外國國家安全機制的借鑒與參考

專題：外國國家安全機制掃描

2013年11月12日，黨的十八屆三中全會提出“設立國家安全委員會，完善國家安全體制和國家安全戰略，確保國家安全。”這是一項創新社會治理體制、與時俱進的重大戰略決策。當前我國面臨對外維護國家主權、安全、發展利益，對內維護政治安全和社會穩定的雙重壓力，各種可以預見和難以預見的風險因素明顯增多。而我們原有的安全工作體制機制還不能完全適應新時期維護國家安全的需要，設立國家安全委員會，，搭建一個強有力的平臺統籌國家安全工作，加強對國家安全工作的集中統一領導，已是當務之急。

他山之石，可以攻玉。《軍事文摘》雜志本期專題《外國國家安全機制掃描》，介紹國外一些國家安全機制的基本情況，分析各國國家安全機制運行的特點與規律，總結其有益的經驗和失敗的教訓，這對加深了解我國國家安全委員會設立的必要性與重要性，將是十分有益的。

專題特約顧問 彭光謙 少將

成立國家安全機制的原因和背景

各國建立國家安全機制的時代、背景、原因和目的各不相同，但是有一個共同點：那就是根據國內和國外安全形勢的變化和需要形成的。

美國國家安全委員會成立于1947年，是較早成立國安會的國家之一。當時的形勢是，第二次世界大戰結束不久，世界格局發生了巨大變化。戰前的主要資本主義國家實力受到重創，惟有美國在二戰后經濟實力和軍事力量反而得到了增強。美國稱霸世界的野心迅速膨脹，而美國面臨的最大障礙是意識形態完全不同的蘇聯及其社會主義陣營。

根據新的形勢，美國頒布了《國家安全法》，成立了國家安全委員會，對二戰期間的美國軍事力量進行整合，成立了國防部，同時對二戰期間的美國情報系統進行整頓，成立了美國中央情報局。在國家安全委員會召開的第一次會議上，時任總統杜魯門批準了國安會提出的“全球遏制蘇聯共產主義”的政策文件，從而拉開了美蘇冷戰的序幕。這份文件主導了整個冷戰時期的美國對蘇戰略，因此在某種程度上來說，美國成立國家安全委員會是冷戰的產物。

而法國成立國家安全機構是基于反恐的需要。起因是在1985年和1986年期間，法國遭遇了前所未有的系列恐怖襲擊和爆炸事件。這些由國際恐怖主義組織直接策劃和實施的爆炸案，在法國民眾中引起了極大恐慌和憤怒，也危及了法國國家安全和社會穩定。處理這些案件涉及到警察、司法、情報、外交等眾多領域，而當時法國并沒有一個協調這些部門職能的統一機制。正是在這種情況下，法國政府緊急決定，組建了“國內安全委員會”。在這個委員會的決策和指揮下，法國政府調動了一切可利用資源，使這場發生在巴黎的恐怖活動最終得以平息。

法國的國家安全機制自20世紀80年代中期成立以來，經歷了長時間的演變過程，直到2008年10月薩科齊總統決定成立“國防與國家安全委員會”，法國最高國家安全機構的模式才最終確定下來。法國的國安會沒有照搬美國模式，而是針對法國面臨的國內外安全形勢的需求，同時根據法國現行的政治體制以及政府有關機構的運作現狀而設計成立的。因此，法國國安會具有明顯的自身特點。

日本是在2013年11月27日成立日本版的國家安全委員會—“國家安全保障會議”。這個機構一成立，立即通過了《國家安全保障戰略》、《防衛計劃大綱》、《中期防衛力量整備計劃》三個文件。2014年1月7日，日本政府宣布成立國家安全保障會議的執行機構—國家安全保障局，以加快落實《防衛計劃大綱》和《中期防衛力量整備計劃》，加強自衛隊“機動防衛力量建設”，充實、擴展《日美防衛合作指針》，加強日美在空海一體戰、兵力部署、武器研制和作戰等方面的合作，推動修改憲法，賦予日本“集體自衛權”。其目的是要擺脫二戰后的和平條約對它的約束，恢復它軍事大國的地位，為它實現新的軍國主義鋪平道路。

日本國家安全保障會議的成立，大大加強了日本首相安倍推行右傾化的權力和地位，值得人們高度警惕。

國家安全機制有利于作出快速、協調、綜合反應

國家安全機制有利于加強集中統一領導，協調各種戰略力量，統籌各種戰略資源，減少決策層級，提高決策效率等。

因此，一個普遍的特點是：一些國家構建的國家安全機構組成人員都不多，且都由國家元首擔任主席，其他正式成員有外交部長和國防部長，以及負責國家安全機構日常工作的高級官員等。召開會議時，根據不同的會議內容和需要，邀請其他內閣成員和官員參加。因此，有些國家把國家安全機構稱為內閣中的“核心內閣”。

美國國家安全委員會的法定成員是總統、副總統、國務卿和國防部長，其他成員有財政部長、能源部長和總統國家安全事務助理；參謀長聯席會議主席是國家安全委員會的法定軍事顧問；國家情報總監和中央情報局長是國家安全委員會法定的情報顧問；國家禁毒政策辦公室主任是國家安全委員會法定的毒品政策顧問；白宮辦公廳主任、總統顧問以及總統經濟政策助理，應邀參加國安會會議；司法部長、國土安全部部長、美國駐聯合國大使和美國行政管理和預算局局長，應邀參加與他們有關的會議；其他行政部門和機構的負責人以及其他高級官員應邀參加需要他們參加的國安會會議。

俄羅斯的國家安全機構稱之為“ 聯邦安全會議”，成立于1992年。聯邦安全會議由總統任主席，其成員分常務成員和普通成員。常務成員有12人，普通成員有16人，人選由聯邦安全會議秘書提議，聯邦總統批準。

印度的國家安全委員會由7人組成，印度總理擔任主席，成員包括國家安全顧問、國防部長、外交部長、內政部長、財政部長和計劃委員會主席。其他內閣成員以及高級官員也可應邀參加會議。

日本國家安全保障會議的法定成員由首相、官房長官、外務大臣和防衛大臣4人組成。

第二個特點是：國家安全機構一般都不是制定政策的機構，而是總統或總理的最高參謀和智囊機構。召開國家安全機構會議時，與會者向總統提供信息情況和自己的看法建議，但對討論的議題不進行投票表決，最后由總統作出決策。會議后，國家安全機構負責協調和監督總統決策的執行情況。

第三個特點是：國家安全機構的職能是攘外安內統籌兼顧，但在不同時期通常側重面不同，而比較普遍的情況是，國家安全機構在外交上遇有涉及國家安全的重大問題時，發揮的作用比較多。

各國國家安全機構規定召開會議的時間不一，有的國家有時一周召開一次會議，有的規定一月召開一次會議，有的甚至常年不召開會議。但是一旦遇到緊急情況時，經常是每天召開會議。

以美國為例，1962發生古巴導彈危機時，美國時任總統肯尼迪立即主持召開國家安全委員會緊急會議，

連續召開了4天，參加會議的人除了總統、副總統、國務卿、國防部長之外，國家安全事務助理、中情局長、司法部長、財政部長、總統特別顧問、參謀長聯席會議主席以及副國務卿、國務卿幫辦、助理國務卿、國防部副部長和助理部長都參加了會議，美國新聞署副署長代替生病的新聞署長出席了會議。在這場危機的兩周時間里，美國國安會召開的各種會議達37次之多。美國在發動海灣戰爭以及在擊斃基地組織頭目本·拉登的過程中，美國國安會都發揮了關鍵性的作用。

第四個特點是：國家安全機制內都離不開情報機構和輿論宣傳機構的作用，尤其是美國最為突出。美國中央情報局就是在美國國家安全委員會誕生時成立的。美國國安會除了在國外策劃10多場侵略戰爭及較大的軍事行動之外，還秘密策劃了各種間諜活動和輿論宣傳戰，絕大部分行動都是由美國中央情報局實施的。按照規定，美國國家安全委員會每次會議都要聽取中央情報局局長關于全球情報信息的匯報，中央情報局要隨時完成國家安全委員會下達的任務。

除美國中央情報局外，美國國防部、司法部、國土安全部、能源部、財政部和國務院等部門都設有各自的情報機構，共有15家之多。這些情報機構直接或間接接受國安會的領導。屬于司法部的美國聯邦調查局，主要負責美國國內的國家安全問題。策劃“棱鏡”監控事件的國家安全局屬于美國國防部領導，實際上它也聽從美國總統的直接指揮，甚至可以監視包括中央情報局、聯邦調查局在內的美國其他情報機構以及政府部門的高級官員。

第五個特點是：一些國家的國家安全機構討論的內容，由傳統的國家安全問題向非傳統的國家安全問題拓展。

俄羅斯的聯邦安全會議主抓戰略性問題：除了國防、軍事、經濟問題之外，反恐、平叛、對付極端宗教主義、維護社會穩定以及與鄰國和歐美國家的關系，都是安全會議經常討論的問題。最近5年來，安全會議研究的重要議題有：保證俄羅斯聯邦食品安全，防止全球氣候變化威脅俄羅斯國家安全，本國造船業現狀和發展前景，建立現代化通信系統用于國防、安全和法治，俄羅斯能源安全現狀和保證措施，俄羅斯聯邦移民政策構想及其實施細則。《俄羅斯人口情勢發展構想》、《俄羅斯聯邦食品安全構想》等文件草案就是安全會議提出的。

美國現任總統奧巴馬除了把反恐作為國安會討論和研究的重要內容之外，還把國安會的功能從傳統的軍事和外交政策領域，拓展到網絡安全、能源、氣候變化、國家建設、基礎設施建設等方面。

法國認為，當今的國家安全已經不僅僅局限在傳統意義上的“國防”，國家安全戰略“必須對損害國家生活的一切可能的危險和潛在的威脅”提供解決的辦法，執行維護國家利益和保護公民的使命。有鑒于此，法國需要改變傳統思路，充分認識國家安全在新形勢下的全部內涵，以便應對國家安全面臨的眾多新的威脅。

國家安全機制運行中出現的問題

美國國家安全委員會在運行中，曾出現權力過大和超限的局面。比如，在美國前總統尼克松時期，國家安全事務顧問亨利·基辛格負責國家安全委員會的日常工作。在尼克松的支持下，基辛格掌管的國安會直接參入和執行美國對外政策的決策過程，并且直接掌控政府與美國駐外使領館的重要外交聯系。國安會幾乎成為美國外交決策的惟一機構，基辛格本人不僅是尼克松總統的白宮總管和首席顧問，而且成為總統外交政策的發言人和執行者。

國家安全委員會的權力超限，使得美國傳統的外交政策機構及其官員的作用大為削弱，從而加深了內閣成員間的矛盾。當時的國務卿威廉·羅杰斯對自己在外交方面的大權旁落十分不滿；國防部長梅爾文·萊爾德對基辛格的攬權行為也極為憤懣，兩人的沖突十分激烈。

1973年9月羅杰斯被迫辭職。尼克松總統隨即任命基辛格為國務卿，同時繼續兼任總統國家安全事務顧問，一人身兼如此重要兩職，在美國歷史上還是第一次。此時的美國國家安全委員會無論是規模還是權

力都達到了歷史的頂峰。美國國家安全委員會已不再是初始的一個高級參謀、顧問、咨詢機構，而是一個實實在在的外交政策決策和執行機構。

巴西在1964～1985年的軍政府時期，國家安全委員會以軍隊系統為主導，以維持國內政局穩定和軍人統治為主要目標，對親蘇親共和反對軍政權的勢力實行強制和高壓政策，大批人士遭到跟蹤、嚴刑拷打、監禁或流放。軍政府下臺后，巴西于1988年頒布了現行憲法，成立了國家防務委員會，取代了國家安全委員會。因為人們對軍政權時期的所作所為記憶猶新，對國安會充滿了誤解和恐懼。

印度的國家安全委員會則是另一種情況。印度雖然擁有強大的軍隊，但在國安會中除了國防部長之外，并沒有其他軍方代表參加，三軍參謀長僅僅是在需要時才會被邀請參會國安會的會議。印度軍方在國安會的發言權較小，其主要原因是印度文官政府不希望軍方在決策過程中有過大的權力。

責任編輯：何 旭