果與因：中華全國道路建設協會的市政參與與民國市政發展研究*——以《道路月刊》為中心之考察

方秋梅

1921年，中華全國道路建設協會在上海成立，其活動宗旨在于謀求路政乃至路市兩政的早日完成。①次年開始發行的《道路月刊》（1922—1937年），被該會視為參與路政和市政的憑借②，并很快成為了該會倡導路政和市政最重要的喉舌及當時唯一同時針對路政和市政的?？Ｍ高^該刊，我們不難窺見該會對民國路政和市政兩方面所產生的重要影響。不過，目前學術界對于該會的市政參與及其對近代中國市政發展進程所產生的重要影響，沒有給予應有的關注。③筆者認為，這是十分值得深入探討的問題。

一、中華全國道路建設協會對民國市政發展的貢獻

中華全國道路建設協會 （以下簡稱“道路協會”）的市政參與④，積極而有力地推動了民國市政發展。

1.開民初市政革新之風氣

民初的市政革新運動興起很大程度上就是通過道路協會宣傳拆城筑路實現的。由于道路協會的積極倡導，從20世紀20年代開始，全國很快形成了一股拆城筑路熱潮。

拆城筑路宣傳引起了拆城與保城的爭議不斷，而這種爭論的結果是全國輿論越來越朝向支持拆城筑路，只不過對于拆的程度——是全拆以筑路還是部分拆以保留一點古跡。這就為各城市興辦路政創造了良好的輿論環境。

拆城筑路宣傳使市政當局以不拆城為失職和有負民望。在一片拆城筑路和革新市政的輿論聲浪中，一些保留城垣的地方市政當局感受到越來越大的壓力，市政人員也越來越以拆城筑路為應盡之責。如：鄞縣市政籌備處為拆城筑路而組設的特別審查會報告說，在市政范圍中“拆城筑路，實為最急最先”，不拆城不足以副市民之期望。⑤為此，該處制定了拆城筑路的通盤計劃。這個計劃很可能是寧波屬縣最早的市政革新規劃之一。

一些暫時不能拆城的地方，為了方便城市交通，拆毀部分城墻，增辟城門。大規模拆城前的昆明、蘇州、無錫等城市即是如此。對于這些城市而言，增辟城門便利了交通，為日后市政當局進一步拆城筑路和革新市政打下了一定的基礎。

有的城市社團因看到了拆城對于城市發展的好處，遂將市政得以發展的主要原因歸結為拆城。如蘇州救火會認為松江、上海、昆山等處正是因為拆除了城垣，市政尤其是火政發展蒸蒸而上，就主動請求拆除蘇州套城。⑥主張拆城筑路的蘇州救火會成為革新蘇州市政的推動者。

正是在一片拆城筑路的輿論聲浪中，一批城市如杭州、南昌、無錫、廣州、安慶、九江、南通等，陸陸續續拆去城垣，修筑馬路。到了1928年前后，各地拆城消息“書不勝書”⑦，全國形成了一個拆城筑路的高潮。

就近代中國城市發展的總體情況來看，很多城市的大規模市政革新就是從拆城筑路開始的——民初辦理市政的人員就已經意識到了“各省市政，往往從拆城筑路起”⑧，前述城市莫不如此。因此，拆城筑路運動實際上成為了民初市政革新的重要先導，道路協會在民國尤其是民初市政革新運動中起著開風氣的先導作用，而其在民國中期的筑路宣傳則對當時的市政革新運動起著推波助瀾的作用。

2.啟動現代城際交通，促進城市公共交通事業發展

道路協會對筑路的提倡，得到了山西、山東、江蘇、浙江、廣西等省的積極響應，而廣西筑路進步堪稱迅速——至1933年時已筑成公路6531公里，完成了該省公路規劃里程8999公里中的72.6%。⑨1921—1933年間全國道路里程增速較快，從宣傳筑路之前的1921年的1185公里，增加到1933年的98161公里，共計增加96976公里。⑩雖然無法從上述數據得知中國城市道路進步的情況，但這必定促進城市道路的開辟、城市道路交通的進步和城際交通的開啟。因為這些道路的連接點主要是省城與省城，省城與縣城，縣城與縣城，以及縣城與比較繁盛的市鎮，有的城市正是為了接通國道或省道、縣道而增辟城門甚至拆除城垣的。

道路協會對于長途汽車交通的提倡，推動了中國長途汽車事業的發展。該會首先直接促成了滬太長途汽車公司的誕生——為其募集資金，該公司負責人洪伯言就是道路協會的職員。這是中國第一條城際長途汽車。也就是說，道路協會啟動了中國現代性的城際交通。

緊接其后，上南、上川、南通、余杭、滬閩南柘、蘇杭湖、津京等長途汽車公司紛紛籌辦和創立。1925年，各地會員籌設長途汽車公司共計80余處，開業者達30余處。?到1928、1930年，全國長途汽車公司分別共計150余處、380余處。?由于長途汽車的起始站點基本上就是省城、縣城和繁盛市鎮，運行線路是省城—縣城—市郊，日益增加的長途汽車公司與長途汽車的通行，毫無疑問地促進了城際交通 （尤其是省城到縣城間的交通）的發展，同時也促進了城市公共交通事業的發展。

3.促使中央政府作出促進改良市政的決策

道路協會的市政參與還促使中央政府作出革新市政的決策，從而推動了民國時期的市政變革，促進了當時的市政發展。

道路協會開出的一個“重要文牘”清單中，一部分條目內容就是有關其促使中央政府作出改良市政的決策：（1）函請內務部統領各省市政機構速設模范育嬰院部覆已通令各省照辦由；（2）函請行政院通令各省府仿照蘇省實行征工筑路由；（3）函請行政院通令內政部召集全國市政會議與鐵道部召集全國道路聯合會議由；（4）函請教育部通令全國中等以上學校增設路市兩政及土木工程?？谱灾破囬_采石油各科以應時須而挽利權經荷復函存備參考由；（5）路市展覽大會確定開會時期呈請行政院備案并通令各省市所屬機關趕制陳列物品以壯觀瞻而資比較觀摩去后迭接各省市政府建設廳管理局與駐外各使領署來函均愿從事征集籌備送會陳列由；（6）決定路市會議舉行時期呈請行政院通令各省市政府屆時選派專家出席共同研究討論策進全國路市一切重要問題由；（7）呈函行政院及各市政府根據路市會議所決議各案斟酌當地情形采擇實行以促進路市交通而利民行經接復函查照辦理由。?

按：條目 （3）后來得到回復，內政部以決定召集全國市政會議，鐵道部召集全國道路會議。條目 （4）意在培養路市政專門人才，落腳點還是在發展市政。條目 （5）中“比較觀摩”的主要目的之一就是促進各地方市政當局革新市政。條目 （7）中所指的全國路市會議的有關促進市政發展的一些決議案，由行政院通令所屬遵照辦理，或通令各市政府斟酌地方情形進行辦理。如：各省就省會及工商繁盛之區建立一市，不設處局只分科辦事以為各縣日后創辦市政之模范；設立市政傳習所，以培養市政人才?；提倡市辦公用事業；各省修路應與礦區聯系以期相濟為用；改良土路及渣石路面；嚴令取締軍警民團無票乘車及自由借用車輛。?

從上述列舉與說明可知：道路協會的確在促使中央政府作出改良市政的決策方面，起到了積極的推動作用。

4.對地方市政當局開展市政革新起著積極引導作用

道路協會的市政參與還對地方市政當局開展市政革新起到積極引導作用。道路協會對成都市政的影響，就很能說明這個問題。川軍將領之一——楊森，很想在市政方面有所作為，他任重慶商埠督辦期間，在市政建設方面雖非一無是處，但因是市政門外漢，又缺少市政方面的高參，而于重慶市政發展無大的貢獻，以至于被譏諷為“多更張而少系統，實系一破壞家，絕對非建設家”?。道路協會派會員陳維新入川，陳于1923年冬在成都成立了道路協會四川分會。此時，楊森督理四川軍務善后事宜，駐節成都。陳遂成功鼓動楊森及其他川中將領修筑川路。次年，成都市政開辦，成灌、成簡馬路相繼規劃進行修筑。結果，川路建設銳進，成都市政得到較快發展。到1928年時，“市政粲然，縣道平夷，萬商云集”。曾經與陳維新一起指導和宣傳路政、市政長達6年之久的道路協會駐川代表——金豹廬認為，這樣的結果應歸功于“協會同仁之主持總樞，先聲奪人”?，即道路協會方面的提倡與指導。對于該會對各地市政革新積極的促進作用，上海市長張群1931年在道路協會上海路市展大會開幕致辭中進行了充分肯定，認為該會在諸如為各地貢獻市政人才、市政發展計劃，提供市政參考和指導等方面對市政革新發揮了積極的推動作用。?

道路協會出版的《道路月刊》、《市政全書》等路、市政書刊，也推動著地方市政當局革新市政。由于《道路月刊》的發行廣，影響大，它對全國各地市政的褒與貶，都會引起各地方市政當局的注意，這就使得被褒者受到了激勵，被貶者也難以無動于衷，必待改進而有所交代，從而在無形之中對各地方市政起著鞭策作用。1930年，《道路月刊》連續發表短評，批評成都市政的腐敗。對此，成都市政當局不得不做出回應，表明自己正在積極整頓道路，并已擬定了清潔市街計劃。這實際上是針對批評而積極籌劃如何整頓市政。?這個例子很好地說明了道路協會的市政宣傳，的確起到了引導和促進各地方市政當局開展市政革新從而對民國中期的市政革新起了推波助瀾的作用。

道路協會的市政參與對民國市政發展的積極推動作用，受到了外界的好評。1924年，道路協會的名譽撰述、英國人N·E·B·Ezra充分肯定該會的市政參與對中國市政發展的推動作用，認為道路協會是提倡道路建設事業的“唯一中心處”。在民國中期，道路協會還被國人認為是“路市兩政建設之導師”。?

值得注意的是，道路協會的市政參與對民國市政革新與發展的推動，是當時任何專門性市政研究組織，如：中華市政學會?、北平市政問題研究會及后來的中國市政協會等，所無法企及的。故就學術性社團組織范圍而言，道路協會是近代中國民間參與市政的一個比較成功的典范。

綜前所述可知，道路協會實際上成為了民國市政發展的重要推手。但需要指出的是，道路協會的市政參與也存在很大的局限性。如：該會最初的拆城筑路宣傳，對于城垣不加分別地鼓動拆除，顯然失之矯枉過正。同時，道路協會對市政的參與始終感到力不從心，難以兼顧市政建設整體。不過，如果我們回到歷史的情境中，觀照該會服務于路市兩政的立會宗旨，就會對其存有的局限多一分同情與理解。

二、中華全國道路建設協會成功參與市政的主要原因

1.能夠在特殊的政治生態下因勢利導而行

對民初的中央政府而言，本應履行其政府職能，開展道路建設，發展交通事業，但因其可資利用的資源——包括資金、管理資源嚴重匱乏——缺少現代市政管理經驗和知識，故力不從心或心不在焉。同時，中央集權的荒廢，中央政府很難有落實政令的能力。盡管如此，作為中央政府，它卻不能無視來自地方和民間的合理的利益訴求。畢竟，它還能夠為民間組織之所不能為，能夠頒行民間所無法頒行的政令，給予民間以政策性扶助。地方政府盡管各省各自為謀，在地方建設方面困難重重，但是它們也擁有不為民間所有的行政資源。并且，地方市政當局不能沒有民間或地方社會的支持，在市政方面不能無動于衷，對活躍于全國和地方的民間力量不得不有所借重，對他們的呼聲不能不有所回應。就民間社會而言，其在民初獲得了相對自由的社會活動空間，有可資利用的社會資金和優質人力資源——一批懂得現代市政管理知識和道路建設的專門人才——盡管并不充足，并且積聚了相當的社會動員能量，但卻缺少政府手中的公權力?？傊?，民初的國家與社會之間形成了一種特有的互補互制的生存機制。

到了民國中期，隨著黨國政治的強化，雖然國家的力量在不斷擴充，但因政治運行在理論上沒有完全偏離孫中山三民主義的儀軌，一時還有些包容民治的真精神，故民初建立的這種國家與社會之間的互補互制的生存機制，尚未完全遭到破壞。

在民初，中央政派分立，政潮迭起，地方軍政勢力各是一方，爭斗激烈。故任何牽涉政治紛爭的民間參與，都可能使良好的市政參與努力最終難有作為。在民國中期，國家力量總體上呈現強化之勢，對于民間社團組織的監控不斷強化，后者如果表現出侵奪國家管理權力的趨勢，則必將因不為強勢所容而無所作為。因此，對于道路協會而言，要想在路市政建設方面有所作為，必須因勢利導而行，而其中的一個關鍵就是，絕對不能卷入政治斗爭的漩渦，不能觸碰政府不欲被觸碰的政治高壓線。故道路協會屢屢表示自己關注和倡導的是路政、市政，在現實的政治上取超然態度，會務進行“不涉政治問題”?，否則“恕不登錄”?。由此避免了卷入政治斗爭的漩渦。

同時，道路協會還很善于利用國內形勢的變化，進行有針對性的宣導，始終保持會務的發展朝著推進市政革新的方向發展。在道路協會成立之初，國內“廢督裁兵”的呼聲甚囂塵上，而地方自治運動恢復。于是，該會大力宣揚兵工筑路救國，拆城筑路，發展市政；隨著地方自治運動的高漲——一段時間內以“聯省自治運動”的形式表現出來，城市自治呼聲的增強，市政革新力量的壯大，它又大力提倡修筑省道，宣導發展市政。到了民國中期，道路協會的市政宣傳，又在理論上附麗于三民主義，在事務上繼續為政府提供智力支持，更加注意通過爭取中央政府的決策支持推行自己革新市政的主張。如此等等，都表明道路協會在市政參與的過程中，始終能夠因勢利導而行，表現出高超的參與智慧。

2.依托各界名流、借助分會以推動市政革新

道路協會在市政參與的過程中，還能夠廣泛聯絡各界名流，充分地利用其所擁有的各種資源，依托名流壯大聲勢，積極促成省、縣分會，藉此推動市政革新。

這些名流包括黨、政、軍、工、商、學等各界人士，既有一國之元首、權傾一時的軍閥，又有富甲一方的紳商，擁有聲望的大學校長，以專才見長的路市政專家，還有省、縣、市的職員，以及海外華僑和在華西人等。

名流入會的形式，多為道路協會邀請其為總會中的名譽正、副會長，名譽董事、永久會員等，或為分會的名譽正、副會長，名譽董事。在分會成立以前，多以名流為分會籌備群體的負責人或籌備員。故道路協會的名譽正、副會長，名譽董事、永久會員，多為軍、政、商、學等各界的頭面人物。而分會負責人或名譽負責人，則多為地方軍政實力派人物。遍查各道路分會，幾乎莫不如此。

道路協會如此作為，與會長王正廷的會務發展主張密切相關。他主張聯絡在全國或地方上具有實力和影響力的人員，只要他們公正明白，熱心公益，就不妨與之攜手。并自信道路協會所作所為，事關國家社會大利，“其人亦斷無不樂贊助之理”?。

道路協會對各界名流的借重，對成立分會的重視，爭取城市紳、商的支持，地方軍政勢力和中央大員的護持，乃至中央政府的政策支持，架起了聯絡和溝通國家與社會之間的橋梁，最大限度地實現了化阻力為動力，最終使市政宣傳逐漸變為市政發展的現實。同時，分會的建立，使道路協會撒布了路市政宣傳和路市建設的推廣網絡。分會成立后，道路協會的路市政參與得以延伸到縣、市。分會的筑路或籌劃筑路等活動，推動了各相關縣城和市區的道路建設。

3.采用靈活多樣的宣傳方式

為了制造市政革新輿論，道路協會采取了多種宣傳形式。根據道路協會自己的總結和《道路月刊》的相關刊載，筆者將這些形式歸納為兩大類：一類是集會宣傳；一類是書報宣傳 （見表1）。通過多種多樣的輿論宣傳，道路協會不但擴大了自身影響 （包括《道路月刊》的影響），還使得市政宣傳向全國各地擴展開來，輿論宣傳所聚集的能量越來越多，市政革新的理念越來越深入人心。

4.設法保障基本會務經費并取信于眾

道路協會要持續不斷地開展會務，參與市政，就需要一定的經費。因此，道路協會一直比較注重籌措經費。它借鑒了基督教青年會的組織形式，發起征求會員大會，以會費為會務經費主要來源，使基本會務經費得到保障。另外，道路協會還不失時機地編輯發行社會急需的路市政著作，且注意推銷自己的機關刊《道路月刊》。所以，道路協會的書刊發行費在很多時候 （尤其是到了民國中期）成為了該會基本會務經費的重要組成部分。此外，道路協會還經常聯絡各地名流或市政建設機構，爭取他們 （它們）的捐助，不斷地或多或少地使會務經費得到必要的補充。

表1 全國道路建設協會路市政宣傳形式表

道路協會對于會務經費開支堅持量入為出的原則，對財務實行誠信管理。經費均要經過收支預決算。并且，還要將預、決算情況呈部備案。對于入款，均存入銀行，任何人不能自由支取挪用。支款必經會長與主干同時簽名蓋章，另用單據說明支出事由，由會計董事稽核及經手人簽名蓋章，歸檔存查。每年度要特別召開執行董事會議，公推審查員四人，詳細稽核全年收支各簿記及單據種種，如有錯誤，即由經手人與主干負責賠償。如果鉤稽無誤，再開執行董事會報告，一同簽名蓋章，最后將預、決算表及收支基本情況登載在各刊報上。因此，凡是該會有關銀錢收支手續都異常繁重，但多年下來毫無蒂欠。?

道路協會的上述所為使會務經費基本得到保障，其路市政參與也得到了公眾的信任。因此，盡管當時政爭和災變頻仍，而該會工作卻并未中輟，其市政參與活動得以持續開展，從而為其成功開展市政宣傳打下了必要的經濟基礎。

此外，該會中堅分子王正廷、吳山等職員勇于奉獻與犧牲，有的甚至為了操持會務而家敗人亡。?正是他們保障了會務的持續運作，為道路協會成功地參與市政奠定了堅實的人事基礎。該會還高張民族主義大旗，有效地激勵著國人著力于市政，從而達到促進市政發展的目的。

三、結語

在近代中國，由于社會力量的發育與壯大，地方自治運動的斷續展開，國家與社會呈現出分離的趨向，城市社會對于市政民主化的要求逐漸強烈，在一定程度上對國家施政起著制衡的作用。另一方面，由于集權的相對衰弱和社會力量發育得還不夠強大，國家與社會雙方在相當一段時間內都無法獨力主導市政改革，實現國家、社會和城市由傳統向現代的順利轉型，加之來自社會內部對于發展城市的強烈訴求，民族主義對以政府所代表的國家的強烈影響，又使得國家和社會兩者之間呈現出一種相互扶助的積極互滲互補狀態。中華全國道路建設協會的市政參與，就很好地體現出處于20世紀20年代至30年代初的國家與社會兩者之間的既趨向分離又無法彼此斷然割舍的互滲互補狀態。同時，在近現代社會，民間市政參與的廣度和深度在很大程度上是衡量一個城市乃至整個國家現代性強弱的重要尺度。就近代中國而言，雖然民間市政參與的廣度和深度隨著民國中期以后國家力量的增強而有所減弱，但是其市政參與的價值是難以否認的——近代中國城市與國家現代性的獲得，很大程度上就是通過來自社會的民間力量的市政參與實現的。

注釋：

①《修正中華全國道路建設協會章程》，《道路月刊》第1卷第3期，1922年5月15日，“文牘”之第1頁；《中華全國道路建設協會章程》，《道路月刊》第3卷第3期，1922年11月15日，“章則”之第1頁?！兜缆穮f會章程摘錄如左》，《道路月刊》第41卷第3期，1933年10月15日，“征求會員大會特件”之第5頁。

②《致各省省長的公函》，《道路月刊》第11卷第2、3期合刊，1924年11月15日，“文牘”之第1頁。

③ 參見中國公路交通史編纂委員會編《中國公路史》（人民交通出版社1990年版）、完顏紹元《王正廷傳》（河北人民出版社1999年版），以及王利娟《民國時期王正廷道路建設思想探析》 （《寧波經濟》2011年第1期），法國學者白吉爾《中國的工業化與道路建設（1917—1922）》 （《國外中國近代史研究》1933年第23輯），湯建強的碩士學位論文《中華全國道路建設協會研究》 （華中師范大學2014年）。需要指出的是，湯文對于該會在民國市政發展方面的重要影響，并未給予關注。另外，趙可：《市政改革與城市發展》 （中國大百科全書出版社2004年版，第120—121頁）亦未就此展開論述。而曾任該會《道路月刊》編輯部主任的陸丹林，曾經寫過一篇回憶性的文章《王正廷與中華全國道路建設協會》 （載全國政協文史資料委員會編《文史資料存稿選編》第19輯《軍政人物》<上冊>，中國文史出版社2002版），也沒有專門論及該會的市政貢獻。

④ 筆者另有文《中華全國道路建設協會的市政參與及其對近代中國城市化的影響》闡述了該會及《道路月刊》的基本情況，梳理了該會的市政參與活動，即：大力制造市政革新輿論，發行路市政?？瘜Ｖ詡涫姓⒖迹峁┦姓稍儾⒔榻B市政人才，維護市政主權等。

⑤《各省市政近況》，《道路月刊》第6卷第1期，1923年6月15日，“調查”之第13頁。

⑥《蘇省拆城筑路三則》，《道路月刊》第10卷第1期，1924年6月15日，“調查”之第2頁。

⑦ 劉矩：《路政前途》，《道路月刊》第25卷第3期，1928年11月15日，“論著”之第2頁。

⑧《市政員對市政意見》，《道路月刊》第7卷第1期，1929年9月15日，“調查”之第11頁。

⑨《全國公路歷年成績及統計·二十二年度中國各省公路統計表》，《道路月刊》第43卷第1期，1934年3月15日，“特載”之第19頁。

⑩《全國公路歷年成績及統計·民十后公路歷年調查表》，《道路月刊》第43卷第1期，1934年3月15日，“特載”之第18頁。

?《致段執政函》，《道路月刊》第12卷第2期，1925年1月15日，“文牘”之第1頁。

? 劉郁櫻：《新年致讀者》，《道路月刊》第29卷第2期，1930年1月15日，“論著”之第2頁。

?《本屆執行董事會暨干事部十四周年紀念總報告書·十四年來經辦各種重要事由分類摘要錄（民十至廿三年一月底止）》，《道路月刊》第43卷第1期，1934年3月15日，“特載”之第4—7頁。

?《路市會議提案將見實施·各部省市府分別采擇辦理》，《道路月刊》第36卷第1期，1932年1月15日，“會務紀要”之第1—2頁。

?《理事會議決案·行政院令行所屬照辦》，《道路月刊》第36卷第1期，1932年3月15日，“會務紀要”之第1—2頁。

?《渝埠之市政》，《道路月刊》第11卷第2、3期合刊，1924年11月15日，“調查”之第13頁。

? 金豹廬：《六年來蜀道建設的回顧》，《道路月刊》第25卷第3期，1928年12月15日，“論著”之第6頁。

?《路市展覽大會開幕志盛》，《道路月刊》 （第35卷第1期即《中華全國道路建設協會路政展覽、會議特刊》，1931年10月，該篇之第5頁。

? 參見《嗚呼！四川市政》、《短評·成都市政之腐敗》、《市政建設·成都市工務局整頓環城馬路》、《市政建設·成都市政府擬定清潔市街規則》，諸文分別見于《道路月刊》第31卷第2期（1931年9月15日，“雜俎”——缺頁碼標記）、第31卷第3期（1931年10月15日，“雜俎”——缺頁碼標記）及第32卷第1期（1931年11月15日，“調查”之第12—14頁）、第32卷第2期（1931年12月15日，“調查”之第7頁）。

? 郁櫻：《參觀上海國運中之道路協會陳列所》，《道路月刊》第30卷第2期，1930年5月15日，第9、11頁。

? 據趙可稱，該會系道路協會下屬組織（參見《市政改革與城市發展》，中國大百科全書出版社2004年版，第120頁），但筆者尚未找到相關印證材料。

? 吳山：《本會進行計劃書》，《道路月刊》第3卷第3期，1922年11月15日，“論著”之第8頁。

?《本會征求文件廣告》，《道路月刊》第2卷第1期，1922年6月15日，“選論”之第8頁之補白處。.

?《北京分會籌備詳情》，《道路月刊》第6卷第1期，1923年6月15日，“紀事”之第5頁。

?? 王正廷：《本會十年來紀念之回顧》，《道路月刊》第29卷第3期，1930年3月15日，第3、4—5頁。