城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中社保服務(wù)均等化的路徑探析*——基于蘇州經(jīng)驗(yàn)的考察

陸道平

一、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程下社會(huì)保障均等化訴求

公共服務(wù)均等化是指政府要為社會(huì)公眾提供基本的、在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、最終大致均等的公共物品和公共服務(wù)①。長(zhǎng)期以來，二元體制在城鄉(xiāng)之間樹起了一道屏障，無(wú)論從經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展?fàn)顩r還是從生產(chǎn)生活的主觀需求、基本公共產(chǎn)品和服務(wù)的供應(yīng)上看，城鄉(xiāng)之間始終存在著巨大落差，城鄉(xiāng)之間、不同群體之間在基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)方面差距的不斷拉大，已成為社會(huì)公平、公正的焦點(diǎn)問題之一。隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的推進(jìn)，一定程度上打破了城鄉(xiāng)分割壁壘，打通了城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動(dòng)的渠道，為資源的合理分配與優(yōu)化組合提供了可能。然而，在農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)、生活需求不斷釋放的同時(shí)，基本公共服務(wù)的供應(yīng)卻依舊滯后，主觀需求與客觀現(xiàn)實(shí)發(fā)生碰撞，成為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程的阻礙。

根據(jù)城鄉(xiāng)發(fā)展面臨的新情況，2006年3月國(guó)家“十一五”規(guī)劃綱要首次提出了“基本公共服務(wù)均等化”的政策目標(biāo)，為基本公共服務(wù)指明了方向。2006年10月，中共十六屆六中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》，進(jìn)一步提出：“完善公共財(cái)政制度，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。”黨的十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出：隨著我國(guó)進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的重要時(shí)期，破題的關(guān)鍵就是要建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障服務(wù)的均等化。中共十八屆三中全會(huì)更是進(jìn)一步提出要“建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度”、“讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體居民”。

從現(xiàn)實(shí)需求和狀況上看，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障公共服務(wù)均等化是要以機(jī)會(huì)均等實(shí)現(xiàn)結(jié)果公平，城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的訴求契合了公平正義的發(fā)展理念。羅爾斯認(rèn)為：“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值”，“所有的社會(huì)基本善、自由和機(jī)會(huì)、收入和財(cái)富及自尊的基礎(chǔ)——都應(yīng)被平等地分配，除非對(duì)一些或所有社會(huì)基本善的一種不平等分配有利于最不利者”②。因此，社會(huì)保障均等化同樣也遵循兩大正義原則，即自由優(yōu)先原則、機(jī)會(huì)平等和差別原則，具體表現(xiàn)為社會(huì)保障的制度全覆蓋，社會(huì)保障的傾向性與結(jié)果的均等性③。在統(tǒng)一的制度安排下，通過合理的制度運(yùn)行將城鄉(xiāng)、區(qū)域社會(huì)保障公共服務(wù)的差距控制在社會(huì)可承受的范圍內(nèi)，使全體社會(huì)成員都能享受到有制度保障的基本公共服務(wù)，促進(jìn)社會(huì)公平正義，保障社會(huì)和諧穩(wěn)定。蘇州市在開展城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革試點(diǎn)前，社會(huì)保障制度長(zhǎng)期處于城鄉(xiāng)分割的“二元化”狀態(tài)。近年來，蘇州市以“均等、普惠”為標(biāo)準(zhǔn)，在社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化的實(shí)踐中，推行城鄉(xiāng)社會(huì)保障“三大并軌”，整合、拓展社會(huì)保障服務(wù)資源，打破行業(yè)分割和地區(qū)分割，大力推進(jìn)區(qū)域間制度統(tǒng)籌銜接，在實(shí)現(xiàn)社保制度全覆蓋的同時(shí)，加大社保公共資源向農(nóng)村和社會(huì)弱勢(shì)群體的傾斜力度，把更多的財(cái)力、物力投向基層，把更多的人才、技術(shù)引向基層，切實(shí)加強(qiáng)基層社會(huì)保障公共服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)施和能力建設(shè)，促進(jìn)資源共建共享，讓社保公共服務(wù)均等惠及城鄉(xiāng)所有居民。蘇州作為江蘇省唯一的城鄉(xiāng)一體化綜合配套改革試點(diǎn)地區(qū)和全國(guó)社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化發(fā)展典型示范區(qū)，更是要繼續(xù)堅(jiān)持以“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展、全力推進(jìn)、全民保障”為指導(dǎo)思想，創(chuàng)新完善社會(huì)保障制度，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障服務(wù)的公平與正義，為城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)一步發(fā)展?fàn)I造穩(wěn)定環(huán)境，發(fā)揮試點(diǎn)先導(dǎo)作用。

二、蘇州市城鄉(xiāng)社會(huì)保障公共服務(wù)均等化實(shí)踐——“三大并軌”

城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化的實(shí)質(zhì)是打破城鄉(xiāng)公共服務(wù)二元分割格局，統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)提供機(jī)制，從需求分析到制度覆蓋再到結(jié)果公平，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障公共服務(wù)體系的城鄉(xiāng)全覆蓋④。經(jīng)過多年的發(fā)展，蘇州已建成以城鄉(xiāng)最低生活保障并軌、城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保障并軌、以及城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)并軌為主體的“三大并軌”社保制度體系，全市城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋率、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率均保持在99%以上?！叭蟛④墶钡纳鐣?huì)保障體系的構(gòu)建，不僅為城鄉(xiāng)居民共享經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展成果提供了通道，而且為推進(jìn)蘇州地區(qū)城鄉(xiāng)一體化奠定了重要基礎(chǔ)。

1.社會(huì)保障均等化的制度探索——城鄉(xiāng)并軌、一體覆蓋

（1）城鄉(xiāng)最低生活保障制度并軌。城鄉(xiāng)最低生活保障制度并軌，即將農(nóng)村居民的“五?！被虻捅Ｖ贫炔⑷氤鞘芯用竦淖畹蜕畋Ｕ现贫?，在蘇州市農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村最低生活保障是在扶貧基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，是農(nóng)村對(duì)特困戶“定補(bǔ)”的制度化、規(guī)范化和法制化。1997年，常熟市建立城鄉(xiāng)一體的最低生活保障制度，隨后各縣市基本建立了與城鎮(zhèn)低保制度相一致的農(nóng)村低保制度，除標(biāo)準(zhǔn)不同外，申辦程序一致、申請(qǐng)條件一致、分類救助比例一致、享受社會(huì)幫扶一致。2002年12月，《蘇州市農(nóng)村居民最低生活保障制度實(shí)施辦法》出臺(tái)，農(nóng)村最低生活保障進(jìn)一步規(guī)范。2005年、2008年，蘇州市政府分別出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步完善蘇州市城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系的實(shí)施意見》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)救助體系建設(shè)的意見》，進(jìn)一步整合、規(guī)范了低保等社會(huì)救助工作。城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民最低生活保障制度的建立和實(shí)施，以及最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的逐步提高，為城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度及標(biāo)準(zhǔn)并軌奠定了基礎(chǔ)。

2009年，市委市政府將城鄉(xiāng)低保一體化作為全市城鄉(xiāng)一體化建設(shè)目標(biāo)之一，并明確2012年前實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保一體化。2011年，蘇州市最低生活保障于年初、年中兩次提高了標(biāo)準(zhǔn)，從7月份開始，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)分別由450元、400元統(tǒng)一提高至500元，率先在全省乃至全國(guó)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的高標(biāo)準(zhǔn)的最低生活保障目標(biāo)，以此為根據(jù)，蘇州全市低保邊緣救助標(biāo)準(zhǔn)、殘疾人救助標(biāo)準(zhǔn)也隨低保標(biāo)準(zhǔn)同步并軌運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)真正意義上的社會(huì)救助城鄉(xiāng)一體化。

（2） 城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌。20世紀(jì)80年代初，蘇州市社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展起步，1993年6月，蘇州市政府出臺(tái)《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的意見》，決定將全民、集體企業(yè)固定職工、合同制工人、外商投資企業(yè)中方職工等納入統(tǒng)一的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度范疇，實(shí)行統(tǒng)一的計(jì)繳基數(shù)、統(tǒng)一的計(jì)繳比例、統(tǒng)一的結(jié)算辦法、基金統(tǒng)一使用、由蘇州市社會(huì)保險(xiǎn)局統(tǒng)一管理。在企業(yè)職工養(yǎng)老統(tǒng)籌的發(fā)展過程中，蘇州市對(duì)養(yǎng)老保障服務(wù)相對(duì)滯后的農(nóng)村地區(qū)探索試行多種形式的養(yǎng)老保險(xiǎn)，2003年，《蘇州市農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理暫行辦法》出臺(tái)，在全國(guó)率先進(jìn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度探索，實(shí)行城鄉(xiāng)“一個(gè)體系、兩種辦法”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。為切實(shí)解決城鎮(zhèn)非就業(yè)無(wú)收入老年居民的老有所養(yǎng)問題，對(duì)無(wú)固定生活來源的城鎮(zhèn)老年居民提供社會(huì)養(yǎng)老資助，蘇州市從2007年1月起實(shí)施了《蘇州市區(qū)城鎮(zhèn)老年居民養(yǎng)老補(bǔ)貼暫行辦法》。城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保障制度、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度和城鎮(zhèn)老年居民養(yǎng)老補(bǔ)貼制度的建立和完善，基本上實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋的目標(biāo)，為城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保障制度并軌奠定了基礎(chǔ)、創(chuàng)造了條件。

2009年，蘇州市開啟城鄉(xiāng)一體化發(fā)展試點(diǎn)，為加快城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度以及社會(huì)保障公共服務(wù)體系的一體化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障全民覆蓋、均等服務(wù)居民共享的目標(biāo)，蘇州市政府出臺(tái)《蘇州城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革就業(yè)和社會(huì)保障實(shí)施意見》，規(guī)范各類養(yǎng)老保險(xiǎn)之間的轉(zhuǎn)移銜接辦法，將非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力及勞動(dòng)年齡段被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)，通過積極的財(cái)政補(bǔ)貼政策引導(dǎo)農(nóng)村居民參加城保，農(nóng)保轉(zhuǎn)城保工作進(jìn)展順利，社會(huì)保障體系建設(shè)逐步向縱深推進(jìn)，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保障制度一元化。截止2011年末，全市累計(jì)農(nóng)保轉(zhuǎn)城保人員已達(dá)到169.1萬(wàn)人。2012年，蘇州全市全面完成了農(nóng)村養(yǎng)老保障制度與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度并軌。按照《社會(huì)保險(xiǎn)法》要求以及國(guó)家、省關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策規(guī)定，結(jié)合蘇州實(shí)際，蘇州市政府于2011年末制定并出臺(tái)《蘇州市居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理辦法》及實(shí)施細(xì)則，對(duì)城鄉(xiāng)居民實(shí)行統(tǒng)一的居保制度。該制度涵蓋的對(duì)象更加廣泛，把新農(nóng)保制度、城鎮(zhèn)老年居民補(bǔ)貼制度等統(tǒng)一納入居民社會(huì)養(yǎng)老保障制度框架之中，將僅剩的12.9萬(wàn)名農(nóng)保人員全部納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居保。

（3）城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)制度并軌。蘇州城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)制度源于農(nóng)村合作醫(yī)療。2003年4月，《蘇州市農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)管理辦法》出臺(tái)，明確將未參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)保的城鎮(zhèn)居民統(tǒng)一納入農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)范圍，允許長(zhǎng)期居住并自愿參加當(dāng)?shù)剞r(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)的外來農(nóng)民工納入保障對(duì)象，農(nóng)村合作醫(yī)療更名為農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)，為將來城鄉(xiāng)融合發(fā)展預(yù)留接口。2003年10月，《蘇州市農(nóng)村特困人群醫(yī)療救助管理辦法》出臺(tái)，將醫(yī)療救助與合作醫(yī)療保險(xiǎn)有機(jī)結(jié)合，實(shí)行“保障＋救助”的新模式，進(jìn)一步體現(xiàn)保障的公平性和對(duì)困難人群的關(guān)愛。昆山市在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，于2003年頒發(fā)《昆山市農(nóng)村居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度實(shí)施意見》，率先將農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度改為“農(nóng)村居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度”，隨后，其他地區(qū)也陸續(xù)更名，至此，蘇州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)村各類企業(yè)職工及與之建立勞動(dòng)關(guān)系的農(nóng)村勞動(dòng)力，全部納入城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度，新型農(nóng)村合作醫(yī)療與城市居民醫(yī)療保險(xiǎn)并軌，徹底將過去“農(nóng)民醫(yī)保、居民醫(yī)保、職工醫(yī)保、公費(fèi)醫(yī)療、學(xué)生醫(yī)保、兒童醫(yī)保、大病保險(xiǎn)”等醫(yī)療模式進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)政策制度一體化、待遇水平一體化、經(jīng)辦管理一體化以及醫(yī)療救助一體化。

2.社會(huì)保障均等化的管理實(shí)踐——以人為本、服務(wù)便民

蘇州市社保制度“三大并軌”的探索，基本實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保障公共服務(wù)的機(jī)會(huì)均等，而如何實(shí)現(xiàn)社保服務(wù)的結(jié)果均等則需要制度運(yùn)行的程序公平，在蘇州市城鄉(xiāng)社會(huì)保障公共服務(wù)制度均等化探索的基礎(chǔ)上，不斷創(chuàng)新公共服務(wù)模式，拓展服務(wù)內(nèi)容，創(chuàng)新服務(wù)手段，形成“保障對(duì)象全員化、待遇享受多元化、管理服務(wù)社會(huì)化、公共服務(wù)人性化”的經(jīng)辦管理服務(wù)特色，在全市范圍內(nèi)建立起了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、覆蓋全民、管理規(guī)范、流程科學(xué)、服務(wù)到位”的社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)體系。

在推進(jìn)社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、實(shí)行普惠城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障政策的過程中，蘇州市按照城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的方向和要求，將社保公共服務(wù)體系向農(nóng)村延伸，按照“以人為本、重心下移、服務(wù)前移”的要求和機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)、場(chǎng)地、制度、工作“六到位”的標(biāo)準(zhǔn)，建立完善的覆蓋城鄉(xiāng)各類人群的公共社保服務(wù)體系，將社保經(jīng)辦工作向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）勞動(dòng)保障事務(wù)所、村（社區(qū)）社區(qū)勞動(dòng)保障服務(wù)站延伸，形成“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的管理服務(wù)體系。在社會(huì)保障系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）及村（社區(qū)）延伸，實(shí)現(xiàn)“村村通”的基礎(chǔ)上，蘇州市形成覆蓋市、區(qū)縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、行政村（社區(qū)）四級(jí)人力資源和社會(huì)保障信息化網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保障的統(tǒng)一管理和動(dòng)態(tài)管理。蘇州社保系統(tǒng)還突破傳統(tǒng)的窗口經(jīng)辦模式，積極探索創(chuàng)新，大力實(shí)施“數(shù)字社?！惫こ探ㄔO(shè)，以“門戶網(wǎng)站、168聲訊電話、咨詢臺(tái)、LED大屏顯示系統(tǒng)、電子觸摸屏”五位一體的社保公共服務(wù)平臺(tái)、“社保通”短信平臺(tái)、自助打印系統(tǒng)、網(wǎng)上“e化”服務(wù)為主體的“數(shù)字社?！惫こ?，啟動(dòng)實(shí)施了全市統(tǒng)一的信息化、智能化“社會(huì)保障卡”（市民卡）“金保工程”計(jì)劃，提升了社保經(jīng)辦公共服務(wù)能力，為參保人員提供了多元化、特色化的公共服務(wù)，保障了城鄉(xiāng)各類參保人群的社保資訊和公共服務(wù)需求。

三、蘇州市城鄉(xiāng)社會(huì)保障公共服務(wù)均等化的運(yùn)行困境

首先，從制度本身來看，蘇州社會(huì)保障制度“三大并軌”的實(shí)質(zhì)是打破了城鄉(xiāng)居民的身份界限，對(duì)各類人員的社會(huì)保障問題進(jìn)行了統(tǒng)籌安排，但“三大并軌”制度只是一種以戶籍人口為考量的社會(huì)保障一體化政策，并未將非戶籍的常住人口納入制度體系。此外，“三大并軌”在一定程度上將多制度融合，但無(wú)力消除當(dāng)?shù)啬酥寥珖?guó)社會(huì)保障的“碎片化”、“多軌制”運(yùn)行的狀況，因而離全民普惠意義上的“均等化”尚有一定距離。

其次，從主體需求上看，蘇州的社會(huì)保障“三大并軌”基本上為村民創(chuàng)建了一個(gè)機(jī)會(huì)均等的加入社會(huì)保障的平臺(tái)，但能否有效利用這個(gè)平臺(tái)，還取決于村民個(gè)人和村民集體經(jīng)濟(jì)組織的參保繳費(fèi)能力。在發(fā)達(dá)的城市經(jīng)濟(jì)與欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)并存，現(xiàn)代工業(yè)與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)并存的情況下，城鄉(xiāng)之間、不同區(qū)域之間始終存在著發(fā)展不平衡的狀況，也因此制約著社會(huì)保障均等化水平的提高，蘇州市作為長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)圈重要的經(jīng)濟(jì)中心之一，經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展水平、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平全國(guó)領(lǐng)先，但即使是GDP長(zhǎng)期處于省屬第一的蘇州市，也依然存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“死角”，因此在蘇州部分欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)村的社保并軌會(huì)陷入運(yùn)行困境。

第三，從保障待遇上看，城鄉(xiāng)各類社保待遇標(biāo)準(zhǔn)亟待科學(xué)合理統(tǒng)籌安排，民政部和省政府要求“按上年度當(dāng)?shù)厝司芍涫杖牒娃r(nóng)村人均純收入的20%—25%確定低保標(biāo)準(zhǔn)”。這一規(guī)定的出發(fā)點(diǎn)是緩解低保對(duì)象的基本生活困難，但實(shí)際執(zhí)行多年來，已造成相關(guān)社會(huì)保障待遇的嚴(yán)重失衡。蘇州市2013年城鄉(xiāng)低保每月630元，相應(yīng)失業(yè)保險(xiǎn)金最低標(biāo)準(zhǔn)為741元/月，但被征地農(nóng)民保養(yǎng)金為680元，參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)滿15年的養(yǎng)老金在750元/月左右。就業(yè)人員如果按照最低工資標(biāo)準(zhǔn)1370元/月，在繳納個(gè)人社保金后的實(shí)際收入僅1100余元/月。

最后，從資金和服務(wù)上看，蘇州城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化后，大量農(nóng)民進(jìn)入了城保，雖然拉低了該市城鎮(zhèn)職工平均工資水平，但由于這部分群體繳費(fèi)水平低、時(shí)間短，基金積累少，給社保基金增加了不小的負(fù)擔(dān)。且隨著蘇州市人口老齡化和高齡化程度持續(xù)加深的趨勢(shì)，享受社會(huì)保障的人口基數(shù)和待遇總量在不斷擴(kuò)大，養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)基金未來出現(xiàn)收支不平衡問題是必然的。

總體而言，影響社會(huì)保障均等化的因素主要包括制度頂層設(shè)計(jì)和管理服務(wù)運(yùn)行兩大方面⑤。隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的推進(jìn)，人口流動(dòng)率上升，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分割式保障模式必然要實(shí)現(xiàn)并軌，而如何將所有適保群體無(wú)差別的納入社會(huì)保障體系中，則需要相應(yīng)的制度保障，而目前社會(huì)保障的制度發(fā)展明顯滯后于城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，這是城鄉(xiāng)社會(huì)保障均等化發(fā)展必然要應(yīng)對(duì)的問題。隨著社保體系的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌趨勢(shì)，相應(yīng)的管理服務(wù)也理應(yīng)向上統(tǒng)籌，而目前基層政府的職能定位尚不明晰，上級(jí)管理機(jī)構(gòu)在對(duì)其資金、權(quán)責(zé)方面的統(tǒng)籌安排也未匹配到位，導(dǎo)致基層略顯被動(dòng)，進(jìn)而影響社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體的制度運(yùn)行。

四、城鄉(xiāng)社會(huì)保障公共服務(wù)均等化路徑選擇——從機(jī)會(huì)均等到結(jié)果均等

1.普惠與特惠相聯(lián)系，從制度覆蓋到人人覆蓋

讓人民分享發(fā)展成果，構(gòu)建統(tǒng)一的城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度，實(shí)現(xiàn)人人享有全覆蓋，應(yīng)保盡保，減少斷保，在實(shí)現(xiàn)普惠的同時(shí)，向困難人群及特殊人群的政策傾斜，尤其是解決城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中出現(xiàn)的失地農(nóng)民及農(nóng)民工群體的社會(huì)保障問題，更是城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的重點(diǎn)所在。蘇州市的社會(huì)保障制度“三大并軌”基本實(shí)現(xiàn)了社保制度的城鄉(xiāng)全覆蓋，在對(duì)農(nóng)民工群體的制度覆蓋中，一方面通過統(tǒng)一社保政策、統(tǒng)一經(jīng)辦流程、統(tǒng)一社保待遇，將農(nóng)民工納入城市職工社會(huì)保險(xiǎn)制度，另一方面將農(nóng)民工子女納入本地學(xué)生醫(yī)保范圍，以減輕農(nóng)民工的后顧之憂。針對(duì)農(nóng)民工工作流動(dòng)性大的這一特點(diǎn)，根據(jù)蘇州市的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)為農(nóng)民工建立暢通無(wú)阻的社保轉(zhuǎn)移機(jī)制。

2.劃分需求、統(tǒng)籌管理，加強(qiáng)基層政府服務(wù)職能

蘇州的社會(huì)保障“三大并軌”基本上為村民創(chuàng)建了一個(gè)機(jī)會(huì)均等的加入社會(huì)保障的平臺(tái)，但能否有效利用這個(gè)平臺(tái)，還取決于村民個(gè)人參保繳費(fèi)能力與和村民集體經(jīng)濟(jì)組織的參保繳費(fèi)能力。對(duì)參保能力較低的群體，當(dāng)前的主要任務(wù)是提高最低收入，而無(wú)力繳納社會(huì)保險(xiǎn)的人群，則可以適當(dāng)啟動(dòng)救助程序，提供醫(yī)療救助、教育救助、培訓(xùn)救助等。此外，養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)的推進(jìn)都要因地制宜，有針對(duì)性，各級(jí)政府在制度設(shè)計(jì)上要提供不同層次的險(xiǎn)種，增加參保者的選擇性，在管理上要納入統(tǒng)一的服務(wù)體系，這樣參保者可以根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)收入狀況自主選擇參加各種保障水平的社會(huì)保險(xiǎn)。針對(duì)城鎮(zhèn)化過程中不斷增加的農(nóng)民工群體，更要合理劃分其需求，提供相應(yīng)的保障與服務(wù)，在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，有勞動(dòng)合同、收入穩(wěn)定的農(nóng)民工，可與其本單位其他城鎮(zhèn)職工一樣參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)；未簽訂勞動(dòng)合同、收入不穩(wěn)定的可以參加大病統(tǒng)籌等險(xiǎn)種；在鎮(zhèn)以下企業(yè)從事臨時(shí)性工作或季節(jié)工的可以參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)，使各類人群各得其所。

蘇州市社會(huì)保障“三大并軌”的實(shí)踐中，為適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化背景下大力發(fā)展小城鎮(zhèn)的實(shí)際需要，將過去城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)背景下“城三鄉(xiāng)四”（城市實(shí)行“市、區(qū)、街道”三級(jí)管理體制，農(nóng)村實(shí)行“市、縣、鄉(xiāng)、村”四級(jí)管理體制）管理體制統(tǒng)一調(diào)整為市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）三級(jí)管理。社會(huì)保障的統(tǒng)籌管理在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均等管理的同時(shí)更有利于資源的有效配置。在后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代，村一級(jí)的管理職能已經(jīng)逐步消逝，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為與群眾聯(lián)系最為緊密的一級(jí)機(jī)構(gòu)，理應(yīng)充分了解群體需求，提供相應(yīng)的服務(wù)。因此，對(duì)于上述群體的不同需求則由基層政府收集分析，基層政府與上級(jí)相比更容易獲得和把握農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求信息，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分析利用這些信息，可以避免信息在政府間傳遞過程中可能發(fā)生的信息不對(duì)稱乃至信息失真，從而可以使公共支出的安排更有效。

3.完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，合理安排資金待遇

社會(huì)保障發(fā)展目標(biāo)的可持續(xù)性很大程度上取決于保障資金的收支狀況，首先，要根據(jù)基本公共服務(wù)均等化狀況，評(píng)估需要均等化地區(qū)的財(cái)力和財(cái)政支付能力，合理確定參保繳費(fèi)基數(shù)，建立社會(huì)保障各類基金的支付風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制；其次，調(diào)整和改革政府間關(guān)系，完善政府間轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，實(shí)現(xiàn)地方政府基本公共服務(wù)財(cái)政能力均等化，明確政府間基本公共服務(wù)供給責(zé)任，提高地方政府公共服務(wù)供給能力，上級(jí)政府在制度頂層設(shè)計(jì)的過程中，要重點(diǎn)做好各類保障對(duì)象繳費(fèi)補(bǔ)貼的財(cái)政資金安排，適度加大政府財(cái)政對(duì)社保補(bǔ)貼的投入比例。

具體來看，在養(yǎng)老保障待遇方面，改革完善職工養(yǎng)老金待遇計(jì)發(fā)機(jī)制和調(diào)整機(jī)制，完善和優(yōu)化職工養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇計(jì)發(fā)辦法，綜合考慮、適度平衡各類養(yǎng)老保障對(duì)象待遇的確定和調(diào)整；積極探索企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇與其他各類保障對(duì)象待遇之間的合理梯度，形成社會(huì)保障待遇的梯度設(shè)計(jì)，提高養(yǎng)老金替代率。在完善醫(yī)療保險(xiǎn)制度體系方面，通過建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人均收入相關(guān)聯(lián)的穩(wěn)定的籌資機(jī)制，制訂科學(xué)合理的政府與個(gè)人的籌資分擔(dān)比例，在合理提高醫(yī)療保障待遇水平的同時(shí)確保醫(yī)療保障的可持續(xù)性；對(duì)國(guó)家規(guī)定的社保先行支付辦法，盡快出臺(tái)醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)先行支付的江蘇省配套辦法及流程。

城鄉(xiāng)社會(huì)保障均等化對(duì)實(shí)現(xiàn)資源再分配，體現(xiàn)社會(huì)公平有著重要的意義，是公共服務(wù)均等化發(fā)展目標(biāo)的重要內(nèi)容，蘇州在城鄉(xiāng)社會(huì)保障均等化探索實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)和問題有其示范性和典型性，是社會(huì)保障公共服務(wù)均等化在全國(guó)推行的示范與先導(dǎo)。隨著城鄉(xiāng)一體格局的逐步構(gòu)建，社會(huì)保障的政策制定和運(yùn)行管理方面必然要面臨新的挑戰(zhàn)，而這也正是政府轉(zhuǎn)型與實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的契機(jī)，真正實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化，讓發(fā)展成果惠及全社會(huì)。

注釋：

① 張立榮、冷向明：《基本公共服務(wù)均等化取向下的政府行為變革》，《政治學(xué)研究》2007年第4期。

② 羅爾斯：《正義論》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1988年版，第303頁(yè)。

③ 林毓銘：《政府社會(huì)保障職能與角色轉(zhuǎn)換機(jī)制研究》，《政治學(xué)研究》2006年第2期。

④ 厲以寧：《走向城鄉(xiāng)一體化：建國(guó)60年城鄉(xiāng)體制的變革》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》 （哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2009年第6期。

⑤ 朱德云：《我國(guó)基本公共服務(wù)均等化的制約因素探析》，《山東社會(huì)科學(xué)》2012年第12期。