目結題驗收后，由于未能及時結賬，存在部分人員仍在這些項目中支出費用的情況，這種脫節還存在于固定資產管理工作等其他類領域內。

（四）內控制度不健全，財務管理不規范

高校在內控方面的制度普遍不夠健全。如在資產管理、科研經費管理、學校預決算編制、專項經費管理等方面，需要進一步細化和完善。另外，個別高校財務管理不規范問題也比較突出，如財務往來款大量長期掛賬，部分已成為呆賬、壞賬。某大學截至2012年底應收款2.3億元，占流動資產比例51.43%，其中2008年度及以前年度掛賬的款項就達1.5億元。形成往來款的，一是學校內部應收單位款，如借給校辦產業，效益不好無力償還，有的實體已倒閉不存在；二是維修費掛賬，預付施工單位款，完工沒有及時辦理結算手續；三是個人借款，沒有及時進行催促報賬、收回借款。

四、加強高校教育經費管理的對策

（一）加強和完善科研及專項資金管理，提高資金使用效益

由于部分高校在科研及專項經費管理方面，存在未分項管理、結余過多、擠占挪用等問題，建議這些高校盡快建立項目實施與資金監管的制度，加強項目管理部門與財務部門，在項目管理和經費核算上的配合，使科研經費實現分項管理，嚴格控制開支范圍，按進度合理使用經費，避免結余過多而出現“結題不結賬”的情況。完善專項資金管理辦法，嚴格實行專款專用，提高專項資金的使用效益。

（二）切實加強資產管理，維護國有資產的安全、完整

由于高校存在投資、出租資產及違規處置資產，而導致資產流失，賬實不符的現象，建議各高校在徹查自家家底的基礎上，進一步加強資產管理工作，避免學校資產管理各部門工作的脫節；嚴禁違規處置資產，防止國有資產的流失；所有資金渠道形成的固定資產要全部納入學校，統一進行資產管理，防止出現賬外資產；對固定資產要進行定期清查盤點，準確掌握家底情況，切實做到賬實相符，確保國有資產的安全、完整、保值、增值。

（三）進一步增強預算科學性，嚴格控制“三公經費”開支

大部分高校存在預算不夠細化、不夠科學規范的現象，沒有將單位的全部收支編入預算，部分支出預算執行不嚴格，影響了預算的嚴肅性和約束力，特別是“三公經費”支出普遍超預算。建議各高校進一步細化收支預算，提前對本單位、本部門的年度收支進行科學預測，提高部門預算的科學性和準確性，將應納入預算的收支全部編入預算；增強預算的約束力，嚴格控制“三公經費”的開支 。

（四）合理確定貸款規模，防止債務風險

高校的債務規模已在一定程度上影響了教學的投入，成為制約學校進一步健康發展的瓶頸。為此，建議高校要對貸款項目建立科學的決策程序與機制，根據學校自身事業發展的需要和實際償還能力，合理確定貸款項目及貸款額度，將債務控制在合理的規模內。財政部門要在化解高校債務，緩解學校的資金壓力同時，加強對高校債務的管理，防范債務風險。

（五）盡快規范高校的公車改革

各高校公車貨幣化改革，按工作人員級別、崗位性質發放交通補貼 ，實現了多方共贏，學校的后勤管理機構縮小、人員負擔減輕。但由于各高校貨幣化補貼標準不一，造成一定不良影響，亟待相關主管部門出臺統一標準，使得貨幣化補貼標準更加科學化、公正化、透明化，規范高校公車改革，以更好地服務于教育教學工作。

（六）進一步規范會計基礎工作，清理長期掛賬的往來款

各高校普遍存在大量的往來款長期掛賬，對學校正常經費運轉造成一定的影響。建議各高校要徹底清理長期掛賬的往來款，對已成為呆賬、壞賬的，要按相關規定進行報批，使會計報表真實地反映學校的資產負債情況，并在此基礎上加強往來款的管理，及時催還、催報借出款，減少學校損失。

（七）及時辦理竣工結算手續，將基建利息資本化

大部分高校存在已完工投入使用的基建項目，未辦理竣工決算手續，長期掛賬而不轉資產現象。建議各高校要把已完工投入使用的所有基建項目，按照《關于基本建設財務管理若干規定》，辦理竣工決算手續，并將基建的所有投入轉入固定資產，以避免基建賬長期掛賬，進而影響學校財務決算報表相關內容的真實反映。

（八）理順財務管理體制，切實做到“統一管理，集中核算”

部分高校后勤社會化改革不徹底。建議沒有執行后勤社會化改革制度的學校，盡快實行后勤社會化，更好地核算不同性質的開支。學校要把非營利性的餐飲核算納入學校大財務，資產出租收入直接由學校統一收取，餐飲中心的預算、決算要在納入學校統一核算的前提下，實行二級核算，既可考核餐飲中心的相對獨立核算，又要保證學校資產及決算的完整性。

（九）加強對高校財務的監督檢查，進一步規范財務管理工作

自治區高校教育、財政、審計等相關部門，要加強對高校財務管理工作的檢查監督，發現問題及時敦促其采取措施整改，使高校的財務管理工作更加規范，促進學校事業的發展。

（作者單位：內蒙古財政廳監督檢查局四處）