義務教育教科書出版監(jiān)管的立法建議與思考

[摘要]文章基于出版行業(yè)法律監(jiān)管的認識，闡述我國義務教育教科書出版監(jiān)管的現(xiàn)狀，使社會公眾充分認識建立健全教科書出版法律監(jiān)管制度的重要性。同時結合實際情況，提出對出版法中義務教育教科書出版監(jiān)管的立法建議，旨在能夠進一步完善我國義務教育教科書出版的法律監(jiān)管制度。

[關鍵詞]義務教育；教科書；法律監(jiān)管；立法建議；出版法

[作者簡介]龍正林，凱里學院。

目前，我國對于義務教育教科書的出版主要是基于出版學、經(jīng)濟學和教育學層面上的理論研究。在我國法學領域，針對義務教育教科書的理論研究取得了一定成果，大多數(shù)研究成果都是從知識產權法角度入手，主要討論教科書出版與知識產權相關的法律問題，如教科書編寫者在編輯教材的過程中經(jīng)常引發(fā)著作權人利益受損的情況。由此，本文基于出版法層面，對義務教育教科書出版法律監(jiān)管問題進行深入研究。

一、義務教育教科書出版監(jiān)管現(xiàn)狀

目前，我國義務教育教科書出版法律規(guī)范體系是基于“一法三條例”框架制定的。“一法”指的是《中華人民共和國著作權法》，該法案歷經(jīng)多次修改和重訂。“三條例”指的是《出版市場管理規(guī)定》《出版管理條例》和《出版印刷業(yè)管理條例》。“一法”是對私法行政的規(guī)范，只有低于法律層級的一系列行為規(guī)范、規(guī)章制度才能對出版行為、出版活動進行管理和規(guī)范。

如果我國出版法律規(guī)范體系中沒有專門對行政權進行規(guī)范的法律則稱為無法可依，對于基于行政權的義務教育教科書出版監(jiān)管只能依靠大量的規(guī)章制度、法規(guī)文件，以及具有法律意義的規(guī)范性文件進行約束。法律保留和優(yōu)位是依法行政的主要原則，在義務教育教科書出版行為活動中的行政權依法監(jiān)管領域，難以真正體現(xiàn)法律保留和法律優(yōu)位的原則。因此，這兩項原則中包括的保護權利、管理權利、規(guī)范權利難以體現(xiàn)在義務教育教科書的出版過程中。

由于義務教育教科書出版法律規(guī)范體系中缺少法律這一重要環(huán)節(jié)，導致出版法律規(guī)范體系中出現(xiàn)嚴重的結構失衡，無法實現(xiàn)依法行政監(jiān)督管理的目的。

二、義務教育教科書出版的過度監(jiān)管

1. 出版社圖書種類數(shù)量控制嚴格

我國由原新聞出版總署對各出版社出版的義務教育教科書書號進行統(tǒng)一管理和限制，從整體情況來看采用的是平均主義的管理方式，中央級別的義務教育教科書比省市級別的義務教育教科書的書號略多。同時，原新聞出版總署對各大出版社以出租書號、轉讓書號、出售書號的違法行為給予嚴格懲治。但是，義務教育教科書實施書號、數(shù)量限制的措施卻與我國義務教育教科書出版監(jiān)管的目標和原則相悖，無法形成優(yōu)勝劣汰的合理競爭機制，進一步導致了買賣書號日益猖狂的現(xiàn)象。

2. 出版社的經(jīng)營范圍限制嚴格

原新聞出版總署對各出版社義務教育教科書的經(jīng)營領域作了明確規(guī)定，對義務教育教科書的經(jīng)營范圍審批也有明確要求。每個出版社的義務教育教科書出版范圍不能輕易改變，要按照國家義務教育階段教學活動的特征完成教科書的出版任務，不得在未經(jīng)審批的情況下自行超越出版范圍。如此嚴格的出版經(jīng)營范圍監(jiān)管主要是通過行政干預對各出版社分工進行強制規(guī)定，并不是社會市場環(huán)境競爭發(fā)展的結果，仍然采用的是計劃經(jīng)濟時代行政管理的布局，帶來了很多嚴重的弊端問題。

3. 圖書出版定價監(jiān)管過度

原新聞出版總署和物價局于1993年聯(lián)合頒布了《關于改革書刊價格管理的通知》，規(guī)定我國義務教育階段的教科書仍然采用現(xiàn)行管理體制和國家定價的方式，國家級和省部級義務教育階段的教科書、教輔材料、練習冊、字典等全部由出版單位負責提供定價標準和依據(jù)，并且按照出版社隸屬的主管部門和物價部門進行逐級審批。但是，過度干預義務教育教科書的出版價格實際上背離了市場經(jīng)濟發(fā)展的需求，由行政管理代替正常的市場行為，極其容易產生腐敗現(xiàn)象。

三、基于出版法層面的義務教育教科書出版監(jiān)管立法建議

1.出版法制定的必要性

出版法出臺的滯后性對出版法律規(guī)范體系建設帶來了一定的缺失影響。基于依法行政的背景下，如果出版法律規(guī)范體系存在缺失，會導致出版過程中行政權的監(jiān)管作用出現(xiàn)弊端。我國長期沒有出臺專門的出版法，只能依靠現(xiàn)行憲法和相關法律法規(guī)，以及政策性文件對出版工作進行規(guī)范管理，更多的是依靠地方政府部門制定的政策文件、法規(guī)條例等進行約束，難以使出版行業(yè)適應市場化的新發(fā)展、新形勢，存在嚴重的滯后。因此，盡快出臺出版法是出版法律監(jiān)管工作的緊迫任務，出版法的出臺能夠給予義務教育教科書出版監(jiān)管依據(jù)，對促進義務教育教科書出版事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

2. 義務教育教科書出版監(jiān)管的立法建議

義務教育教科書的編制應遵循國家教學改革方針政策，積極推行義務教育教科書審定制度，不能隨意出版未經(jīng)國家審定批準的義務教育教科書。出版法要提高義務教育教科書市場準入門檻，建立統(tǒng)一的教科書書號制度。國家要根據(jù)各出版社承擔的任務、學科背景和實際力量，重新規(guī)范義務教育教科書出版社，規(guī)定只有取得義務教育教科書專門經(jīng)營許可證的發(fā)行商才能出版發(fā)行經(jīng)過政府審定的義務教育教科書，對于違反國家規(guī)定選用沒有經(jīng)過正常審定的務教育教科書所在學校領導人員給予嚴重處分。

義務教育教科書的基準價格由國務院相關部門按照微利原則制定，由省市級政府等部門確定義務教育教科書的零售價格。出版法要建立科學化、民主化的義務教育教科書選用制度，探索義務教育教科書循環(huán)使用制度。可分別成立省市級義務教育教科書選用委員會，聘用特級教師、高級教師、專家學者等擔任委員，義務教育教科書的選用結果由民主投票確定。義務教育教科書的合理定價應基于微利層面，同時遵循市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，符合國家法律法規(guī)要求，堅決抵制先定高價、再打折扣的定價方法，要堅持誠信定價，從根本上杜絕義務教育教科書盜版現(xiàn)象的發(fā)生。

義務教育教科書是教學資源的重要組成部分，也是學校實現(xiàn)教學目標的關鍵載體。義務教育教科書按照教學大綱內容編寫，學生只要能夠熟練掌握義務教育教科書中的內容，就可以順利通過考試。同時，義務教育教科書也是教師的教學工具，大部分教師在教學時都會以教科書作為依據(jù)來實施教學。因此，義務教育教科書的改革一直以社會發(fā)展對學生的新要求而改變，出版法要對義務教育教科書的內容進行規(guī)定，規(guī)范教科書的出版內容，杜絕有害內容影響正常的教學。

此外，出版法還應對義務教育教科書從經(jīng)濟層面、法律層面、行政管理層面制定條款，層層落實監(jiān)管，嚴厲打擊和抵制各種盜版行為。總之，義務教育屬于國民基礎教育，通過法律手段對義務教育教科書的出版發(fā)行進行有效監(jiān)管是必然趨勢。

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