俄羅斯安全決策最高咨詢機構——聯邦安全會議

俄羅斯聯邦安全會議（以下簡稱“安全會議”）是為國家元首在安全決策方面提供咨詢、起草文件的機構，成立于1992年6月3日，前身是1990年成立的蘇聯安全會議。根據《俄羅斯聯邦安全會議條例》，安全會議是“憲法規定的咨詢機關”，為俄羅斯總統起草有關安全問題的決議，涵蓋國家安全、公共安全、生態安全、個人安全，在保障個人、社會和國家重要利益免遭內外威脅方面奉行全國統一政策。安全會議負責起草的文件范圍還包括國防組織、軍事建設、軍工生產、對外軍事和軍工合作、安全領域國際合作等。

任務和職能

安全會議的任務：一，為聯邦總統行使國家安全保障方面的權力提供一切必要條件。二，制訂保證國家安全的國策并監督其實施。三，預測、發現、分析、評估對國家安全的威脅，評估戰爭危險和軍事威脅，制訂消除危險和威脅的措施。四，向聯邦總統提供建議，預防和消除緊急情況以及克服其后果，實施、延長和撤銷緊急狀態，實施或撤銷軍事狀態，改組和新建負責安全保障的國家機關，批準和修訂國家安全戰略與軍事學說。五，制訂國家對外政策和軍事政策基本方針。六，協調聯邦和聯邦主體行政機關執行聯邦總統有關保障國家安全的決議的工作。七，評估聯邦行政機關在保障國家安全方面工作的成效，制訂評估標準和指標。

安全會議的職能：一，審議國家安全保障、武裝力量及其他軍事機構的建設和發展、武裝力量的運用、軍工生產、對外軍事、保衛俄羅斯聯邦憲法制度、主權獨立與領土完整、安保領域國際合作等問題。二，在情報分析的基礎上，從戰略上評估實施安保領域國家政策基本方針的進程、本國社會政治和經濟形勢、人權和公民權狀況、法治狀況、反恐反極端主義措施的執行效果、戰爭危險和軍事威脅、對外軍事和軍工合作、信息安全和信息社會的發展、聯邦和地方行政機關安保領域的工作，協調聯邦和地方執行總統安保決策的工作。三，制訂和修訂保障國家安全的標準和指標。四，實施安保領域的戰略計劃，修訂戰略規劃文件和國家戰略優先，協調聯邦區制訂戰略規劃文件的工作。五，參與實施國家對外政策和軍事政策基本方針、國家軍工生產及對外軍事合作和軍工合作政策的基本方針。六，審議安全會議職權范圍內的聯邦立法文件和定額文件的草案。七，為總統起草有關保證國家安全、組織國防、監督聯邦行政機關安保工作的定額法文件。八，組織聯邦安保專項綱要的制訂工作，監督其實施情況。九，監督國防、安全和護法工作財政開支的專款專用。十，審議安全會議秘書提交給聯邦總統的有關國家安全狀況和加強安全措施的年度報告。十一，審議聯邦政府工作成果和工作方針的年度報告。十二，審議總統領導的聯邦行政機關工作成果和工作方針的年度報告。十三，組織安全會議職權范圍內的科研工作。

領導和機構設置

安全會議由聯邦總統親自掛帥。成員分常務成員和普通成員兩類，人選由安全會議秘書提議，聯邦總統批準。16名普通成員僅有議事權，現任常務成員共12名。安全會議日常工作由秘書和第一副秘書領導。現任秘書為帕特魯舍夫，第一副秘書為阿韋里揚諾夫，此外有5名副秘書和3名秘書助理。

安全會議設學術委員會，主席由安全會議秘書擔任。成員共150名，主要是強力部門等職能部門高官、強力部門科研機構負責人、俄羅斯科學院等研究機構的著名學者和戰略企業高管。

安全會議下設獨聯體問題委員會、軍事安全委員會、公共安全委員會、經濟與社會領域安全問題委員會、信息安全委員會、生態安全委員會和戰略計劃問題委員會等七個跨部門委員會。

審議的主要議題

安全會議審議的問題囊括國家安全的所有領域，國家根據安全會議通過的決議，采取各種著眼長遠目標的危機應對措施，主要工作分國內國外兩部分。

首先，在諸多國內問題中，安全會議主抓戰略性問題，從經濟上保證國家安全、提高俄羅斯在世界能源市場的地位、實現經濟現代化、消除社會領域的不利趨勢，《俄羅斯人口情勢發展構想》、《俄羅斯聯邦食品安全構想》等文件草案就是安全會議提出的。其次是遠東和西伯利亞、加里寧格勒州“飛地”和里海沿岸等本國邊陲地區的國家安全和社會發展。其三是軍事領域的政策規劃，確定軍隊建設的基本方針—形成機動、精干、裝備精良的武裝力量，制訂國防工業和國防科研發展方針，提高軍人和退伍軍人及其家屬的社會福利保障，發展海空天和信息戰能力，加強戰略核武器、反導和對空防御，以及無線電電子對抗。其四是制訂保衛國界、反恐反極端主義、反武器走私和反毒品走私的措施，建立國家反恐委員會領導下的統一反恐機制。其五是指導車臣反恐戰役，協調戰后國家政權重建、經濟恢復、基礎設施和社會保障體系建設。

在外交上，俄羅斯把后蘇聯空間確定為本國外交的第一優先。安全會議核心任務之一就是制訂對獨聯體國家的政策。安全會議確定的現階段獨聯體工作原則是根據不同國家不同的合作愿望，以務實態度區別對待，實現不同層次和不同速度的一體化。關系最密切的是俄羅斯同白俄羅斯的“俄白聯盟”，下一層是俄白哈三國海關同盟—統一經濟空間-歐亞經濟聯盟，更松散一點的是歐亞經濟共同體。調解阿布哈茲、南奧賽梯、德涅斯特河沿岸地區和納戈爾諾-卡拉巴赫等后蘇聯地區四大熱點，也是安全會議的經常議題。

歐美是俄羅斯外交的第二和第三優先。安全會議經常討論俄羅斯與北約關系的發展趨勢、防止核武器及其運載工具的擴散、世界各地涉及俄羅斯利益的危機形勢，并提出相關建議。

最近5年來安全會議研究的重要議題有：保證俄羅斯聯邦食品安全，防止全球氣候變化威脅俄羅斯國家安全，本國造船業現狀和發展前景，建立現代化通信系統用于國防、安全和法治，俄羅斯能源安全現狀和保證措施，俄羅斯聯邦移民政策構想及其實施細則等。

反恐是頭號課題

普京提出五項緊迫任務：提高社會經濟發展速度和生活水平；提高安全水平，集強力部門之合力保證法制和治安，加強各部門工作協調，探索反恐、反極端主義、反犯罪新方法；通過反腐和反濫用職權，增強居民對政權機關的信任感；嚴懲違反人權和人身自由的行為，挫敗外國利用北高加索問題詆毀俄羅斯的陰謀；解釋政府工作思路，如實告訴群眾，現有問題復雜、長期而多方面，難以迅速解決。

為協調中央和地方行政機關的反恐行動，普京于2006年2月15日根據安全會議建議，成立國家反恐委員會，由聯邦安全局局長任主席。成員包括強力部門、情報機關、政府關鍵部門和議會兩院領導人，下設聯邦行動司令部。

車臣反恐是安全會議成立初期的頭號課題。普京于1999年8月9日出任聯邦總理，9月即開始出兵平定車臣叛亂，當年就取得擊潰叛軍、恢復聯邦政權對車臣控制的成果。在反恐斗爭中，俄羅斯積累了不少經驗。

一、平叛與反恐不可分割。第一階段是平定叛亂，任務單純，敵人在明面上，大軍剿滅即可；第二階段以反恐為主，這是長期任務，要復雜得多，應對之道是安全局牽頭，整合內務部、國防部以及聯邦檢察院偵查委員會，共同組成的聯合作戰系統。二、“以車治車”。安全會議提出兩條建議，一是盡可能廣泛地吸收忠于中央政府的當地軍事化機構和居民參與平叛行動；二是在國防軍和內衛部隊摧毀車臣武裝分子主力后，讓沖突“車臣化”，爭取非法武裝的上層分子和動搖分子。三、“花錢打不如花錢養”。打的代價是4000多軍人犧牲、數萬平民傷亡、數十萬人流離失所、53%的家庭失去親人、超過千億美元的軍事開支和財產損失；而重建車臣的聯邦開支，2001～2011年這11年的總和也不到100億美元。四、把反恐看作系統工程。在軍事、國安、治安、社會、經濟和外交諸領域要協調行動。首先殲滅叛軍主力，俄軍用兩年多時間殲敵1.4萬名，大股匪幫絕跡。接著重建忠于聯邦中央的政權機構。最后是恢復社會經濟，創造就業機會，解決難民問題。五、創造條件，消除特殊政治生態下產生的“民族共和國”。俄羅斯本是大一統國家，2000萬平方公里的領土，劃分為幾十個省。蘇聯成立時，列寧曾想以蘇聯模式把全世界都整合到“紅色帝國”內，拋棄了大一統國家體制，拒絕了斯大林有關不設共和國的忠告，結果國中有國，民族自治權膨脹，遺患無窮。現在有政治家主張撤消共和國建制，全國行政單位統一為州。六、搭美國反恐戰爭便車。2011年5月26日，梅德韋杰夫借八國峰會之機，在會見美國總統奧巴馬時，促使美國同意把車臣恐怖分子頭目多庫·烏馬羅夫列入被通緝的恐怖分子名單，美國遂懸賞500萬美元，搜尋烏馬羅夫藏身地。

以民主和法治加強社會穩定

評估本國社會政治和經濟形勢、法治和人權狀況，是安全會議的主要職能之一；安全和法治是安全會議經常研究的國內問題。俄羅斯社會近年來發生變化，“中產階級”占本國人口的比重升至三成。這些人多生活在大城市，學歷高，收入高，政治積極性高，是反政府示威的主力。新崛起的“體制外”反對派質疑普京方針，依仗西方撐腰，策動群眾抗議。

絕大多數人最關心的是民生，右翼反對派在上世紀90年代當政時劣跡斑斑，僅能獲得約一成選民的支持。有鑒于此，俄當局著力改善民生。2012年5月7日，普京在上任當天就簽發12項總統令，確定改善住房、文教衛生、退休金、軍人待遇等任務。他維持1999年主政以來堅持的職工平均月薪和居民實際收入增長率高于GDP增長率的方針。

為防“顏色革命”，俄羅斯嚴守兩條：不讓和平抗議發展為圍攻政權機關；對“重新選舉”之類的無理要求不予置理。為了加強社會穩定，安全會議建議當局民主和法治雙管齊下。擴大民主的措施有六項：修訂政黨法，落實多黨制，合法政黨由7個增為73個；放寬政黨參選條件，降低總統候選人門檻；恢復地方行政長官直選制；恢復聯邦議會混合選舉制，讓非黨人士獨立參選；在莫斯科等大城市建“海德公園”，讓公民自由集會，發表政見；厲行官員財產公示制，禁止官員和國企高管擁有海外資產，鼓勵舉報腐敗官員，解除涉腐高官職務。

加強法治的措施也有六項：頒布總統令，把莫斯科最顯眼的集會地點—紅場南側“瓦西里斜坡”定為“克里姆林宮博物館保護區”，在該地舉辦活動要提前3個月申請，經總統親自批準；修訂《集會法》，嚴控申辦公共集會的程序，對違法者處以高額罰金；制訂《互聯網黑名單法》，把傳播違法信息的網站網址和域名將列入黑名單，直至關閉；修訂《非營利組織法》，通過申報和財務監督，嚴控受境外資助、搞政治活動的非政府組織，對合法的非政府組織提供財政支持；刑法恢復“毀謗罪”條款，嚴懲傳播虛假信息、造謠毀謗；通過新法案，對因特網上散布煽動國家分裂言論者，處以5年以下有期徒刑。

注重加強食品安全

2010年1月30日俄羅斯總統批準了安全會議起草的《俄羅斯食品安全構想》。《構想》對本國食品安全定出了量化指標：國產糧和國產土豆在國內用糧中的比重起碼應達到95%，國產肉在本國肉類需求中的比重起碼應達到85%，奶類和奶制品—90%，植物油、食糖和魚類—80%。2012年俄羅斯奶類產量為3210萬噸，人均占有226公斤，滿足內需稍有不足。

農作物種子安全，家畜家禽的育種安全是食品安全的核心問題。在這方面，俄羅斯《國家經濟安全戰略》規定，在重要消費品領域，不得讓外國公司占領市場。至于事關本國基因庫安全的種子、種禽和種畜行業，俄羅斯禁止非國有化，不許外國染指。

對轉基因農作物，俄羅斯政府原先只允許試驗。2013年9月，俄羅斯政府決定，從2014年7月1日起，準許登記玉米、土豆、大豆、稻米和制糖甜菜等22種農作物的轉基因種子，但禁止轉基因農產品生產和銷售。

“迫使格魯吉亞接受和平”的決策

2008年8月8日俄羅斯對格魯吉亞的軍事反擊，離不開俄羅斯聯邦安全會議的決策。同年9月12日，時任總統梅德韋杰夫說：“我接到格魯吉亞發起軍事行動的前方戰報后，經過再三斟酌，召開安全會議，最終作出了反擊侵略的決策。”

“高加索2008”演習結束后，俄軍在俄羅斯與南奧塞梯邊界留了兩個加強摩托化步兵營，以便在格

軍開始行動后幾小時內進入格魯吉亞，支援俄軍維和營，并與航空兵協同，阻擋格軍進入南奧塞梯縱深，等待北高加索軍區的大部隊在一兩天內趕到，必要時俄軍還會出動空降兵。為保證阿布哈茲的安全，俄羅斯調了2個空降突擊營和2個特種兵連增強當地的俄軍維和力量。

這場為期5天的俄格戰爭，產生了對俄羅斯有利的結果：南奧塞梯和阿布哈茲獨立并得到俄羅斯承認，格魯吉亞失去1/5國土，北約東擴終止，俄羅斯在前蘇聯地區的利益得到維護。俄羅斯在事關本國戰略安全的嚴峻形勢下，決策迅速，行動果斷，讓西方今后在侵犯俄羅斯利益之前，不得不仔細掂量，考慮后果。

應對美國反導系統

俄羅斯聯邦安全會議認為，對本國安全的外部威脅有兩個，一是美國部署反導系統，二是美國和西歐“蠶食”俄羅斯“特殊利益區”，即前蘇聯地區。第一個威脅最嚴重，而且是剛性的。

由安全會議牽頭、有關部門配合、軍事專家籌劃，俄羅斯定出應對西方反導系統的戰略和措施。

一、戰略上樹立必勝信心。俄羅斯權威的軍事和安全問題專家認為，不宜過于夸大美國反導防御的能力，否則會誤導本國公眾。美國從2002年退出俄美反導條約到現在已經11年，依然沒有建成能夠打擊俄羅斯戰略核力量的戰略反導系統，而且在可以預見的未來，也不可能建立這樣的系統。

二、認清北約反導系統受成員國分歧掣肘。北約歐洲成員國擔心，發展歐洲反導系統的開支，會擠占對運輸機和無人機等重要軍備的資金。

三、完善本國三層反導盾牌。第一層，30～40公里的短程防御，保護小型目標，用山毛櫸、3RPK“盔甲-C1”和3RK“夢神”導彈。第二層，40～200公里的中程防御，保衛重要工業項目，用S-300和“勇士”導彈。第三層，20 0公里以上的遠程防御，用截擊防空兵和戰略防空兵，以及S-400“凱旋”（目前有3個S-400導彈營）、S-500“普羅米修斯”（今后還有S-1000）。

考慮到北約在比利時、德國、意大利、荷蘭和土耳其空軍基地部署180枚B61型航彈，俄羅斯2013年底宣布在本國西北飛地加里寧格勒部署射程500公里的伊斯坎德爾-M型戰役戰術導彈。到2020年，俄將擁有世界上最大的三層反導防空系統，提供全境反導防御。

結 語

當前，世界各國，特別是地區大國，越來越重視地緣戰略安全、周邊安全、國內社會政治和經濟安全。俄羅斯安全會議成立20多年來的機構設置與決策運作經驗，值得其他國家借取。

責任編輯：林 森