城鄉一體化進程中社保服務均等化的路徑探析*——基于蘇州經驗的考察

陸道平

一、城鄉一體化進程下社會保障均等化訴求

公共服務均等化是指政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共物品和公共服務①。長期以來，二元體制在城鄉之間樹起了一道屏障，無論從經濟社會的發展狀況還是從生產生活的主觀需求、基本公共產品和服務的供應上看，城鄉之間始終存在著巨大落差，城鄉之間、不同群體之間在基礎教育、公共醫療、社會保障等基本公共服務方面差距的不斷拉大，已成為社會公平、公正的焦點問題之一。隨著城鄉一體化進程的推進，一定程度上打破了城鄉分割壁壘，打通了城鄉生產要素流動的渠道，為資源的合理分配與優化組合提供了可能。然而，在農村地區生產、生活需求不斷釋放的同時，基本公共服務的供應卻依舊滯后，主觀需求與客觀現實發生碰撞，成為城鄉一體化發展進程的阻礙。

根據城鄉發展面臨的新情況，2006年3月國家“十一五”規劃綱要首次提出了“基本公共服務均等化”的政策目標，為基本公共服務指明了方向。2006年10月，中共十六屆六中全會通過《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，進一步提出：“完善公共財政制度，逐步實現基本公共服務均等化。”黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出：隨著我國進入著力破除城鄉二元結構，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期，破題的關鍵就是要建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，實現城鄉社會保障服務的均等化。中共十八屆三中全會更是進一步提出要“建立更加公平可持續的社會保障制度”、“讓發展成果更多更公平惠及全體居民”。

從現實需求和狀況上看，逐步實現社會保障公共服務均等化是要以機會均等實現結果公平，城鄉公共服務均等化的訴求契合了公平正義的發展理念。羅爾斯認為：“正義是社會制度的首要價值”，“所有的社會基本善、自由和機會、收入和財富及自尊的基礎——都應被平等地分配，除非對一些或所有社會基本善的一種不平等分配有利于最不利者”②。因此，社會保障均等化同樣也遵循兩大正義原則，即自由優先原則、機會平等和差別原則，具體表現為社會保障的制度全覆蓋，社會保障的傾向性與結果的均等性③。在統一的制度安排下，通過合理的制度運行將城鄉、區域社會保障公共服務的差距控制在社會可承受的范圍內，使全體社會成員都能享受到有制度保障的基本公共服務，促進社會公平正義，保障社會和諧穩定。蘇州市在開展城鄉一體化發展綜合配套改革試點前，社會保障制度長期處于城鄉分割的“二元化”狀態。近年來，蘇州市以“均等、普惠”為標準，在社會保障城鄉一體化的實踐中，推行城鄉社會保障“三大并軌”，整合、拓展社會保障服務資源，打破行業分割和地區分割，大力推進區域間制度統籌銜接，在實現社保制度全覆蓋的同時，加大社保公共資源向農村和社會弱勢群體的傾斜力度，把更多的財力、物力投向基層，把更多的人才、技術引向基層，切實加強基層社會保障公共服務機構設施和能力建設，促進資源共建共享，讓社保公共服務均等惠及城鄉所有居民。蘇州作為江蘇省唯一的城鄉一體化綜合配套改革試點地區和全國社會保障城鄉一體化發展典型示范區，更是要繼續堅持以“城鄉統籌、協調發展、全力推進、全民保障”為指導思想，創新完善社會保障制度，實現社會保障服務的公平與正義，為城鄉一體化的進一步發展營造穩定環境，發揮試點先導作用。

二、蘇州市城鄉社會保障公共服務均等化實踐——“三大并軌”

城鄉社會保障一體化的實質是打破城鄉公共服務二元分割格局，統一城鄉居民公共服務提供機制，從需求分析到制度覆蓋再到結果公平，實現社會保障公共服務體系的城鄉全覆蓋④。經過多年的發展，蘇州已建成以城鄉最低生活保障并軌、城鄉社會養老保障并軌、以及城鄉醫療保險并軌為主體的“三大并軌”社保制度體系，全市城鎮職工社會保險覆蓋率、城鄉居民養老保險和醫療保險覆蓋率均保持在99%以上?！叭蟛④墶钡纳鐣Ｕ象w系的構建，不僅為城鄉居民共享經濟與社會發展成果提供了通道，而且為推進蘇州地區城鄉一體化奠定了重要基礎。

1.社會保障均等化的制度探索——城鄉并軌、一體覆蓋

（1）城鄉最低生活保障制度并軌。城鄉最低生活保障制度并軌，即將農村居民的“五?！被虻捅Ｖ贫炔⑷氤鞘芯用竦淖畹蜕畋Ｕ现贫?，在蘇州市農村地區，農村最低生活保障是在扶貧基礎上發展起來的，是農村對特困戶“定補”的制度化、規范化和法制化。1997年，常熟市建立城鄉一體的最低生活保障制度，隨后各縣市基本建立了與城鎮低保制度相一致的農村低保制度，除標準不同外，申辦程序一致、申請條件一致、分類救助比例一致、享受社會幫扶一致。2002年12月，《蘇州市農村居民最低生活保障制度實施辦法》出臺，農村最低生活保障進一步規范。2005年、2008年，蘇州市政府分別出臺了《關于進一步完善蘇州市城鄉社會救助體系的實施意見》、《關于進一步加強社會救助體系建設的意見》，進一步整合、規范了低保等社會救助工作。城鎮和農村居民最低生活保障制度的建立和實施，以及最低生活保障標準的逐步提高，為城鄉居民最低生活保障制度及標準并軌奠定了基礎。

2009年，市委市政府將城鄉低保一體化作為全市城鄉一體化建設目標之一，并明確2012年前實現城鄉低保一體化。2011年，蘇州市最低生活保障于年初、年中兩次提高了標準，從7月份開始，城鄉低保標準分別由450元、400元統一提高至500元，率先在全省乃至全國實現城鄉統一的高標準的最低生活保障目標，以此為根據，蘇州全市低保邊緣救助標準、殘疾人救助標準也隨低保標準同步并軌運行，實現真正意義上的社會救助城鄉一體化。

（2） 城鄉養老保險制度并軌。20世紀80年代初，蘇州市社會養老保險制度發展起步，1993年6月，蘇州市政府出臺《關于深化企業職工養老保險制度改革的意見》，決定將全民、集體企業固定職工、合同制工人、外商投資企業中方職工等納入統一的企業職工養老保險制度范疇，實行統一的計繳基數、統一的計繳比例、統一的結算辦法、基金統一使用、由蘇州市社會保險局統一管理。在企業職工養老統籌的發展過程中，蘇州市對養老保障服務相對滯后的農村地區探索試行多種形式的養老保險，2003年，《蘇州市農村基本養老保險管理暫行辦法》出臺，在全國率先進行農村養老保險的制度探索，實行城鄉“一個體系、兩種辦法”的養老保險制度。為切實解決城鎮非就業無收入老年居民的老有所養問題，對無固定生活來源的城鎮老年居民提供社會養老資助，蘇州市從2007年1月起實施了《蘇州市區城鎮老年居民養老補貼暫行辦法》。城鎮職工社會養老保障制度、農村社會養老保障制度和城鎮老年居民養老補貼制度的建立和完善，基本上實現了養老保險制度全覆蓋的目標，為城鄉社會養老保障制度并軌奠定了基礎、創造了條件。

2009年，蘇州市開啟城鄉一體化發展試點，為加快城鄉社會保障制度以及社會保障公共服務體系的一體化建設，實現社會保障全民覆蓋、均等服務居民共享的目標，蘇州市政府出臺《蘇州城鄉一體化發展綜合配套改革就業和社會保障實施意見》，規范各類養老保險之間的轉移銜接辦法，將非農產業就業的農村勞動力及勞動年齡段被征地農民納入城鎮養老保險，通過積極的財政補貼政策引導農村居民參加城保，農保轉城保工作進展順利，社會保障體系建設逐步向縱深推進，逐步實現城鄉社會養老保障制度一元化。截止2011年末，全市累計農保轉城保人員已達到169.1萬人。2012年，蘇州全市全面完成了農村養老保障制度與城鎮養老保障制度并軌。按照《社會保險法》要求以及國家、省關于開展城鎮居民社會養老保險的政策規定，結合蘇州實際，蘇州市政府于2011年末制定并出臺《蘇州市居民社會養老保險管理辦法》及實施細則，對城鄉居民實行統一的居保制度。該制度涵蓋的對象更加廣泛，把新農保制度、城鎮老年居民補貼制度等統一納入居民社會養老保障制度框架之中，將僅剩的12.9萬名農保人員全部納入城鄉統一的居保。

（3）城鄉醫療保險制度并軌。蘇州城鄉醫療保險制度源于農村合作醫療。2003年4月，《蘇州市農村合作醫療保險管理辦法》出臺，明確將未參加城鎮職工醫保的城鎮居民統一納入農村合作醫療保險范圍，允許長期居住并自愿參加當地農村合作醫療保險的外來農民工納入保障對象，農村合作醫療更名為農村合作醫療保險，為將來城鄉融合發展預留接口。2003年10月，《蘇州市農村特困人群醫療救助管理辦法》出臺，將醫療救助與合作醫療保險有機結合，實行“保障＋救助”的新模式，進一步體現保障的公平性和對困難人群的關愛。昆山市在試點的基礎上，于2003年頒發《昆山市農村居民基本醫療保險制度實施意見》，率先將農村合作醫療保險制度改為“農村居民基本醫療保險制度”，隨后，其他地區也陸續更名，至此，蘇州市鄉鎮村各類企業職工及與之建立勞動關系的農村勞動力，全部納入城鎮職工醫療保險制度，新型農村合作醫療與城市居民醫療保險并軌，徹底將過去“農民醫保、居民醫保、職工醫保、公費醫療、學生醫保、兒童醫保、大病保險”等醫療模式進行整合，實現城鄉居民醫療保險政策制度一體化、待遇水平一體化、經辦管理一體化以及醫療救助一體化。

2.社會保障均等化的管理實踐——以人為本、服務便民

蘇州市社保制度“三大并軌”的探索，基本實現了社會保障公共服務的機會均等，而如何實現社保服務的結果均等則需要制度運行的程序公平，在蘇州市城鄉社會保障公共服務制度均等化探索的基礎上，不斷創新公共服務模式，拓展服務內容，創新服務手段，形成“保障對象全員化、待遇享受多元化、管理服務社會化、公共服務人性化”的經辦管理服務特色，在全市范圍內建立起了“統籌城鄉、覆蓋全民、管理規范、流程科學、服務到位”的社會保險公共服務體系。

在推進社會保障城鄉一體化發展、實行普惠城鄉居民的社會保障政策的過程中，蘇州市按照城鄉公共服務均等化的方向和要求，將社保公共服務體系向農村延伸，按照“以人為本、重心下移、服務前移”的要求和機構、人員、經費、場地、制度、工作“六到位”的標準，建立完善的覆蓋城鄉各類人群的公共社保服務體系，將社保經辦工作向鄉鎮（街道）勞動保障事務所、村（社區）社區勞動保障服務站延伸，形成“兩級政府、三級管理、四級網絡”的管理服務體系。在社會保障系統網絡向鄉鎮（街道）及村（社區）延伸，實現“村村通”的基礎上，蘇州市形成覆蓋市、區縣市、鄉鎮（街道）、行政村（社區）四級人力資源和社會保障信息化網絡系統，實現了社會保障的統一管理和動態管理。蘇州社保系統還突破傳統的窗口經辦模式，積極探索創新，大力實施“數字社?！惫こ探ㄔO，以“門戶網站、168聲訊電話、咨詢臺、LED大屏顯示系統、電子觸摸屏”五位一體的社保公共服務平臺、“社保通”短信平臺、自助打印系統、網上“e化”服務為主體的“數字社?！惫こ蹋瑔訉嵤┝巳薪y一的信息化、智能化“社會保障卡”（市民卡）“金保工程”計劃，提升了社保經辦公共服務能力，為參保人員提供了多元化、特色化的公共服務，保障了城鄉各類參保人群的社保資訊和公共服務需求。

三、蘇州市城鄉社會保障公共服務均等化的運行困境

首先，從制度本身來看，蘇州社會保障制度“三大并軌”的實質是打破了城鄉居民的身份界限，對各類人員的社會保障問題進行了統籌安排，但“三大并軌”制度只是一種以戶籍人口為考量的社會保障一體化政策，并未將非戶籍的常住人口納入制度體系。此外，“三大并軌”在一定程度上將多制度融合，但無力消除當地乃至全國社會保障的“碎片化”、“多軌制”運行的狀況，因而離全民普惠意義上的“均等化”尚有一定距離。

其次，從主體需求上看，蘇州的社會保障“三大并軌”基本上為村民創建了一個機會均等的加入社會保障的平臺，但能否有效利用這個平臺，還取決于村民個人和村民集體經濟組織的參保繳費能力。在發達的城市經濟與欠發達的農村經濟并存，現代工業與傳統農業并存的情況下，城鄉之間、不同區域之間始終存在著發展不平衡的狀況，也因此制約著社會保障均等化水平的提高，蘇州市作為長三角經濟圈重要的經濟中心之一，經濟總體發展水平、縣域經濟發展水平、農村經濟發展水平全國領先，但即使是GDP長期處于省屬第一的蘇州市，也依然存在經濟發展的“死角”，因此在蘇州部分欠發達鄉村的社保并軌會陷入運行困境。

第三，從保障待遇上看，城鄉各類社保待遇標準亟待科學合理統籌安排，民政部和省政府要求“按上年度當地人均可支配收入和農村人均純收入的20%—25%確定低保標準”。這一規定的出發點是緩解低保對象的基本生活困難，但實際執行多年來，已造成相關社會保障待遇的嚴重失衡。蘇州市2013年城鄉低保每月630元，相應失業保險金最低標準為741元/月，但被征地農民保養金為680元，參加企業職工養老保險繳費滿15年的養老金在750元/月左右。就業人員如果按照最低工資標準1370元/月，在繳納個人社保金后的實際收入僅1100余元/月。

最后，從資金和服務上看，蘇州城鄉社會保障一體化后，大量農民進入了城保，雖然拉低了該市城鎮職工平均工資水平，但由于這部分群體繳費水平低、時間短，基金積累少，給社?；鹪黾恿瞬恍〉呢摀?。且隨著蘇州市人口老齡化和高齡化程度持續加深的趨勢，享受社會保障的人口基數和待遇總量在不斷擴大，養老、醫療保險基金未來出現收支不平衡問題是必然的。

總體而言，影響社會保障均等化的因素主要包括制度頂層設計和管理服務運行兩大方面⑤。隨著城鄉一體化進程的推進，人口流動率上升，傳統的城鄉分割式保障模式必然要實現并軌，而如何將所有適保群體無差別的納入社會保障體系中，則需要相應的制度保障，而目前社會保障的制度發展明顯滯后于城鄉一體化進程，這是城鄉社會保障均等化發展必然要應對的問題。隨著社保體系的城鄉統籌趨勢，相應的管理服務也理應向上統籌，而目前基層政府的職能定位尚不明晰，上級管理機構在對其資金、權責方面的統籌安排也未匹配到位，導致基層略顯被動，進而影響社會保障城鄉一體的制度運行。

四、城鄉社會保障公共服務均等化路徑選擇——從機會均等到結果均等

1.普惠與特惠相聯系，從制度覆蓋到人人覆蓋

讓人民分享發展成果，構建統一的城鄉社會保障制度，實現人人享有全覆蓋，應保盡保，減少斷保，在實現普惠的同時，向困難人群及特殊人群的政策傾斜，尤其是解決城鄉一體化進程中出現的失地農民及農民工群體的社會保障問題，更是城鄉公共服務均等化的重點所在。蘇州市的社會保障制度“三大并軌”基本實現了社保制度的城鄉全覆蓋，在對農民工群體的制度覆蓋中，一方面通過統一社保政策、統一經辦流程、統一社保待遇，將農民工納入城市職工社會保險制度，另一方面將農民工子女納入本地學生醫保范圍，以減輕農民工的后顧之憂。針對農民工工作流動性大的這一特點，根據蘇州市的實踐經驗，應為農民工建立暢通無阻的社保轉移機制。

2.劃分需求、統籌管理，加強基層政府服務職能

蘇州的社會保障“三大并軌”基本上為村民創建了一個機會均等的加入社會保障的平臺，但能否有效利用這個平臺，還取決于村民個人參保繳費能力與和村民集體經濟組織的參保繳費能力。對參保能力較低的群體，當前的主要任務是提高最低收入，而無力繳納社會保險的人群，則可以適當啟動救助程序，提供醫療救助、教育救助、培訓救助等。此外，養老保險、失業保險、醫療保險的推進都要因地制宜，有針對性，各級政府在制度設計上要提供不同層次的險種，增加參保者的選擇性，在管理上要納入統一的服務體系，這樣參保者可以根據自己的經濟收入狀況自主選擇參加各種保障水平的社會保險。針對城鎮化過程中不斷增加的農民工群體，更要合理劃分其需求，提供相應的保障與服務，在醫療保險方面，有勞動合同、收入穩定的農民工，可與其本單位其他城鎮職工一樣參加基本醫療保險；未簽訂勞動合同、收入不穩定的可以參加大病統籌等險種；在鎮以下企業從事臨時性工作或季節工的可以參加新型農村合作醫療保險，使各類人群各得其所。

蘇州市社會保障“三大并軌”的實踐中，為適應城鄉一體化背景下大力發展小城鎮的實際需要，將過去城鄉二元結構背景下“城三鄉四”（城市實行“市、區、街道”三級管理體制，農村實行“市、縣、鄉、村”四級管理體制）管理體制統一調整為市、縣（市、區）、鄉（鎮、街道）三級管理。社會保障的統籌管理在實現城鄉均等管理的同時更有利于資源的有效配置。在后農業稅時代，村一級的管理職能已經逐步消逝，鄉鎮政府作為與群眾聯系最為緊密的一級機構，理應充分了解群體需求，提供相應的服務。因此，對于上述群體的不同需求則由基層政府收集分析，基層政府與上級相比更容易獲得和把握農民對公共產品和服務的需求信息，由鄉鎮政府分析利用這些信息，可以避免信息在政府間傳遞過程中可能發生的信息不對稱乃至信息失真，從而可以使公共支出的安排更有效。

3.完善財政轉移支付，合理安排資金待遇

社會保障發展目標的可持續性很大程度上取決于保障資金的收支狀況，首先，要根據基本公共服務均等化狀況，評估需要均等化地區的財力和財政支付能力，合理確定參保繳費基數，建立社會保障各類基金的支付風險預警機制；其次，調整和改革政府間關系，完善政府間轉移支付機制，實現地方政府基本公共服務財政能力均等化，明確政府間基本公共服務供給責任，提高地方政府公共服務供給能力，上級政府在制度頂層設計的過程中，要重點做好各類保障對象繳費補貼的財政資金安排，適度加大政府財政對社保補貼的投入比例。

具體來看，在養老保障待遇方面，改革完善職工養老金待遇計發機制和調整機制，完善和優化職工養老保險待遇計發辦法，綜合考慮、適度平衡各類養老保障對象待遇的確定和調整；積極探索企業職工基本養老保險待遇與其他各類保障對象待遇之間的合理梯度，形成社會保障待遇的梯度設計，提高養老金替代率。在完善醫療保險制度體系方面，通過建立與經濟發展、人均收入相關聯的穩定的籌資機制，制訂科學合理的政府與個人的籌資分擔比例，在合理提高醫療保障待遇水平的同時確保醫療保障的可持續性；對國家規定的社保先行支付辦法，盡快出臺醫療保險、工傷保險先行支付的江蘇省配套辦法及流程。

城鄉社會保障均等化對實現資源再分配，體現社會公平有著重要的意義，是公共服務均等化發展目標的重要內容，蘇州在城鄉社會保障均等化探索實踐中的經驗和問題有其示范性和典型性，是社會保障公共服務均等化在全國推行的示范與先導。隨著城鄉一體格局的逐步構建，社會保障的政策制定和運行管理方面必然要面臨新的挑戰，而這也正是政府轉型與實現社會公平的契機，真正實現公共服務的均等化，讓發展成果惠及全社會。

注釋：

① 張立榮、冷向明：《基本公共服務均等化取向下的政府行為變革》，《政治學研究》2007年第4期。

② 羅爾斯：《正義論》，中國社會科學出版社1988年版，第303頁。

③ 林毓銘：《政府社會保障職能與角色轉換機制研究》，《政治學研究》2006年第2期。

④ 厲以寧：《走向城鄉一體化：建國60年城鄉體制的變革》，《北京大學學報》 （哲學社會科學版）2009年第6期。

⑤ 朱德云：《我國基本公共服務均等化的制約因素探析》，《山東社會科學》2012年第12期。