論公眾共用物的可持續供給*

蔡守秋

以往學界對公眾共用物①的研究，主要集中在如何防治公眾共用物悲劇、如何通過公眾共用物的國有化或私有化將其轉化為私有物或專用物以提高其利用效率和經濟價值方面，較少集中、深入研究如何增加公眾共用物的數量和質量、促進和保障公眾共用物的可持續供給等問題。本文出于對當代中國日前嚴重的兩種公眾共用物悲劇的擔憂和警覺，重點研究如何通過深化改革促進和保障公眾共用物的可持續供給問題，以期拋磚引玉，引起學界同仁的關注和深入研究。

一、公眾共用物的類型化

《法國民法典》第714條指出： “有一些不屬于任何人而為一切人共同使用的物。警察法律規定享用它們的方式。” 這些 “不屬于任何人而為一切人共同使用的物”， 《法國民法典》沒有用一個專門法律術語表示，筆者將其稱為 “公眾共用物”。本文所稱公眾共用物 （commons），是指不特定多數人 （即公眾）可以非排他性使用的東西或物品。用普通老百姓熟悉易懂的話來說， “公眾共用物”就是每一個老百姓不經其他人 （包括政府、組織、單位和個人）批準、同意，也不需要額外花錢 （即向他人交付專門使用費），而可以自由地、直接地、非排他性使用的東西或物品，例如公眾可以非排他性使用的語言、文字、思想、音樂、藝術、信息、工藝技術、日月星辰、全球公物 （包括公海、南極等）、風電雨露、大氣云霞、江河湖海、高山峻嶺、森林草原、道路街道、廣場公園等公眾游覽場所。

從現行法律和法學上講，公共利益 （包括公共設施）被普遍認為是一個不確定性的概念，而本文所研究的公眾共用物卻是一個具有明確內容和主體的概念。本文主要從法學角度、環境資源生態保護角度研究公眾共用物，或者說本文研究的公眾共用物，主要是指公眾共用的環境要素、自然資源和生態系統。公眾共用物 （commons）一直是早期或傳統法律上的一個重要法律術語或法律概念，而環境、資源和生態則主要是近現代法律的一個新的法律術語或法律概念，環境資源生態保護工作和環境資源生態法律中的環境、自然資源和生態系統，如公眾共用地 （地面、地域）、公眾共用水 （水面、水域）、公眾共用氣 （大氣、天空）以及公眾共用的道路、街道、廣場、公園、景觀等城鄉環境要素（包括由自然因素組成的天然環境和對自然因素經過人力改造的人為環境）主要屬于公眾共用物。宮本憲一教授認為， “環境是人類生存、生活的基本條件，是人類的共同財產。……環境是公共物品”②；“環境既具有共同性，又具有非排他性。”③美國J·L·薩克斯教授在 《環境保護——市民的法律戰略》一文中將環境定義為公眾共用物 （commons，但在中文中經常將其譯為公共物品），認為環境公眾共用物理論建立在如下相關原則的基礎上： “第一，由于像大氣及水這種一定的利益對全體市民來說是至關重要的，所以將其視為私有權的對象是不明智的。第二，與其說大氣及水是每個企業的私有財產，不如說更多的是大自然的恩惠，因此，不論個人的經濟地位如何，所有的市民都應該對其進行自由的使用。”④2011年12月20日，李克強在第7次全國環境保護大會上指出， “基本的環境質量、不損害群眾健康的環境質量是一種公共產品”⑤。習近平更強調， “良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。”⑥

從公眾共用物的形成看，可以分為天然的、人為的和天然人為交叉的公眾共用物。天然公眾共用物是指基本或主要由大自然形成的公眾共用物，如日月星辰、江河湖海、森林草原、飛鳥走獸等。人為公眾共用物是指基本或主要由人力形成的公眾共用物，如語言、文字、道路 （橋梁）、街道 （集市市場）、公園等。天然人為交叉的公眾共用物，是指按照某些持嚴格分類觀的人而言，無法納入前兩種類型的公眾共用物；這些公眾共用物大都是歷史形成的公眾共用物，它們既是人為的、歷史的，又是自然的，或者說它們既可以被視天然公眾共用物，又可以被視為人為自然物，如在公眾心目中或地方傳統中，被認為是公眾共用物的歷史人文遺跡等。其實，大多數公眾共用物，都是天然和人為因素共同作用的結果，純天然或純人為的公眾共用物較少。

從公眾共用物的時間狀態或時間屬性看，可以分為老的 （傳統上的）、新的、將來的 （計劃中的）公眾共用物。老的 （傳統上的）公眾共用物是指按照傳統、風俗和習慣被認為是公眾共用的物 （如自由而免費使用的道路、橋梁、廣場、江河湖海等），公眾可以自由進入該物范圍或自由直接使用該物的某些成分或功能，這些行為在傳統上或習慣上被認為是正當的、合法的、合理的。新的公眾共用物是指根據新制定的法律、政策或經政府批準認可，被確定為公眾共用的物，如政府宣布將某條道路、某個公園作為公眾共用物，而這些道路、公園，原來是必須經過批準或收費才能使用的專用物。將來的（計劃中的）公眾共用物，是指目前雖然還沒有成為公眾共用物，或者目前雖然是政府專用物或私有物，但是根據政府規劃和發展需要，將成為或將轉變為公眾共用的物。

從公眾共用物的物質結構看，可以分為整體性的、部分性的、功能性的公眾共用物。整體性的公眾共用物，是指整個物即該物作為一個整體都屬于公眾共用物，例如某個城市廣場、某條道路整體，公眾都可以自由進入、免費使用。部分性的公眾共用物，是指某物從主要成分或主體上講屬于專用物或私有物，但是該物的某個部分，公眾可以自由進入，直接、免費使用。例如，某片山地、林區和草地已經被確定或被認為是私有物或專用物，但其中的道路或通道公眾可以自由進入或穿越。功能性的公眾共用物，是指某物從其主要功能上講屬于專用物或私有物，但是該物的某種功能，公眾可以自由、直接、免費使用。例如，某片森林、林區已經被確定或被認為是私有物或專用物，但該森林、林區的調節氣候、涵養水源、保持水土等生態環境功能，卻仍然屬于公眾共用物的范圍。

從公眾共用物的法律性質看，可以分為法律明確規定為公眾共用物、法律沒有明確規定為物權客體的東西、法律明確規定或政府承認的空地 （無主地、蠻荒地）、已經放棄或實際上已經放棄其物權的東西。法律明確規定公眾享有非排他性使用權的公眾共用物，是指國家法律明確規定 （有的還經過登記、備案和公示）屬于公眾共用的東西、或者法律明確規定公眾對其享有非排他性使用權的東西，例如一些國家的法律已經明確規定大氣、廣場、道路等屬于公眾共用物，有些國家的法律已經明確規定公眾對海域、水流、原野、道路等享有非排他性使用權或無害通過權。 《法國民法典》第538條規定： “由國家負責管理的道路、公路與街道，可航運或可漂流的江河、海岸、海灘、港口與小港口、停靠拋錨地，廣而言之，不得具有私有財產權性質的法國領土之任何部分，均視為公產不可不分割之部分。”上述第538條公產中直接供公眾自由、免費、非排他性使用的那部分基本上屬于筆者所說的公眾共用物的范圍。我國 《土地利用現狀分類標準》 （GB/T21010—2007） （2007年 8月10日中華人民共和國國家質量監督檢驗檢疫總局和中國國家標準化管理委員會聯合發布），將 “公園與綠地”（指城鎮、村莊內部的公園、動物園、植物園、街心花園和用于休憩及美化環境的綠化用地）規定為“公共管理與公共服務用地”。法律沒有明確規定為物權客體的東西，指國家法律沒有明確規定 （登記和公示）為私有 （包括個人、單位、團體和政府組織）物的其他物品，人們根據傳統、習慣和常規將其當作公眾共用物，如野草野花、野生動物、野生昆蟲等。法律明確規定或政府承認的空地 （無主地、蠻荒地），指法律或具有實際效力的規范性文件明確規定 （有的還經過公示）為沒有人使用的空閑 （荒地、無用地、未用地）的地面，此時人們通常將其視為實際上的公眾共用物，如荒山、荒地、荒野、荒灘等。例如，我國 《土地利用現狀分類標準》（GB/T21010—2007）將 “空閑地”規定為城鎮、村莊、工礦內部尚未利用的土地。已經放棄或實際上已經放棄其物權的東西，指該東西雖然曾經是或被規定為物權的客體，但由于各種原因已經無人對其行使物權 （包括所有權、用益物權等），即實際上對該物已經無人聲稱對其享有物權、行使物權和保留物權，并無人愿意對其履行物權主體的法律義務和法律責任，而公眾事實上已經將其作為公眾共用物對待的東西。如我國 《土地利用現狀分類標準》 （GB/T21010—2007） 中規定的 “冰川及永久積雪” （指表層被冰雪常年覆蓋的土地）。

從公眾共用物所在的位置看，可以分為地球外公眾共用物 （宇宙公物）、全球公眾共用物 （全球公物）、區域性公眾共用物、國家公眾共用物 （國家公物）、地方性公眾共用物。國際法特別是國際環境法主要研究全球公物；國內法特別是國內環境資源法主要研究國家公物。一個國家的公眾共用物又可以分為：某個省級 （自治區、直轄市）行政區、市級行政區、縣級行政區、鄉鎮級行政區的公眾共用物。從國內外的實踐看，城鎮和村莊的公眾共用物的保護、改善、供給、使用和管理等問題，已經成為政府和社會關注的重點，也是學界研究和法制建設的重點。

二、公眾共用物問題已經成為制約人的全面發展和經濟社會發展的重大瓶頸

公眾共用物作為人民生活和社會經濟發展的必需品，目前出現了各種問題，包括但不限于：公眾共用物開發利用經濟效率低、效益少；公眾共用物開發利用不當和過度，使公眾共用物受到污染和破壞、質量退化；公眾共用物被不當轉化為私有物或專用物，導致數量減少、供應不足甚至稀缺，滿足不了需要等等。本文所稱公眾共用物悲劇 （tragedy ofthecommons），是指人們對公眾共用物的開發、利用和管理不當，使公眾共用物的質量嚴重退化和數量急劇減少，造成人身、財產、生態損害或阻礙經濟社會文化發展，并導致個人或單位的私有利益（或專有利益）與公眾的共同利益發生尖銳沖突的情況。公眾共用物悲劇包括第一種公眾共用物悲劇和第二種公眾共用物悲劇。目前，我國的環境生態質量不僅未見明顯好轉，在某些方面還有日趨惡化的趨勢，公眾共用物量少、質差等問題已經成為制約我國經濟社會發展的重大瓶頸，如何為人民提供優質量足的公眾共用物已經提上了政府和法制保障的議程。

第一種公眾共用物悲劇，是指公眾共用物因人為污染、破壞或其他原因，而導致公眾共用物質量嚴重退化所引起的悲劇，它包括環境污染、資源損壞、生態破壞等環境資源生態問題。當此種悲劇發生時，公眾賴以生存發展的環境和自然資源的質量退化，公眾共用的空氣、水和土地質量達不到衛生標準，甚至呼吸不上新鮮的空氣、喝不上清潔的水、吃不上無污染的食品。我國第一類公眾共用物悲劇相當嚴重，主要表現是：全國水土流失面積達356.92萬平方公里，占國土總面積的37.2%，全國因水土流失每年流失土壤50億噸；全國荒漠化土地為263.62萬平方公里，占國土面積的27%；沙化土地面積為173.97萬平方公里，占國土面積的18%；全國天然草原面積約占國土面積的41%，但有90%的天然草原出現不同程度的退化。目前，中國每日耗水量世界第一，能源消費量世界第二，污水、二氧化碳、二氧化硫和氟氯烴的排放總量均居世界第一位，酸雨面積已占中國大陸面積的1/3。我國已進入污染事故多發期和矛盾凸顯期，已經成為污染物排放量最多、水土流失最嚴重、荒漠化程度最高的國家之一，水污染、大氣污染、土地污染、海洋污染、固體廢物污染、噪聲污染、放射性污染、化學品污染等各種環境污染均居全球前列。

第二種公眾共用物悲劇，是指公眾共用物因人為排他性占有、利用或其他原因，而導致公眾共用物數量急劇減少所引起的悲劇。當此種悲劇發生時，公眾走出家門或單位大門，發現到處是圍墻、欄柵、鐵絲網、濠溝、哨所、關卡、收費站、禁止通行牌等，公眾很難享用足夠數量的或必需的公眾共用物，嚴重時甚至發生道路擁擠、交通堵塞、很難找到自由活動的免費場所。目前我國第二種公眾共用物悲劇也相當嚴重，例如公眾自由通行的道路不暢、自由活動的場所狹窄、自由游覽的景觀稀缺、自由游泳釣魚的江河湖海稀少、自由親近大自然的地域 （包括江濱、海灘、林地、草地、濕地和其他原野）不足、公眾共用的自然資源 （包括水、森林、草原、礦產等）總量和人均量低于世界平均水平，等等。總之，生態空間被嚴重擠壓，公眾共用物地被嚴重侵占，不少地方已拉響公眾共用物數量緊缺的警報，美麗中國所需的公眾共用物紅線正面臨被突破的危機。這種悲劇具體體現在如下幾個方面： （1）公眾共用地數量銳減。中國現在有許多設有圍墻、哨卡、鐵絲網的道路、政府大院、公園、風景名勝區、礦山、廠區、校區和住宅區及形形色色的特別區 （如經濟開發區等），而以往它們大都是不特定多數人非排他性使用的地域、空間。例如，在中國高速公路的總里程達到世界第二的同時，也造成了 “世界上70%的收費公路在中國大陸”的新聞。原本是公眾可以免費共同使用的公路，在中國卻變成了公眾需要交費或需要經過批準才能自由行駛的 “設有哨卡”的專用通道。⑦（2）公眾共用森林數量銳減。據有關資料披露，近幾年通過確權和集體林權制度改革，我國90%以上的公益林已經被確定為排他性物權 （包括林地所有權、林木所有權、林地使用權、林地承包經營權等）調整的林地；也就是說，我國已有8556萬公頃公益林 （約占我國國土面積的9%）轉變為排他性物權（即私權）調整的林地。我國具有生態效益 （即公眾共用物功能）的林地共有45.6億畝，目前已有占國土總面積29.17%的具有生態效益的林地 （42億畝）被確定為排他性物權的控制對象，其中依法登記并核發林權證的有36.1億畝，約占國土總面積的25.07%。⑧（3）公眾公用草原和濕地面積銳減。據《2010年全國草原監測報告》，在2003年至2010年間，我國實施草原圍欄5472.3萬公頃，約占整個國土面積的5.7%。上述 “圈草”運動的結果，使我國廣闊的草原上觸目皆是鐵絲網。從上世紀50年代以來，我國濕地開墾面積達1000萬公頃，全國沿海灘涂面積已減少過半，現存自然或半自然濕地僅占國土面積的3.77% （約36.19萬平方公里），遠低于世界6%的平均水平，且面積下降的趨勢仍未得到有效遏制。而從1990年至2008年，我國圍填海總面積增至13380平方公里，平均每年新增285平方公里。⑨濕地減少過半即意味著公眾共用地減少過半，即占我國國土面積960萬平方公里的3.77%的公眾共用物消失了。 （4）公眾共用 （或自由游覽、休閑、鍛煉）的廣場、公園、風景名勝景區、河岸、湖畔、海灘、山林、原野的面積和數量越來越少 （小），許多傳統上公眾可以自由、免費進入的區域都成了某個組織、單位甚至企業的 “物權”客體，或經過收費和批準才能進入的保護區 （包括自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質保護區、濕地公園、城市公園）、保護地或 “特殊區”。例如，根據1984年4月17日 《中國環境報》報道，截至1983年10月底，我國經各級人民政府和有關部門批準的自然保護區只有262個，總面積約15.6萬平方公里，僅占國土總面積的1.62%；但是，到2011年底，全國已設立各類自然保護區2640個，占國土面積的14.9%，已經超過世界平均12%的水平⑩。到2011年，各級林業主管部門批建和管理的森林公園總數已達2583處，森林風景資源保護總面積達1677萬公頃，約占國土面積的1.7%；而在1983年，我國還只有一個國家森林公園即1982年建立的張家界國家森林公園。

三、公眾共用物供給和服務的指導思想和原則

公眾共用物供給的指導思想和原則，也是全面深化公眾共用物治理 （governance）機制 （包括管理體制）改革的指導思想和原則。公眾共用物的供給和服務應該遵循如下指導思想：公眾 （主要是自然人）都有享用公眾共用物 （公眾共用物服務）的權利，保障公眾享有適宜質量和數量的公眾共用物是政府的職責，堅持 “以人為本，以自然為根，以人與自然和諧為魂”的基本理念，按照 “保障基本供給，堅持公益服務，不斷提高公眾生活質量”和“政府主導，城鄉統籌，改革創新，良法善治”的基本要求，通過綜合運用三種調整機制、統籌兼顧、整體推進、制度創新、法治保障，建立健全安全、均等、利民、便民、可持續的公眾共用物供給和服務體系，促進政治進步、經濟增長、社會繁榮、文化發展和生態改善。為此，在公眾共用物供給方面，應該堅持如下基本原則：

1.政府主導公眾共用物供給的原則

政府是公眾共用物供給的主要責任人，政府應該在保障公眾共用物供給方面發揮主導作用。政府作為公眾共用物主要責任人的主要職責包括：制定并實施公眾共用物的政策 （包括公眾共用物的方針、策略、規劃、計劃、行動方案等）和法規 （包括法律制度、法律措施和標準）；組織和引導公眾共用物的建設、生產和采購，搞好公眾共用物的供給和服務；依法對公眾共用物的生產、供給和服務進行監督管理。

2.公眾共用物供給的均等、可持續原則

公眾共用物的供給應該力求做到均等、可持續。所謂均等，就是向所有公眾都供給公眾共用物；就是公眾不分民族、男女、老少、貧富、城鄉都能享用公眾共用物。公眾共用物不同于私人物品，如果公眾共用物的供給不能做到均等，普惠于民，公眾共用物就很容易演變為私有物或少數特權人物的專用物。只有實現公眾共用物享用的均等化、普惠化，才是真正的公眾共用物供給和服務。所謂可持續，就是使公眾共用物的供給經常化、常態化、制度化、習慣化、永續化，應該使公眾在其整個人生全過程都能享用公眾共用物的好處。

3.公眾共用物供給和服務的利民、便民原則

公眾共用物的供給應該以有利于公眾、方便公眾為原則。利民就是強調公眾共用物的供給和服務應該對人民有利，凡是屬于公眾利益、福利范圍的公眾共用物就應該盡量滿足公眾的需求。便民就是方便公眾獲得或享用公眾共用物，盡量精簡公眾獲得或享用公眾共用物的手續、程序，降低公眾獲得或享用公眾共用物的成本或代價，取消和消除一切阻礙公眾享用公眾共用物的不必要的障礙和管理費用。政府對公眾共用物的供給就是公眾共用物的服務，服務就應該利民便民，不能將公眾共用物的供給轉變為公眾共用物的貿易和買賣，不能將公眾共用物的供給作為謀取私利 （包括個人利益、地方利益、團體利益和政府部門利益）的方式和手段。

4.統籌兼顧公眾共用物的數量和質量原則

對公眾共用物的供給必須統籌兼顧其質量和數量，既要供給適當數量的公眾共用物，也要供給適宜質量的公眾共用物，應當力求數量和質量的統一和協調，保障質好量足的公眾共用物供給。如果公眾共用物的質量不符合標準，或者有害公眾健康，既使公眾共用物的數量不受限制或敞開供給，但這樣的公眾共用物數量越多對公眾越有害。如果公眾共用物的數量少，既使質量很好，也不能滿足公眾的需求，甚至引起公眾的爭斗或糾紛。

5.公眾參與公眾共用物供給的監督和管理原則

享用公眾共用物的主體是公眾，公眾既是公眾共用物供給和服務的對象，也是衡量公眾共用物的供給和服務好壞的評價者，還是促進、維護公眾共用物可持續供給的監督者。公眾對公眾共用物享有非排他性使用權，而為了保障公眾共用物使用權的實現，就必須讓公眾參與公眾共用物供給的監督和管理。公眾有權參與公眾共用物供給的全過程，有權監督公眾共用物的供給和服務，當發現侵犯公眾共用物的違法行為時有權依法提起公益訴訟。只有堅持公眾參與的原則，才能保障公眾共用物的有效供給、公平供給和可持續供給。

6.綜合運用三種調整機制推動和保障公眾共用物可持續供給原則

要保障公眾共用物的有效、公平、可持續供給，必須綜合運用三種調整機制和多種手段，既要發揮政府的主導作用，又要發揮市場機制的作用，還要發揮各種社會力量即公眾的作用。政府始終是公眾共用物的主要供給人、主要責任人，要充分發揮政府這只看得見的手的作用，但政府不一定包攬一切公眾公用物的生產和服務，可以采取各種方式（如招標、特許、協議、承包、政府采購、將商品生產和公眾共用物生產結合起來等方式）調動企業生產公眾共用物和從事公眾共用物管理的積極性。可以采取各種方式鼓勵企業和社會團體向公眾和國家捐獻公眾共用物、提供公眾共用物的服務和從事公眾共用物的管理。市場和作為市場主體的企業應該為生產甚至提供公眾共用物多作貢獻，應該重視和發揮市場這只看不見的手的作用。公眾應該積極參與公眾共用物供給的監督管理工作，發揮監督作用。應該將建設、提供公眾共用物與促進政治進步、經濟增長、社會繁榮、文化發展和生態改善緊密結合起來，實現政府、企業和公眾的三贏和多贏。

四、公眾共用物供給和服務的標準

本文所稱的公眾共用物標準，是指在一定時期內為實現既定目標，由有關國家機關或社會管理組織依法制定的有關公眾共用物種類、數量、質量，以及調整公眾共用物供給、服務和管理方面的技術規范，它包括各種標準、指標、規程和其它技術要求。由于公眾共用物的類型繁多、關系復雜，公眾共用物標準不是指某個或某項標準，而是指整個公眾共用物的標準體系。所謂公眾共用物的標準體系，是指全部公眾共用物標準按其作用的范圍、相互關系、不同類別組合而形成的具有層次結構、相互協調補充、密切配合的有機聯系的統一整體。公眾共用物標準體系是公眾共用物保護、利用、治理、供給的重要技術支持和保證，是政府和有關公眾共用物行政主管部門制定各種公眾共用物規劃（計劃）、進行公眾共用物管理和依法行政所遵循的技術基礎和準則，是促進生態空間結構調整、城鄉空間結構調整、產業結構調整和技術進步的有效手段，是公眾共用物治理由定性進入定量、更加科學合理的顯示，是公眾共用物良法善治體系中一個特殊的、重要的組成部分。從法律和政策的可實施性、可操作性出發，要有效解決公眾共用物供給和服務問題，必須首先解決供給何種公眾共用物、多少數量的公眾共用物、什么質量的公眾共用物等問題，即必須明確公眾共用物的標準。

在我國現行的標準體系中，沒有設立單列的、專門的公眾共用物供給標準，更沒有形成系統的公眾共用物標準體系。但是，在我國現行的63類標準體系中， 環保標準 （HJ）、 土地管理 （TD）、 林業標準 （LY）、 海洋標準 （HY）、 水利標準 （SL）、 地質礦產 （DZ）、農業標準 （NY）、 衛生標準 （WS）、公共安全 （GA）、 城建標準 （CJ）、 旅游標準（LB）、交通標準 （JT）和地方標準 （DB）等標準，已經不同程度地涉及公眾共用物標準方面的內容。

從當代中國有關公眾共用物的良法善治的迫切性和實用性角度看，應該重點制定城鎮公眾共用物的供給標準，解決城市公眾共用物的有效供給問題，有計劃有步驟地建立健全城市公眾共用物的標準體系 （包括公眾共用物的質量標準，生態產品的生態健康標準，公眾共用物的數量標準或指標，公眾共用物的保護、治理與恢復標準，公眾共用物的監測與評價標準等），全面解決城市公眾共用物的有效保護、利用、治理、供給、監測、評價和管理等問題。

1.城鎮公眾共用物標準的框架

基于公眾共用物的供給和服務，可以根據城鎮的規模和經濟社會文化發展情況，規定反映城鎮公眾共用物的種類、結構、質量、數量和反映公眾共用物供給服務狀況的標準和指標，包括城鎮環境質量標準、城鎮生態健康標準、城鎮容貌標準、城鎮空間結構標準、城鎮公眾共用物數量指標、城鎮公眾共用物供給和服務水平評價指標等。例如，可以規定城鎮公眾共用地與本城鎮總土地面積的比例，各種公眾共用自然資源與本城鎮相應自然資源總量的比例、各種公眾共用生態產品與相應生態產品總量的比例、生態紅線區域占城鎮總面積的比例，公眾共用物投資占財政收入的百分比、公眾共用物建設工作占黨政實績考核的百分比、政府采購公眾共用物占總采購物品的百分比，公眾對生態產品或公眾共用物質量的滿意度、公眾共用物信息公開率，等等。

2.大氣公眾共用物標準

首先應該制定大氣質量標準，規定大氣中的各種污染物質數量、顆粒物數量、惡臭物質數量、細菌數量、放射性物質數量和噪聲聲級，以及酸堿度、溫度、濕度、能見度、通風度等指標。可以沿用現行的 《環境空氣質量標準》（GB3095—2012）（環境保護部2012年2月29日發布）、 《環境空氣質量指數 （AQI） 技術規定 （試行）》 （HJ633—2012）（環境保護部2012年2月29日發布）和 《聲環境質量標準》（GB3096—2008）（環境保護部2008年8月19日發布）等大氣環境和聲環境質量標準，或在這些標準的基礎上根據公眾共用物的特點進一步改進完善。可以依據大氣環境質量標準和環境噪聲標準，進一步制定大氣污染物排放標準（包括濃度和總量控制標準）、大氣環境質量和污染物的監測和評估標準等相關標準。例如， 《國家新型城鎮化規劃 （2014—2020年）》 （中共中央、國務院2014年3月印發）要求，在2012年地級以上城市空氣質量達到國家標準的比例是40.9%，到2020年地級以上城市空氣質量達到國家標準的比例是60.0%。

3.江河湖泊海洋等水域以及河岸、湖畔、海濱等公眾共用物標準

城市鄰接或包含的江河湖泊海洋等水域，以及河岸、湖畔、海濱等，傳統上大都屬于公眾共用物。因此，應該制定地面水 （包括江河湖泊等水體）和海洋環境質量標準和生態健康標準，規定水體中的各種污染物質量、細菌量、放射性量和氧含量 （包括溶解氧和化學需氧量），以及酸堿度、溫度、能見度、富營養化程度和水生物多樣性等指標。可以沿用現行的 《地表水環境質量標準》（GB 3838—2002）、 《海水水質標準》 （GB3097—1997）、《地下水質量標》（GB/T14848—93）等水和海洋環境質量標準，或在這些標準的基礎上根據公眾共用物的特點進一步改進完善。例如，規定向公眾敞開的江河湖泊海洋面積占江河湖泊海洋總面積的比例，規定天然游泳場所占相應天然海 （江、河、湖泊、水庫）水面積的比率，規定臨海 （江、河、湖泊、水庫等）城鎮的道路通海 （江、河、湖泊、水庫等）率，以及公眾自由進入或親近海 （江、河、湖泊、水庫等）的比率。還可以依據水和海洋環境質量標準，進一步制定水和海洋污染物排放標準（包括濃度和總量控制標準）、水和海洋環境質量和污染物的監測和評估標準等相關標準。

4.森林、草原、濕地、山地、沙漠等原野和蠻荒地的公眾共用物標準

城市鄰接或包含的森林、草原、濕地、山地（山麓）、沙漠等原野和蠻荒地，傳統上大都屬于公眾共用物。為了維護城市公眾自由進入和享用這些公眾共用物的權利或傳統習慣，城市政府應該合理劃定生態保護紅線，保持和擴大城市生態空間，維護和改善供公眾共用的森林、草地、濕地、山地、沙漠等公眾共用原野和蠻荒地。應該制定森林、草原、濕地、山地、沙漠等原野的環境質量標準和生態健康標準，分別規定森林、草原、濕地、山地、沙漠等土地或生態系統中的各種污染物量、細菌量、放射性量、清潔度和生物多樣性指標。可以沿用現行的 《土地利用現狀分類標準》（GB/T21010—2007）、《土壤環境質量標準》（GB15618—1995）（國家環境保護局1995年7月13日發布）、 《國家生態保護紅線—生態功能基線劃定技術指南 （試行）》（環境保護部2014年1月印發）、 《LY/T1812—2009林地分類》、 《LY/T1556—2000公益林與商品林分類技術指標》、 《生態公益林建設 規劃設計通則》（GB/T18337.2—2001）、《生態公益林建設 導則》（GB/T18337.1—2001）、《生態公益林建設 技術規程》 （GB/T18337.3—2001）、 《生態公益林建設 檢查驗收規程》 （GB/T18337.4—2008）、 《水土綜合治理技術規范 荒地治理技術》（GB/T16453.2—2008）等森林、草地、湖泊、濕地、山地、沙漠標準，或在這些標準的基礎上根據公眾共用物的特點進一步改進完善。例如，規定生態公益林、生態公益草地占城鎮森林草地總面積的比例，規定城鎮的道路通林 （森林、草原、濕地、山地、沙漠等）率或公眾自由進入或親近森林 （草原、濕地、山地、沙漠等）面積占相應總面積的百分比，以及林草覆蓋率、污染土壤修復率、農業面源污染防治率、生態恢復治理率、禁止開發區比例、受保護地占國土面積比例等。

5.道路公眾共用物標準

街道、道路 （公路、人行道）等各種道路，以及火車候車室、候船室、機場候機室、長途汽車站候車室等公共交通等候地，傳統上和實際上大都屬于公眾共用物。目前我國存在的城市交通擁擠、交通噪聲和尾氣污染、霧霾加劇等問題，大都與道路這種公眾共用物數量少面積窄質量差有關。各種道路的數量、面積和質量，是衡量公眾共用物水平和城市發達程度的重要指標。為了便利公眾自由出游、交通和交往，應該制定城市道路公眾共用物標準，規定城市道路暢通率、人均道路面積、道路面積占城市總面積的比例等指標。可以沿用現行的《公路工程技術標準》（JTGB01—2003）、 《中華人民共和國國家標準公共交通等候室衛生標準》（GB 9672—1996）、 《公共場所衛生標準》 （GB9663—9673、GB16153—1996）等標準，或在這些標準的基礎上根據公眾共用物的特點進一步改進完善。

6.對公眾免費開放的自然保護區域、風景名勝區（名勝古跡）域、地質公園區域、森林公園區域、濕地公園區域、城鎮公園、博物館、圖書館等公眾共用物標準

《國家新型城鎮化規劃 （2014—2020年）》 （2014年）強調， “加強國家重大文化和自然遺產產地、國家考古遺址公園、全國重點文物保護單位、歷史文化名城名鎮名村保護設施建設，加強城市重要歷史建筑和歷史文化街區保護，推進非物質文化遺產保護利用設施建設”； “建設城市公共圖書館、文化館、博物館、美術館等文化設施，每個社區配套建設文化活動設施”； “公共設施免費開放：逐步免費開放公共圖書館、文化館 （站）、博物館、美術館、紀念館、科技館、青少年宮和公益性城市公園”。可以在現有的 《城市園林綠化評價標準》、《LY/T1754—008國家濕地公園評估標準》、《LT/T 1755—2008國家濕地公園建設規范》、《LY/T1764—2008自然保護區功能區劃技術規程》、《LY/T1813—2009自然保護區自然生態質量評價技術規程》、《中華人民共和國國家標準圖書館、博物館、美術館、展覽館衛生標準》（GB9669─1996）等相關標準的基礎上，根據公眾共用物的特點和法律改進完善對公眾免費開放的自然保護區域、風景名勝區 （名勝古跡）域、地質公園區域、森林公園區域、濕地公園區域、城鎮公園、博物館、圖書館等標準；可以進一步制定上述公眾共用物的監測和評估標準。

7.廣場、街巷空地、集市市場等各種社交、休閑、體育鍛煉等公共場所標準

《國家新型城鎮化規劃 （2014—2020年）》（2014年）強調，要 “建設城市體育場 （館）和群眾性戶外體育健身場地，每個社區有便捷實用的體育健身設施”， “建設城市生態休閑公園、文化休閑街區、休閑步道、城郊休憩帶”等公眾休閑設施。可以在《游泳場所衛生標準》 （GB9667—1996）、 《公共場所 衛 生 標 準 》 （GB9663—9673、 GB16153—1996）（如天然游泳場所）的基礎上，根據公眾共用物的特點進一步改進完善廣場、街巷空地、集市市場等各種社交、休閑、體育鍛煉等公共場所標準；可以進一步制定上述公眾共用物的監測和評估標準。例如，規定廣場、街巷空地、集市市場等各種社交、休閑、體育鍛煉公共場所占城鎮總面積的百分比，規定城鎮居民人均占有廣場、街巷空地、集市市場等各種社交、休閑、體育鍛煉等公共場所的面積。

8.較大型的開發區、政府辦公區、礦區、廠區、校區、療養區、居民小區的功能性公眾共用物標準

目前我國城鎮大都建有開發區、政府辦公區、礦區、廠區、校區、療養區、居民小區等各種 “圈起來”的區域，這些 “圈起來”區域大都屬于某特定政府機構、組織、企業事業單位甚至個人占有或專用，或者說它們大都屬于排他性物權的客體。但是，這些 “圈起來”的區域占城鎮的總面積較大，并且往往建有圍墻、圍欄、鐵絲網、壕溝、哨所、門崗、界樁等隔離設施或標志，往往將城鎮區域分割開來、隔離起來，給公眾享用公眾共用物造成很大的不便，并且存在導致城市交通擁堵、污染加劇、浪費公眾共用資源等弊端。因此，有必要規定開發區、政府辦公區、礦區、廠區、校區、療養區、居民小區的方便公眾享用公眾共用物的指標、對公眾的敞開率、公眾無害通過的道路和面積的指標等。各種包含公眾共用功能的公私開發區、大院宅院，不應用高墻、圍欄鎖住 “春色”、阻斷氣流生物流，而應該盡量采用界碑、透明透風透光的柵欄來劃界。《中華人民共和國城市容貌標準》（GB50449—2008）（中華人民共和國住房和城鄉建設部于2008年10月15日發布，自2009年5月1日施行）之所以規定， “臨街商店門面應美觀，宜采用透視的防護設施，并與周邊環境相協調”； “城市道路兩側的用地分界宜采用透景圍墻、綠籬、柵欄等形式，綠籬、柵欄的高度不宜超過1.6m”，其中就有向公眾敞開公眾共用功能的意義。

9.城鎮公共照明設施、城鎮公共標識、城市雕塑、花壇（噴泉）綠地、古樹名木和其他小型景點等公眾共用物標準

城鎮公共照明設施又稱城市照明設施，根據《中華人民共和國城市容貌標準》（GB50449—2008）的規定，城市照明 （urbanlighting）是城市功能照明和景觀照明的總稱，主要指城市范圍內的道路、街巷、住宅區、橋梁、隧道、廣場、公共綠地和建筑物等處的功能照明、景觀照明。西方經濟學家通過 “燈塔經濟學”形象地將公眾共用物定義為 “一旦被生產出來，生產者就無法決定誰來得到”的物品，燈塔就是典型的公共物品，無論誰建造了燈塔，任何人都可以免費地使用。上述城鎮公共標識， 根據 《城市容貌標準》（GB50449—2008）， 城市標識是指招牌、路名牌、指路牌、門牌及交通標志牌等視覺識別標志。我國城鎮規劃標準也將公共照明設施、城鎮公共標識、城市雕塑、花壇 （噴泉）綠地、古樹名木和其他小型景點等作為公共設施，但是在這些公共設施中，既有免費的公眾共用設施，也有付費、專用的公共設施。可以根據城鎮的傳統、習慣和經濟社會文化結構，對城鎮公共照明設施、城鎮公共標識、城市雕塑、花壇 （噴泉）綠地、古樹名木和其他小型景點的種類、數量和質量等提出技術要求，也可以規定城鎮居民人均占有公共照明燈、城市雕塑、花壇 （噴泉）綠地、古樹名木和其他小型景點的面積或數量。

注釋：

① 參見蔡守秋：《基于生態文明的法理學》，中國法制出版社2014年版。

②③④ ［日］宮本憲一：《環境經濟學》，樸玉譯，生活·讀書·新知三聯書店2004年版，第60、63、66—67頁。

⑤ 李克強：《在第七次全國環境保護大會上的講話》，《中國環境報》2012年1月4日。

⑥ 習近平在海南考察時的講話，參見《人民日報》2013年4月11日。

⑦ 吳雙建：《首條高速公路免費的啟示》，《楚天都市報》2011年12月13日。

⑧ 焦玉海、潘春芳：《全國92%林地完成確權登記發證》，《中國綠色時報》2012年4月13日。

⑨ 徐琦：《殺害候鳥的最大兇手是誰？》，《中國環境報》2012年12月13日。

⑩ 李克強：《在中國生物多樣性保護國家委員會第一次會議上的講話》，《環境污染與防治》2012年第7期。