貓虎之間：美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)體制掃描

美國(guó)是設(shè)立當(dāng)代形態(tài)國(guó)家安全委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)安會(huì)”）體制最早的國(guó)家，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)最為豐富，對(duì)國(guó)家安全領(lǐng)域戰(zhàn)略管理問(wèn)題的研究也最為系統(tǒng)和深入。無(wú)論美國(guó)戰(zhàn)略界還是國(guó)外觀(guān)察家，從不同的立場(chǎng)、目的和角度，往往會(huì)對(duì)美國(guó)國(guó)安會(huì)體制有形形色色的看法和評(píng)價(jià)。其中最大的一個(gè)共識(shí)是都認(rèn)為國(guó)家安全領(lǐng)域的戰(zhàn)略管理很重要。除此之外，即便在國(guó)安會(huì)體制的起源、使命地位、得失成敗和未來(lái)前景這些基本問(wèn)題上，也存在見(jiàn)仁見(jiàn)智的說(shuō)法。有人認(rèn)為它能“運(yùn)營(yíng)世界”，“是世界上最有權(quán)勢(shì)的委員會(huì)”，像老虎一樣厲害；有人說(shuō)它連美國(guó)國(guó)內(nèi)長(zhǎng)期存在的基本問(wèn)題也管不了，不過(guò)是一只病貓，披著虎皮晃來(lái)晃去；有人認(rèn)為是它“搞垮了蘇聯(lián)”；有人則認(rèn)為它制造的問(wèn)題多于解決的問(wèn)題，它“已經(jīng)失?。ㄖ肝茨芊乐箤?duì)美國(guó)的“9·11”恐怖襲擊事件），還會(huì)失?。ㄖ覆荒芊婪逗突馕磥?lái)的災(zāi)難）”。

本文主要圍繞國(guó)家安全領(lǐng)域戰(zhàn)略管理這個(gè)主題，從人員、專(zhuān)業(yè)、當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)這三個(gè)角度，提出人是決定因素、專(zhuān)業(yè)是根基、戰(zhàn)略規(guī)劃與危機(jī)管理是基本矛盾等看法，為探究美國(guó)國(guó)安會(huì)體制是什么、怎么來(lái)的、如何運(yùn)轉(zhuǎn)、效果怎樣以及今后前景等問(wèn)題提供一些參考意見(jiàn)。

基本問(wèn)題與初步評(píng)價(jià)

一、美國(guó)國(guó)安會(huì)、國(guó)安會(huì)體制與國(guó)安會(huì)辦公廳

包括諸多美國(guó)學(xué)者在內(nèi)的專(zhuān)家，在探討美國(guó)國(guó)安會(huì)相關(guān)問(wèn)題時(shí)，往往將“國(guó)安會(huì)”（NSC）與“國(guó)安會(huì)辦公廳”（NSC STAFF）、國(guó)安會(huì)體制（NSC System）等問(wèn)題混淆起來(lái)。其實(shí)，關(guān)于美國(guó)國(guó)安會(huì)本身，就那么幾個(gè)法定人員以及總統(tǒng)指定的人選，相對(duì)簡(jiǎn)單。

國(guó)家安全委員會(huì)：在法律上，國(guó)安會(huì)是美國(guó)總統(tǒng)的最高國(guó)家安全戰(zhàn)略決策咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，是總統(tǒng)與其高級(jí)顧問(wèn)和內(nèi)閣成員商討國(guó)家安全戰(zhàn)略問(wèn)題的主要平臺(tái)，在美國(guó)安全和對(duì)外政策制定過(guò)程起中心作用，協(xié)助總統(tǒng)制定國(guó)家安全和對(duì)外政策，并督導(dǎo)協(xié)調(diào)各部門(mén)執(zhí)行決策。在歷史上，它有時(shí)發(fā)揮作用，如艾森豪威爾、老布什時(shí)期；有時(shí)沒(méi)發(fā)揮什么作用，如肯尼迪、里根時(shí)期。

根據(jù)奧巴馬總統(tǒng)的“1號(hào)政策指令”，當(dāng)前美國(guó)國(guó)安會(huì)除總統(tǒng)、副總統(tǒng)、國(guó)務(wù)卿、國(guó)防部長(zhǎng)、能源部長(zhǎng)外，還包括總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理、財(cái)政部長(zhǎng)、司法部長(zhǎng)、國(guó)土安全部長(zhǎng)、常駐聯(lián)合國(guó)代表和總統(tǒng)辦公廳主任；經(jīng)常與會(huì)的還有國(guó)家情報(bào)總監(jiān)、參聯(lián)會(huì)主席；經(jīng)常受邀與會(huì)的還有總統(tǒng)顧問(wèn)、總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)副助理（任會(huì)議秘書(shū)）。在實(shí)踐中，在醞釀重大決策時(shí)，二戰(zhàn)后歷任美國(guó)總統(tǒng)都不是特別在意與會(huì)人員是否構(gòu)成正式的國(guó)安委會(huì)議，或所有法定和指定成員是否實(shí)際與會(huì)，它取決于總統(tǒng)和問(wèn)題的需要。因此，與美國(guó)國(guó)安會(huì)相關(guān)的問(wèn)題，重要的不在于“國(guó)安會(huì)”這個(gè)名稱(chēng)，而在于如何支持總統(tǒng)做出戰(zhàn)略決策，總統(tǒng)如何對(duì)國(guó)家安全領(lǐng)域進(jìn)行戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)管理，如何使用幕僚參謀機(jī)構(gòu)來(lái)制定和實(shí)施國(guó)家安全政策。這屬于國(guó)安會(huì)體制及其辦公機(jī)構(gòu)問(wèn)題。

國(guó)安會(huì)體制：在20世紀(jì)80年代末90年代初老布什總統(tǒng)任內(nèi)，美國(guó)國(guó)安會(huì)體制基本成型，成為兩黨共識(shí)，并為此后歷任總統(tǒng)所沿用。該體制的核心是總統(tǒng)，樞紐是總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理；在國(guó)家安全委員會(huì)之下，設(shè)立部長(zhǎng)級(jí)、常務(wù)副部長(zhǎng)級(jí)聯(lián)席會(huì)議和助理部長(zhǎng)級(jí)的跨部門(mén)政策委員會(huì)。

部長(zhǎng)級(jí)聯(lián)席會(huì)議，除總統(tǒng)、副總統(tǒng)不參加外，其成員與國(guó)安會(huì)相同。該會(huì)議的職責(zé)是討論重大和跨部門(mén)的國(guó)家安全和對(duì)外政策問(wèn)題，評(píng)估下級(jí)跨部門(mén)委員會(huì)的報(bào)告，達(dá)成共識(shí)并呈報(bào)總統(tǒng)；提出下一步研究意見(jiàn)以及協(xié)調(diào)各部門(mén)的指導(dǎo)意見(jiàn)。部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議一般每周1～2次，危機(jī)情況下頻度更高。

在部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議之下，設(shè)常務(wù)副部長(zhǎng)級(jí)聯(lián)席會(huì)議，負(fù)責(zé)具體指導(dǎo)跨部門(mén)工作組，確保提交部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議或國(guó)安會(huì)的問(wèn)題得到適當(dāng)分析，做好呈報(bào)高層討論的準(zhǔn)備。奧巴馬在1號(hào)總統(tǒng)政策指令里明確規(guī)定，副部長(zhǎng)級(jí)委員會(huì)“應(yīng)確保國(guó)安會(huì)或部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議討論的問(wèn)題得到充分分析，公正和充分地?cái)[出事實(shí)，考慮所有觀(guān)點(diǎn)和政策選擇，有說(shuō)服力地評(píng)估各選擇的成功希望、風(fēng)險(xiǎn)和其他后果”。副部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議每天都開(kāi)，有時(shí)一天幾次。

在副部長(zhǎng)級(jí)委員會(huì)之下，設(shè)多個(gè)跨部門(mén)政策委員會(huì)（工作組）。這些工作組由各部門(mén)資深專(zhuān)家和高級(jí)官員組成。這些工作組進(jìn)行日常的跨部門(mén)分析研究，提出行動(dòng)方案，制定政策草案和行動(dòng)規(guī)劃，協(xié)調(diào)政策行動(dòng)，商討資源分配。

國(guó)安會(huì)辦公廳：國(guó)安會(huì)、部長(zhǎng)級(jí)/副部長(zhǎng)級(jí)委員會(huì)和跨部門(mén)政策委員會(huì)，都需要國(guó)家安全委員會(huì)辦公機(jī)構(gòu)——國(guó)安會(huì)辦公廳的支持。該機(jī)構(gòu)隸屬總統(tǒng)行政辦公室，屬高級(jí)顧問(wèn)團(tuán)性質(zhì)，在各種重大問(wèn)題上為總統(tǒng)提供建議。該機(jī)構(gòu)主要成員由總統(tǒng)政治任命，總統(tǒng)國(guó)安助理負(fù)責(zé)組建國(guó)家安全團(tuán)隊(duì)，從總統(tǒng)競(jìng)選隊(duì)伍、前屆政府官員、學(xué)術(shù)界和智庫(kù)以及有國(guó)家安全事務(wù)經(jīng)驗(yàn)高級(jí)職業(yè)官員中挑選。

該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)白宮國(guó)家安全事務(wù)的日常管理，主要職責(zé)有：協(xié)調(diào)跨部門(mén)政策過(guò)程及后續(xù)的政策實(shí)施；向其他部門(mén)傳達(dá)總統(tǒng)政策；與外國(guó)政府高層聯(lián)絡(luò)；在總統(tǒng)與外國(guó)首腦通話(huà)、總統(tǒng)參加峰會(huì)談判等問(wèn)題上提供保障；協(xié)調(diào)總統(tǒng)出席峰會(huì)及出訪(fǎng)；在危機(jī)管理時(shí)向總統(tǒng)提供直接支持。

二、國(guó)安會(huì)體制的運(yùn)轉(zhuǎn)

雖然在戰(zhàn)略問(wèn)題研究、跨部門(mén)協(xié)調(diào)和人才使用方面不乏可圈可點(diǎn)之處，但總體看法是，美國(guó)國(guó)安會(huì)體制運(yùn)轉(zhuǎn)得不怎么樣。這可能會(huì)出乎很多人的預(yù)料。一段時(shí)期以來(lái)，一些人對(duì)美國(guó)的國(guó)家安全和軍事體制議論頗多，但往往言不及義。我們提出美國(guó)國(guó)安會(huì)體制總體上運(yùn)轉(zhuǎn)得不怎么樣，理由在于：

第一，從凈結(jié)果來(lái)看。二戰(zhàn)后美國(guó)是對(duì)外發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)最多的國(guó)家，也是對(duì)外實(shí)施包括暗殺、秘密情報(bào)及破壞活動(dòng)最多的國(guó)家，至今仍對(duì)外推行雙重乃至多重標(biāo)準(zhǔn)，仍以戰(zhàn)略對(duì)抗為焦點(diǎn)運(yùn)籌與其他大國(guó)的關(guān)系。當(dāng)今世界的重大安全風(fēng)險(xiǎn)和隱患，如核擴(kuò)散，其根源皆在于歷史上和現(xiàn)今美國(guó)仍在執(zhí)行的政策。盡管不排除在某時(shí)某事上，國(guó)安會(huì)體制幫助美國(guó)贏了某種競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，但總的來(lái)看，這套體制對(duì)世界、最終對(duì)美國(guó)的消極作用大于積極作用，負(fù)面作用大于正面作用。

第二，二戰(zhàn)后幾乎每一任美國(guó)總統(tǒng)都會(huì)對(duì)前任國(guó)安會(huì)體制提出批評(píng)。如艾森豪威爾批評(píng)杜魯門(mén)的國(guó)安會(huì)體制雜亂無(wú)章，肯尼迪批評(píng)艾森豪威爾的國(guó)安會(huì)體制是“廢紙制造廠(chǎng)”，尼克松/基辛格把民主黨總統(tǒng)搞亂了的國(guó)安會(huì)體制潛力發(fā)揮到了極致，里根則絕不允許自己的政府里出現(xiàn)基辛格、布熱津斯基式的總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理。進(jìn)入21世紀(jì)后，美國(guó)戰(zhàn)略界組織了多項(xiàng)對(duì)國(guó)安會(huì)體制的大型研究，認(rèn)為以“變革”為口號(hào)上臺(tái)的奧巴馬在國(guó)家安全領(lǐng)域改革太小、太少、太慢。美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)者及戰(zhàn)略界自身，對(duì)其國(guó)安會(huì)體制的評(píng)價(jià)并不能算很高，且都有所依據(jù)。

第三，瞻望未來(lái)，有60余年歷史的美國(guó)國(guó)安會(huì)體制前途堪憂(yōu)。60年來(lái)，世界在科技、人口、環(huán)境以及國(guó)際關(guān)系領(lǐng)域發(fā)生了天翻地覆的變革，各領(lǐng)域的諸多專(zhuān)家都認(rèn)為，未來(lái)60年世界和人類(lèi)文明的變革只會(huì)更大，更迅速，更難以預(yù)料。在這個(gè)意義上，美國(guó)自身的未來(lái)就是個(gè)大大的問(wèn)號(hào)。例如，自對(duì)阿富汗的軍事行動(dòng)開(kāi)始以來(lái)，美國(guó)越來(lái)越頻繁地使用無(wú)人機(jī)在他國(guó)領(lǐng)空領(lǐng)土進(jìn)行所謂的“定點(diǎn)清除”，造成無(wú)辜百姓的大量傷亡。對(duì)于聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)及其他國(guó)際機(jī)構(gòu)要求美國(guó)說(shuō)明相關(guān)問(wèn)題，美國(guó)干脆拒絕回答。在一個(gè)正在豐富展開(kāi)著的變革時(shí)代里，任何一個(gè)國(guó)家對(duì)過(guò)去成就的自滿(mǎn)，對(duì)別國(guó)真實(shí)或虛妄成就的過(guò)度關(guān)注，都不符合時(shí)代精神。

以上諸點(diǎn)在某種程度上表明，美國(guó)的國(guó)安會(huì)體制植根于美國(guó)政治、文化、社會(huì)和利益結(jié)構(gòu)，具有鮮明的美國(guó)特色。雖然它在某些方面觸及了大國(guó)國(guó)家安全領(lǐng)域戰(zhàn)略管理的共性問(wèn)題，但在更多方面它所展示的是美國(guó)的個(gè)性問(wèn)題。這是我們考察美國(guó)國(guó)安會(huì)體制的基本前提。

人是決定因素

從常識(shí)出發(fā)是考察戰(zhàn)略管理問(wèn)題的最可靠途徑

常識(shí)告訴我們，世界上任何機(jī)構(gòu)，無(wú)論它在設(shè)計(jì)上多么完美，解決問(wèn)題的關(guān)鍵還是在人。國(guó)家安全事務(wù)戰(zhàn)略管理體制機(jī)制的本質(zhì)，一是如何把人才組織起來(lái)、動(dòng)員起來(lái)，發(fā)揮最大綜合效果；二是如何盡可能地避免內(nèi)耗，減少內(nèi)部摩擦帶來(lái)的損失；三是兩者相輔相成，努力使前兩個(gè)方面比競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手好一些，從而獲得某種戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

戴維·羅特科普夫在著作中援引國(guó)安會(huì)資深官員的話(huà)說(shuō)，“每一屆政府都有一套社會(huì)學(xué)，這套社會(huì)學(xué)總是起源于總統(tǒng)?！薄拌b于繁忙的日程安排，總統(tǒng)很難抽出時(shí)間定期與更多的交流。因此，每一屆政府只有那么六七個(gè)人組成了總統(tǒng)身邊的核心幕僚或政策制定圈子?！鼻皣?guó)務(wù)卿鮑威爾在回憶錄里稱(chēng)，“我想講一個(gè)真理，這是多年前從里科弗海軍上將那兒學(xué)來(lái)的。他提醒每個(gè)人，解決問(wèn)題不能只靠組織；世界上不存在完美無(wú)缺的圖表或計(jì)劃；謀事在人，只有人才能辦大事，所以最關(guān)鍵的一點(diǎn)就是挑選正確的人來(lái)協(xié)助自己完成手頭的工作。因此，決定成敗的因素并不是決策過(guò)程或體制本身，而是創(chuàng)造、組建體系的人?！?/p>

美國(guó)總統(tǒng)對(duì)國(guó)安會(huì)體制有決定性影響

美國(guó)“國(guó)家安全委員會(huì)”不是“國(guó)家的”，而是總統(tǒng)的，這是該機(jī)構(gòu)與國(guó)防部、國(guó)務(wù)院和情報(bào)機(jī)構(gòu)最

根本的區(qū)別?？偨y(tǒng)的個(gè)性、施政和管理風(fēng)格及其與助手們的親疏關(guān)系，決定著國(guó)安會(huì)的地位及發(fā)揮作用的方式。

對(duì)國(guó)安會(huì)體制的首個(gè)決定性影響來(lái)自羅斯?？偨y(tǒng)，這個(gè)影響是消極的。羅斯福喜歡獨(dú)自掌控信息，秘密行動(dòng)，只和一小群顧問(wèn)商量，還經(jīng)常以矛盾、模糊的觀(guān)點(diǎn)和行動(dòng)迷惑敵人，以鞏固對(duì)權(quán)力的掌控。歷史學(xué)家小阿瑟·施萊辛格說(shuō)，羅斯?！吧髦氐亟M織了，也可以說(shuō)打亂了他的指揮體系，以保證重大決策上令下行。他最熱衷的手段是減少權(quán)力下放，讓權(quán)責(zé)的界限模糊不清。這樣一來(lái)，他把競(jìng)爭(zhēng)引入政府，導(dǎo)致操作過(guò)程陷入混亂，怨聲載道”。羅斯福甚至公然向內(nèi)閣成員吹噓，“我是一個(gè)玩拋球的雜技師，從不讓左膀右臂知道對(duì)方在干什么?！?/p>

羅斯福領(lǐng)導(dǎo)管理風(fēng)格的最大受害者，是他的副總統(tǒng)杜魯門(mén)。從1945年1月宣示就職到4月羅斯福去世，他們倆只正式見(jiàn)過(guò)兩面。沒(méi)人告訴杜魯門(mén)有關(guān)原子彈和雅爾塔會(huì)議的情況，以及羅斯福與其他國(guó)家達(dá)成的秘密協(xié)議。因此，杜魯門(mén)和其他政府官員決定必須做出改變，確保美國(guó)不再陷入類(lèi)似的內(nèi)部管理危機(jī)，

并積極推動(dòng)美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略管理改革。杜魯門(mén)雖然極力推動(dòng)軍事改革和整合，但作為總統(tǒng)并不希望他的權(quán)力受到國(guó)安會(huì)的制約，因此，起初他對(duì)該機(jī)構(gòu)的防范要大于使用。美國(guó)總統(tǒng)與國(guó)家安全決策體制是一對(duì)很不對(duì)等的矛盾體，二戰(zhàn)后歷任美國(guó)總統(tǒng)都希望得國(guó)安會(huì)體制的支持，卻不想受它的牽制。

精英俱樂(lè)部

國(guó)安會(huì)體制，尤其總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理及辦公廳，是美國(guó)國(guó)家安全和對(duì)外政策的“精英俱樂(lè)部”。美國(guó)學(xué)者提出，俱樂(lè)部里的一線(xiàn)專(zhuān)家通常不超過(guò)100位，都是美國(guó)當(dāng)代研究各個(gè)領(lǐng)域的資深專(zhuān)家。他們有著長(zhǎng)時(shí)期共事的經(jīng)歷，彼此非常熟悉。政府換屆時(shí)，負(fù)責(zé)人往往會(huì)將各自領(lǐng)域的指揮棒交給另外一個(gè)早已相識(shí)的人，這樣就能真正保證團(tuán)隊(duì)決策的連續(xù)性。

美國(guó)學(xué)者提出，制定美國(guó)外交政策的班子成員均在精英中遴選?！跋駳W洲宮廷一樣，美國(guó)也有一批權(quán)貴負(fù)責(zé)制定外交政策，他們其實(shí)比政權(quán)更替的統(tǒng)治者地位更穩(wěn)固、影響力也更持久?！甭?lián)系他們的紐帶有血緣關(guān)系、共同的大學(xué)以及軍方或外交背景。不同政府會(huì)出現(xiàn)不同的團(tuán)隊(duì)，每一屆政府都會(huì)給這些團(tuán)隊(duì)安排重要職位，然后再把職位傳遞下去，從而鞏固了一群高級(jí)外交政策專(zhuān)家的地位。

總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理：美國(guó)總統(tǒng)最重要的對(duì)外政策顧問(wèn)

經(jīng)歷史的演變和選擇，總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理和國(guó)家安全委員會(huì)辦公機(jī)構(gòu)，在總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)之下?lián)?fù)起戰(zhàn)略管理的職責(zé)，成為美國(guó)國(guó)家安全體系的中樞?？偨y(tǒng)國(guó)安助理的職責(zé)主要是保障總統(tǒng)、管理決策程序和日常國(guó)家安全事務(wù)、督導(dǎo)政策實(shí)施。在保障總統(tǒng)方面，國(guó)安助理作為總統(tǒng)的個(gè)人顧問(wèn)，要確?？偨y(tǒng)掌握所有必要的信息，而不僅是他想看的信息；確保提出所有的政策選擇，各個(gè)選擇都經(jīng)過(guò)了充分的利弊評(píng)估，并提出政策執(zhí)行中可能遇到的法律問(wèn)題和資源問(wèn)題，以及政策執(zhí)行中的潛在困難；確保所有國(guó)安會(huì)主要官員參與到政策制定和建議過(guò)程當(dāng)中。為總統(tǒng)節(jié)省時(shí)間是其重要原則，在充分準(zhǔn)備基礎(chǔ)上，確定在什么時(shí)機(jī)請(qǐng)總統(tǒng)介入，也即所謂“大事不漏掉、小事不干擾”，對(duì)總統(tǒng)及其他內(nèi)閣成員的關(guān)系處理“到位而不越位”。當(dāng)前，總統(tǒng)國(guó)安助理及其辦公廳已經(jīng)越來(lái)越像中央性的對(duì)外政策決策咨詢(xún)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而不再是總統(tǒng)的私人參謀班子。

專(zhuān)業(yè)是根基

國(guó)安會(huì)體制安身立命的根本在于專(zhuān)業(yè)

什么叫專(zhuān)業(yè)？在國(guó)安會(huì)體制意義上，專(zhuān)業(yè)就體現(xiàn)在為對(duì)戰(zhàn)略決策的支持；而決策支持得力與否，就看是否抓住了對(duì)戰(zhàn)略決策選擇的評(píng)估。簡(jiǎn)單地說(shuō)，要報(bào)告最高決策者，你擁有甲、乙、丙三個(gè)選擇方案，每個(gè)選擇的利弊、代價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)是怎樣怎樣；建議選擇甲，同時(shí)注意事態(tài)的發(fā)展和敵我互動(dòng)的結(jié)果，在符合哪些標(biāo)準(zhǔn)之后，將選擇轉(zhuǎn)向其他兩個(gè)方案。最高決策者有可能最終會(huì)選擇方案甲，也有可能自己提出方案丁，這是決策者的權(quán)力。但這個(gè)過(guò)程對(duì)決策的幫助是巨大的。考慮了所有可能性，在為決策者過(guò)濾掉虛假情況和細(xì)枝末節(jié)之后，把最主要的問(wèn)題及可能的解決辦法呈現(xiàn)出來(lái)。與軍事、外交和其他職能部門(mén)相比，美國(guó)國(guó)安會(huì)辦公廳的決策支持意見(jiàn)，最具有全局性，也最為超脫不受部門(mén)利益的局限。

戰(zhàn)略評(píng)估和戰(zhàn)略推演

在20世紀(jì)50年代艾森豪威爾任內(nèi)，美國(guó)國(guó)安會(huì)系統(tǒng)開(kāi)始進(jìn)行戰(zhàn)略態(tài)勢(shì)評(píng)估和美蘇“戰(zhàn)略?xún)粼u(píng)估”。所謂戰(zhàn)略?xún)粼u(píng)估，主要指對(duì)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)雙方進(jìn)行系統(tǒng)全面的對(duì)比分析，對(duì)敵我態(tài)勢(shì)及驅(qū)動(dòng)因素做出綜合判斷，明確敵我雙方的強(qiáng)點(diǎn)、弱點(diǎn)以及競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。在基辛格、布熱津斯基任總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理期間，在很大程度上恢復(fù)了艾森豪威爾時(shí)期進(jìn)行戰(zhàn)略評(píng)估和規(guī)劃作業(yè)的做法，美國(guó)國(guó)安會(huì)系統(tǒng)的戰(zhàn)略評(píng)估能力和成果繼艾森豪威爾時(shí)代之后達(dá)到一個(gè)高峰。

戰(zhàn)略推演與戰(zhàn)略評(píng)估的結(jié)合，往往能夠產(chǎn)生驚人的預(yù)見(jiàn)性和戰(zhàn)略判斷。其根源在于，戰(zhàn)略的本質(zhì)在敵我對(duì)抗和互動(dòng)，無(wú)論技術(shù)如何發(fā)展，制定和執(zhí)行戰(zhàn)略的主體都是人。

與技術(shù)和戰(zhàn)術(shù)性的模擬仿真不同，戰(zhàn)略推演的要害是以人演人，通過(guò)設(shè)置場(chǎng)景、提供環(huán)境，用高質(zhì)量的人員扮演敵我雙方，因而可以通過(guò)內(nèi)部頭腦風(fēng)暴式的撞擊形成對(duì)復(fù)雜戰(zhàn)略問(wèn)題的新認(rèn)識(shí)。無(wú)論對(duì)于國(guó)安會(huì)辦公廳這樣的最高決策者身邊的小團(tuán)體，還是對(duì)于大的職能部門(mén)，戰(zhàn)略評(píng)估和推演是發(fā)揮決策支持作用的重要基礎(chǔ)與手段。做好評(píng)估與推演，需要開(kāi)闊的視野、歷史的智慧、專(zhuān)業(yè)和接地氣的情報(bào)信息、對(duì)跨部門(mén)資源的管理協(xié)調(diào)，以及最重要的、適當(dāng)?shù)娜恕?/p>

多種職業(yè)背景的人才組合

作為最高層級(jí)的幕僚部門(mén)，國(guó)安會(huì)辦公廳的工作要求很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性和綜合性。其專(zhuān)業(yè)性主要來(lái)源于領(lǐng)導(dǎo)者處理戰(zhàn)略問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)和管理能力。情報(bào)分析與綜合、戰(zhàn)略評(píng)估與推演都屬專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的活動(dòng)，穩(wěn)定、高效地進(jìn)行這些活動(dòng)，首先是對(duì)各種問(wèn)題、信息、人才和跨部門(mén)資源的領(lǐng)導(dǎo)管理問(wèn)題。處理戰(zhàn)略問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)主要來(lái)自于長(zhǎng)期的專(zhuān)門(mén)工作經(jīng)歷。

二戰(zhàn)后美國(guó)總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理主要來(lái)自?xún)深?lèi)人員。一類(lèi)是研究型，如邦迪、羅斯托、基辛格、布熱津斯基、艾倫、萊克和萊斯；另一類(lèi)是職業(yè)型尤其是職業(yè)軍人，如索爾斯、卡特勒、古德帕斯特、斯考克羅夫特、麥克法蘭、波因德克斯特、鮑威爾、瓊斯。如果研究型與職業(yè)型人員正副手搭配，國(guó)安會(huì)辦公廳的領(lǐng)導(dǎo)層就能達(dá)成某種平衡，如軍人出身的斯考克羅夫特與中情局的蓋茨、擅長(zhǎng)外交的基辛格與擅長(zhǎng)軍事的斯考克羅夫特搭班子，國(guó)安體系就能更好地運(yùn)轉(zhuǎn)。

規(guī)范的作業(yè)程序和團(tuán)隊(duì)精神

美國(guó)國(guó)安會(huì)體制中的跨部門(mén)政策委員會(huì)是開(kāi)展業(yè)務(wù)工作的主要

平臺(tái)。由于人員個(gè)性、部門(mén)利益與習(xí)慣、工作重點(diǎn)以及對(duì)重大問(wèn)題難以避免的分歧，該機(jī)制的順利運(yùn)轉(zhuǎn)難度很大。無(wú)論在危機(jī)管理還是在戰(zhàn)略設(shè)計(jì)上，規(guī)范的程序和團(tuán)結(jié)協(xié)作都是成功的關(guān)鍵。大多數(shù)跨部門(mén)政策委員會(huì)遵循界定問(wèn)題、明確規(guī)范、提出目標(biāo)、制定政策、起草文件等5個(gè)步驟。

雖然各地區(qū)和功能委員會(huì)負(fù)責(zé)不同的領(lǐng)域，但有一系列基本問(wèn)題具有共性，有一個(gè)羅列的清單。這些工作步驟以及問(wèn)題清單，既來(lái)源于長(zhǎng)期的實(shí)踐，也來(lái)源于戰(zhàn)略問(wèn)題研究和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)，當(dāng)這些東西內(nèi)化為人員素質(zhì)和工作習(xí)慣之后，會(huì)極大地提高跨部門(mén)、跨領(lǐng)域工作的效率，使具有不同個(gè)性、經(jīng)驗(yàn)和任務(wù)的人員組成協(xié)同一致的團(tuán)隊(duì)。美國(guó)國(guó)安會(huì)系統(tǒng)特別強(qiáng)調(diào)，有效的跨部門(mén)政策制定和行動(dòng)協(xié)調(diào)，必須具備定期質(zhì)疑在事件和危機(jī)初期所持假設(shè)的能力，以保持對(duì)事態(tài)性質(zhì)的把握并及時(shí)對(duì)事態(tài)大前提的變化做出反應(yīng)。

戰(zhàn)略規(guī)劃與危機(jī)管理：一對(duì)基本矛盾

急事壓倒大事

斯考克羅夫特提出，“我一直以為，作為總統(tǒng)的機(jī)構(gòu)，國(guó)安會(huì)應(yīng)擁有長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃職能。我試過(guò)兩次，都沒(méi)成功。或者沒(méi)人有精力做這個(gè)事，或者因急著去滅火擱置了這個(gè)事。” 他認(rèn)為，美國(guó)沒(méi)能制定長(zhǎng)遠(yuǎn)國(guó)家安全戰(zhàn)略規(guī)劃，“主要原因是政府官員的普遍無(wú)能。我在國(guó)防部時(shí)，參與制訂了長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)劃。那時(shí)，我們就做得不太好。后來(lái)在（老）布什政府，我特意組建了一支團(tuán)隊(duì)來(lái)制訂長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)劃，效果還是不好。我仍然在苦苦地尋找答案，尋求如何把深思熟慮的計(jì)劃和每天的運(yùn)作完美地結(jié)合起來(lái)的方法。每次有人提出什么長(zhǎng)期計(jì)劃方案，大家會(huì)說(shuō)很好，這個(gè)計(jì)劃給我們指明了方向，但與平時(shí)發(fā)生的危機(jī)沒(méi)有什么關(guān)系?！彼箍伎肆_夫特的這個(gè)說(shuō)法表明，繁重的日常工作和危機(jī)處理是長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略規(guī)劃的重要障礙。

無(wú)論現(xiàn)實(shí)的危機(jī)處理有多么重要，都不能抵消長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略規(guī)劃至關(guān)重要的意義。在世界發(fā)生復(fù)雜、迅速和不可預(yù)期變革的時(shí)代里，放棄規(guī)劃就等于放棄了主動(dòng)，放棄了未來(lái)。

戰(zhàn)略規(guī)劃與國(guó)家安全體系改革

戰(zhàn)略規(guī)劃是系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題、在近中遠(yuǎn)期實(shí)現(xiàn)目標(biāo)與資源相互結(jié)合的方法和能力。戰(zhàn)略規(guī)劃統(tǒng)攬各領(lǐng)域、各階段的重大計(jì)劃制定與執(zhí)行活動(dòng)，使這些活動(dòng)服從和服務(wù)于總體戰(zhàn)略目標(biāo)。整體性與創(chuàng)造性的矛盾，是貫穿國(guó)家安全事務(wù)全局和全程的基本矛盾。戰(zhàn)略管理即是對(duì)戰(zhàn)略的整體性與靈活性的平衡和把握，實(shí)現(xiàn)需求、能力、資源的適時(shí)、適度地結(jié)合。

奧巴馬總統(tǒng)以“變革”為口號(hào)上臺(tái)，美國(guó)戰(zhàn)略界也準(zhǔn)備了諸多改革方案。2009年2月，奧巴馬發(fā)布“一號(hào)政策指令”，明確了各主要機(jī)構(gòu)職責(zé)；總統(tǒng)一號(hào)研究指令要求對(duì)合并國(guó)安會(huì)與國(guó)土安委員會(huì)進(jìn)行研究。3月，時(shí)任總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理瓊斯發(fā)表“21世紀(jì)跨部門(mén)過(guò)程”備忘錄，呼吁國(guó)安會(huì)所有成員機(jī)構(gòu)設(shè)立國(guó)安專(zhuān)職主任，加強(qiáng)各機(jī)構(gòu)與國(guó)安各委員會(huì)的協(xié)調(diào)。5月，合并國(guó)安會(huì)和國(guó)土安全委員會(huì)辦公機(jī)構(gòu)。新設(shè)網(wǎng)絡(luò)安全、大規(guī)模殺傷性恐怖主義、跨國(guó)安全、信息共享、戰(zhàn)略恢復(fù)政策高級(jí)主任；設(shè)立戰(zhàn)略局和恢復(fù)能力政策局，分別負(fù)責(zé)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和縱向到底的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

從戰(zhàn)略構(gòu)想起步

如果說(shuō)，真正的聯(lián)合國(guó)家安全戰(zhàn)略規(guī)劃很困難，那么注重國(guó)家安全“戰(zhàn)略構(gòu)想”的運(yùn)用，既可加強(qiáng)戰(zhàn)略的設(shè)計(jì)，突出重點(diǎn)，隨著時(shí)間的推移又可實(shí)質(zhì)性地加強(qiáng)總體規(guī)劃。綜觀(guān)美戰(zhàn)略界的意見(jiàn)，戰(zhàn)略構(gòu)想指國(guó)家在未來(lái)一定時(shí)期，對(duì)自身的期望和設(shè)想。它回答要到哪里去、怎樣去這些基本問(wèn)題，標(biāo)示了未來(lái)國(guó)家安全的大格局、大脈絡(luò)以及前進(jìn)的大方向。戰(zhàn)略構(gòu)想是真正進(jìn)行大戰(zhàn)略設(shè)計(jì)和規(guī)劃的第一步。

由于戰(zhàn)略構(gòu)想始終直接著眼于根本性問(wèn)題，因此它有利于組織調(diào)動(dòng)各領(lǐng)域、各層級(jí)人員從整體的需要、從各個(gè)角度、排除動(dòng)向熱點(diǎn)的干擾、克服日常的慣性，來(lái)調(diào)查思考這些問(wèn)題。戰(zhàn)略構(gòu)想承載著想象和創(chuàng)造力，要求國(guó)家安全體系成為由善于學(xué)習(xí)的人員所組成的學(xué)習(xí)型機(jī)構(gòu)，這是當(dāng)代戰(zhàn)略主動(dòng)權(quán)的根本來(lái)源。

評(píng)估與展望

歷史不會(huì)終結(jié)，即便有60余年歷史，當(dāng)前對(duì)美國(guó)國(guó)安會(huì)體制做出公允評(píng)價(jià)或許仍然為時(shí)尚早。老布什總統(tǒng)任內(nèi)，美國(guó)國(guó)安會(huì)體制的運(yùn)轉(zhuǎn)有聲有色；而小布什總統(tǒng)的國(guó)安會(huì)體制（尤其前6年）對(duì)美國(guó)、對(duì)世界的影響，都可以說(shuō)一塌糊涂。美國(guó)前國(guó)防部長(zhǎng)蓋茨在回憶錄中，對(duì)奧巴馬總統(tǒng)的國(guó)家安全委員會(huì)系統(tǒng)評(píng)價(jià)很低，尤其對(duì)人員的戰(zhàn)略素養(yǎng)和人品素質(zhì)低劣義憤填膺。他指出，奧馬巴的首任總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理瓊斯上將一直被邊緣化，來(lái)自?shī)W巴馬競(jìng)爭(zhēng)團(tuán)隊(duì)的一些人擔(dān)任了國(guó)安會(huì)辦公機(jī)構(gòu)的高官，得到奧巴馬的信任，他們不僅沒(méi)有任何戰(zhàn)略崗位的經(jīng)驗(yàn)，而且就本質(zhì)而言是一群尋求個(gè)人利益的政客，他們干預(yù)職能部門(mén)的大量行為，在以前會(huì)立即受到制裁。

美國(guó)國(guó)家安全改革項(xiàng)目提出，未來(lái)安全問(wèn)題不僅更為全球化，而且更具不對(duì)稱(chēng)性和更為“人性化”；安全、繁榮和社會(huì)福利以及國(guó)內(nèi)與國(guó)外的相互關(guān)聯(lián)更為密切，美國(guó)安全不僅與國(guó)外局勢(shì)相關(guān)，而且取決于國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)政治狀況、競(jìng)爭(zhēng)力和人才質(zhì)量；國(guó)安會(huì)辦公機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)過(guò)重、資源不足、其他職能部門(mén)的配合不夠；美國(guó)國(guó)家安全體系不是遵循統(tǒng)一的國(guó)家安全戰(zhàn)略運(yùn)轉(zhuǎn)，而是按慣性運(yùn)轉(zhuǎn)，按照軍工政治復(fù)合體的意志分配資源；美國(guó)已經(jīng)多次錯(cuò)過(guò)了改革的機(jī)會(huì)，最可惜的3次機(jī)會(huì)分別是冷戰(zhàn)結(jié)束之后、“9·11事件”之后以及奧巴馬執(zhí)政時(shí)期；每個(gè)錯(cuò)過(guò)的機(jī)會(huì)，都增加了國(guó)家安全的風(fēng)險(xiǎn)和改革的成本，也壓縮了戰(zhàn)略選擇的空間。

進(jìn)化是大自然的鐵律，是人類(lèi)社會(huì)的鐵律，也是國(guó)家安全事務(wù)戰(zhàn)略管理的鐵律。對(duì)美國(guó)國(guó)安會(huì)體制的考察表明，對(duì)于各大國(guó)、哪怕對(duì)于某一個(gè)大國(guó)而言的國(guó)家安全體制，都不存在完美標(biāo)準(zhǔn)，根本問(wèn)題在于適用與否。國(guó)家安全體制的設(shè)計(jì)與運(yùn)作，應(yīng)集中統(tǒng)一、因時(shí)制宜、因地制宜、乃至因事制宜。正如既令行禁止又靈活機(jī)動(dòng)，是指揮的最高境界。在這個(gè)意義上，勉強(qiáng)可以說(shuō)—沒(méi)有最好，只有更好。

責(zé)任編輯：何 旭