公共財政惠及三農(nóng)應(yīng)“財盡其用”

文│周愛國（江蘇省新沂市農(nóng)業(yè)委員會）

在市場機制不能充分發(fā)揮作用的前提下，財政補貼作為二次配置和平衡生產(chǎn)要素的手段不可或缺。

多年來，國家連續(xù)多年出臺一號文件，強化“三農(nóng)”的基礎(chǔ)地位。種糧補貼、養(yǎng)殖補貼、農(nóng)機購置補貼等一大批三農(nóng)扶持政策的實施，在很大程度上提高了農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力，增加了農(nóng)民收入，改善了農(nóng)村的面貌。與此同時，也出現(xiàn)了三農(nóng)財政扶持資金分配不平衡、配套資金過少、重復(fù)建設(shè)、項目縮水、涉農(nóng)腐敗等現(xiàn)象，嚴重影響了三農(nóng)財政扶持資金的使用效率。對此，筆者認為公共財政惠及三農(nóng)必須財盡其用。

一、普惠與特惠兼顧

中國經(jīng)濟的快車已開行了三十多年，取得了舉世矚目的巨大成就，其得益于改革開放，得益于社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，得益于生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置和生產(chǎn)效率的提高，得益于科教發(fā)展和創(chuàng)新驅(qū)動，得益于出口、投資、消費三駕馬車的拉動。但近年來，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、消費結(jié)構(gòu)失衡、財富分配失衡等因素，導(dǎo)致發(fā)展動力不足、瓶頸制約加深、經(jīng)濟增長乏力。深入剖析其成因，農(nóng)民因素是一個繞不開的話題。

在城市化的過程中，農(nóng)民離開農(nóng)村進入城市，離開農(nóng)業(yè)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)規(guī)模日益擴張，生產(chǎn)能力日益擴大，產(chǎn)品供應(yīng)日益豐富，但其消費能力卻沒有得到同步增長，占人口總數(shù)近50%的農(nóng)民，只占有25%國民財富及相對應(yīng)的消費能力，是導(dǎo)致消費不足、生產(chǎn)相對過剩的重要因素，也是制約經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長的瓶頸因素。由此可見，增加農(nóng)民收入，提升農(nóng)民消費能力，是破解這一難題的治本之舉。

農(nóng)民增收固然要多管齊下，但通過財政進行二次分配，讓公共財政惠及農(nóng)民，是最直接、最有效的手段。此舉有利于提升農(nóng)民收入在國民財富中的比重；有利于縮小城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民收入差距；有利于提升農(nóng)民的消費能力；有利于農(nóng)民能分享改革開放的成果；有利于社會和諧穩(wěn)定；有利于農(nóng)民有尊嚴的生存。應(yīng)將普惠性財政政策作為重點，逐步提高財政對農(nóng)民養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險的投入力度，提高農(nóng)民養(yǎng)老保障水平和醫(yī)療保障水平；同時，兼顧老、弱、病、殘等特殊農(nóng)民群體的財政扶助，逐步提高財政扶助標(biāo)準(zhǔn)和覆蓋面。

二、公益與基礎(chǔ)并重

農(nóng)村土地聯(lián)產(chǎn)承包制度的推行，從根本上解放了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村生產(chǎn)力，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和綜合生產(chǎn)能力大幅提升，農(nóng)民收入顯著提高，農(nóng)村面貌明顯改善。同時，農(nóng)村土地聯(lián)產(chǎn)承包制度的推行，也將以農(nóng)村集體經(jīng)濟為主體的經(jīng)濟模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐约彝€體經(jīng)濟為主體的經(jīng)濟模式。與此同時，家庭財富不斷累積，家庭生活條件不斷改善，住房建筑標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施不斷改進。與此相反，集體經(jīng)濟來源日益匱乏，公益設(shè)施日益陳舊，基礎(chǔ)設(shè)施日益滯后，集體財力的枯竭，公益和基礎(chǔ)設(shè)施的薄弱，已經(jīng)成為制約農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的瓶頸。

只要到農(nóng)村走一走，就能看到一幅幅反差很大、又不太協(xié)調(diào)的畫面：最漂亮的建筑是農(nóng)民的住房，最破舊的建筑是村委員會辦公房和農(nóng)民診所；一些規(guī)模種養(yǎng)殖大戶蓋起了樓房，購置了現(xiàn)代化的辦公設(shè)施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技服務(wù)中心、畜牧獸醫(yī)站卻房屋簡陋、設(shè)備短缺，無房、無辦公設(shè)施的“雙無”涉農(nóng)公益服務(wù)機構(gòu)亦不罕見。

冰凍三尺非一日之寒，農(nóng)村公益和基礎(chǔ)設(shè)施的薄弱、落后、缺失，已經(jīng)持續(xù)了幾十年，已經(jīng)到了非改變不可的時候。近年來，中央已經(jīng)開始采取措施來改變這一現(xiàn)狀，農(nóng)村公路的修建，水利工程的建設(shè)，時間雖短，變化不小。但與農(nóng)民日益增長的物質(zhì)、文化需求相比，與日益擴大的城鄉(xiāng)差距相比，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要相比，公共財政對農(nóng)村公益與基礎(chǔ)的投入力度有必要進一步加大，公共財政惠及農(nóng)村應(yīng)公益與基礎(chǔ)并重，應(yīng)有與GDP同等增幅甚至更高增幅的中長期財政投入規(guī)劃。由此在不久的將來，呈現(xiàn)出水利設(shè)施配套、交通設(shè)施齊全、文化教育衛(wèi)生設(shè)施先進、公益服務(wù)設(shè)施完善、環(huán)境優(yōu)美宜居的新農(nóng)村。

三、無償與有償并用

社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，在優(yōu)化和平衡生產(chǎn)要素配置方面功不可沒，對于基礎(chǔ)性傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)及新興產(chǎn)業(yè)，在市場機制不能充分發(fā)揮作用的前提下，財政補貼作為二次配置和平衡生產(chǎn)要素的手段不可或缺。

農(nóng)業(yè)作為最基礎(chǔ)、最傳統(tǒng)、最重要的產(chǎn)業(yè)，其生產(chǎn)能力既受生物自然屬性的制約，亦受生產(chǎn)效率較低、投資收益不高、聚集生產(chǎn)要素能力偏弱的影響，僅靠市場機制配置和平衡生產(chǎn)要素，難以保障農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)安全。

近幾年，國家出臺的種糧補貼、養(yǎng)殖補貼、農(nóng)機購置補貼等一系列政策，對穩(wěn)定和提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級和現(xiàn)代化，對確保農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)，具有非常重要的意義。但在公共財政惠及農(nóng)業(yè)的過程中，還存在部分資金使用效率不高，甚至對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和社會和諧有負面作用的現(xiàn)象：

一是設(shè)施大棚蔬菜、商品豬養(yǎng)殖、商品蛋雞養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)，因規(guī)模化程度較高、生產(chǎn)效率較高、投資收益率較高、聚集銀行資金和社會資本的能力較強，市場機制足以配置和平衡生產(chǎn)要素，財政無償資金的非適時的投入，造成重復(fù)建設(shè)、資源和資金的浪費，影響了產(chǎn)業(yè)的波動和產(chǎn)品的穩(wěn)定供給。

二是非普惠性農(nóng)業(yè)財政補貼項目，動輒幾十萬、上百萬的無償資金投入，生產(chǎn)經(jīng)營者很容易通過資產(chǎn)變現(xiàn)的方式，將無償財政補貼轉(zhuǎn)變成個人收入，造成農(nóng)民收入兩極分化和心理失衡，影響社會和諧穩(wěn)定。三是在市場能夠調(diào)節(jié)的產(chǎn)業(yè)，過多實施非普惠性財政無償補貼，會助長投機心理和腐敗現(xiàn)象。

因此，公共財政惠及農(nóng)業(yè)應(yīng)無償與有償并用：一是提升普惠性財政補貼農(nóng)業(yè)的比重，適當(dāng)降低非普惠性財政補貼農(nóng)業(yè)的比重。二是普惠性財政扶持項目，以財政無償補貼為主，非普惠性財政扶持項目為輔。三是市場機制不足以有效配置生產(chǎn)要素和平衡供求關(guān)系的產(chǎn)業(yè)和項目，如糧食種植、農(nóng)機購置、種子及種畜禽生產(chǎn)、偏冷的草食家畜生產(chǎn)、新品種及新技術(shù)推廣，宜采取普惠性扶持政策，實行財政無償補貼。對規(guī)模化程度較高、生產(chǎn)效率較高、投資收益率較高、聚集生產(chǎn)要素能力較強的產(chǎn)業(yè)和項目，如商品豬生產(chǎn)、商品蛋雞生產(chǎn)、商品肉雞生產(chǎn)、設(shè)施大棚蔬菜生產(chǎn)等，在財政扶持方面，主要采取提供有償周轉(zhuǎn)資金的方式，循環(huán)利用財政資金，最大限度發(fā)揮財政資金的使用效率。

四、發(fā)展與反腐同步

公共財政惠及三農(nóng)是廣大農(nóng)民夢寐以求的好事，是黨和政府的德政、仁政之舉。巨額的財政資金對農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)升級發(fā)揮的巨大作用不容置疑，但其中要防止資金因腐敗而流失。涉農(nóng)腐敗案的危害是顯而易見的：其一，非常寶貴的財政資金不能財盡其用。其二，干部作為高素質(zhì)人力資源之一，因貪腐受罰，亦是損失。其三，涉農(nóng)腐敗對黨和政府形象及社會風(fēng)氣的危害甚至超過了資金的損失。

由此可見，要把公共財政惠及三農(nóng)的好事真正辦好辦實，要做到未雨綢繆，要防止權(quán)錢交易，要預(yù)防和打擊腐敗。主要思路：一是提高涉農(nóng)財政扶持項目的透明度。政府出臺的涉農(nóng)財政扶持項目，要在相關(guān)財政和涉農(nóng)部門網(wǎng)站上公示，便于公眾查詢，防止暗箱操作。二是改進財政資金分配方式。其一，盡可能通過公開招投標(biāo)的方式安排和分配項目資金，堵塞腐敗漏洞。其二，不宜采取招投標(biāo)方式安排、分配財政資金的項目，有必要由政府綜合辦事機構(gòu)召集、成立有相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、專業(yè)人員、人大代表、政協(xié)委員、紀(jì)檢人員、涉農(nóng)代表等人員參加的項目評審委員會，根據(jù)事先制定的評議規(guī)則，集體評議決定。三是強化對財政扶持項目的監(jiān)督和審計。在項目審批、實施過程中，紀(jì)檢部門同步監(jiān)督。項目完成后，審計部門及時審計。