略論中國古代的農業治理及其歷史啟示

韓國志 劉國利

中國自古以來以農立國，農業對封建王朝的統治和社會的穩定具有至關重要的作用。自西周以來，歷經多次朝代變更和重大改革，每次變革都圍繞著農業生產關系的調整。從中我們可以發現，符合經濟發展規律的農業的國家治理方式，總能促進社會的發展，保障社會的穩定，反之則會使社會矛盾加劇，社會動蕩，直至王朝崩塌。

一、中國古代的農業治理

1.漢代前期的農業治理

漢初的農業政策調整，其主要措施如下：其一，重農貴粟，以農為本。文帝繼位時，西漢政府的財政仍然比較困難。為了改變這種狀況，文帝時實行晁錯提出的 “入粟拜爵”政策，即 “募天下入粟縣官，得以拜爵，得以除罪。如此，富人有爵，農民有錢。”①實行貴粟政策的基本原則是 “使民以粟為賞罰”，達到 “一曰主用足，二曰民賦少，三曰勸農功”的目的。這一政策的實行，取得了明顯成效：商人競買爵位，國家的儲糧大增，農民的生活亦有改善。其二，輕徭薄賦，與民休息。實行“貴粟”政策的同時，又實行 “輕徭薄賦”政策。主要包括三項內容：一是減免田租，由漢初的十五稅一減為三十稅一，即收田租之半。次年又宣布全免天下田租，此后12年不收田租，到景帝時才恢復三十稅一，直到西漢末年。二是減輕算賦，民年15以上至56歲要納算賦，漢初為每人年納一算120錢，減為年納40錢。三是減輕徭役，民年23—56歲，服兵役兩年。其它時間，原為每人每年在郡縣充更卒一個月，減為 “三年而一事”，即三年充更卒一個月。

經過文景之治， “天下殷富，粟至十余錢，鳴雞吠狗，煙火萬里，可謂和樂者乎！”②可謂是中國封建社會歷史上百姓生活最為富裕的時期。讀 《史記》、 《漢書》，文景二帝事跡簡略，有的年份，甚至無事可記，給人以無所作為的印象。其實，文景時期的清靜無為，為的是防止官吏擾民，保證農民從事農業生產的時間和條件，并非真的無所作為。通過文景40余年的不懈努力，踏踏實實地奠定了西漢前期長期穩定的政治基礎，為漢武盛世準備了豐厚的物質條件。

2.貞觀時期的農業治理

唐太宗繼位之初，社會經濟凋弊，人口大量流亡。為了改變這種狀況，唐太宗采取了輕徭薄賦、大力發展農業生產的措施。首先是緊縮政府機構和開支，把中央官吏從2000人減少到600人，并省州縣，節約政府開支。推行輕徭薄賦的政策，賦稅和徭役都比隋代有所減輕，尤其是力役減輕了許多。他親耕籍田，以示重農。為了解決耕牛之不足，曾與突厥等少數民族 “互市”，換回了大量耕牛，用以耕田。由于采取了這樣一些措施，生產恢復，社會安定， “商旅野次，無復盜賊，囹圄常空，馬牛布野，外戶不閉。又頻致豐稔，米斗三四錢，行旅自京師至于嶺表，自山東至于滄海，皆不赍糧，取給于路。入山東村落，行客經過者，必厚加供侍，或發時有贈遺，此皆古昔未有也”。③

3.張居正變法與農業治理

對農民讓利是張居正變法的一項基本內容。明朝的開支主要依靠征收田稅，按人頭派差役，所以土地和戶口是主要來源。隨著土地兼并的惡性發展，土地和人口逐漸集中到權貴和大地主的名下。他們倚仗特權，影占戶口，瞞田偷稅，逃避差役，到萬歷前夕征糧地已經比明初減少一半，人口減少三分之一以上。更有甚者，有的農戶土地被豪強侵占，田賦卻要繼續承擔。張居正認為關鍵問題就是土地漏報，所以必須勘核各類土地，遂于萬歷八年十一月，下令清查全國土地。三年查出漏稅土地高達八十余萬頃。在推行丈田均糧改革中，遇到了既得利益集團的強烈反抗。張居正斷然下令： “但有抗違阻撓，不分宗室、官宦、軍民，據法奏來重處。”④張居正不顧生死毀譽，變法圖新， “不但一時之毀譽不關于慮，即萬世之是非，亦所弗計也。”⑤后人評價這一舉措說: “既不減額，亦不增賦，貧民之困以紓，而豪民之兼并不得逞。”⑥張居正變法， “務在強公室，杜私門”，利于下而不利于上，利于編氓，不利于士紳。

當然，對逃逸的農民張居正也想了辦法。萬歷九年在全國推行 “一條鞭法”： “總括一縣之賦役，量地計丁，一概征銀，官為分解，雇役應付。”⑦即將賦役中的各項名目，一律按田畝核算，統一征收。一條鞭法的推行， “一舉而官民積重之弊皆反”⑧，成效立見。國庫儲備的糧食多達1300多萬石，可供五六年食用。張居正死后，盡管遭到了清算，但是一條鞭法卻沿續下來，海內通行近百年。一條鞭法順應了商品經濟發展和明朝后期人身依附關系松弛的潮流。

4.清初的農業治理

清軍入關至康熙二十年 （1681年）平定 “三藩之亂”，戰火不斷，百姓死傷流亡甚多。明末天啟三年，全國在籍人口尚有5000多萬人，而到清順治八年，卻只剩下3000余萬人。明萬歷年間，在冊耕地為80多萬頃，到清順治八年，則只剩下50多萬頃了。山河殘破，經濟蕭條。政治上，民族矛盾十分嚴重，國內大小起義暴動數十起。平定 “三藩之亂”后，清王朝在中原的軍事威脅雖已不存在，但是其入主中原的政治合法性仍屢遭懷疑，為穩定自身統治，統治者在政治上高壓震懾，大興文字獄；經濟上則休養生息，借助寬松優容的政策來團結中下層民眾。康熙后期，國內土地兼并嚴重，“一邑之中，有田者十一， 無田者十九”。⑨土地兼并又造成大量的人口逃亡，嚴重威脅社會穩定。

基于上述原因，清初統治者推行了一系列涉及農業的改革。在土地政策方面，第一，鼓勵墾荒。從順治元年起，清政府就把招撫流亡，鼓勵墾荒作為一件大事來抓。宣布墾荒歸己，放寬荒地免征年限，政府資助耕牛、種子，以墾荒多寡作為考核官吏政績的條件。第二，實行屯田。順治元年八月，制定墾荒興屯令， “凡州縣無主荒地，分給流民及官民屯種”。民屯由政府設立專門機構負責屯墾事宜；軍屯是組織軍隊墾田種地。第三，實行圈地。對無主荒田，分配給滿族貴族、八旗官兵，由他們建立田莊，使用奴隸和農奴進行生產。但民間開墾田地，不許圈占。第四，實行更名田。明代藩王占有大量土地，經過明末農民戰爭的沖擊，許多藩王被殺或逃匿。康熙時將藩王土地給予原種之人，令其耕種，照常征糧，改為民產， “永為世業”。⑩

在賦稅政策方面，第一，減免賦稅。取消明末三餉加派，減免荒地稅糧，免除積欠，實行輪蠲。第二，改進賦稅征收辦法。清初的賦役制度因襲明代的一條鞭法，地有地稅銀，丁有丁稅銀。由于土地集中于富人，繼續按丁征收丁稅，無地少地的農民無力負擔，普遍出現 “或逃或欠”的情況。 “丁額缺，丁銀失，財政徭役以丁，稽查為難，定稅以畝，檢核為易”。因此，為招撫流亡，恢復和發展社會經濟，緩和階級矛盾，鞏固政權。清政府 “丈地計賦，丁隨田定”，即實行 “攤丁入畝”，以期通過采用賦役合一的辦法來消除前弊。康熙五十一年 （1712年），清政府規定以康熙五十年的人丁數作為征收丁稅的固定數，以后 “滋生人丁，永不加賦”，廢除了新生人口的人頭稅。雍正元年 （1723年）開始普遍推行 “攤丁入畝”，把固定下來的丁稅平均攤入田賦中，征收統一的地丁銀，不再以人為對象征收丁稅。這樣，將丁役銀負擔從人口全面轉向土地，以減輕貧民疾苦，穩定了社會秩序，提高了財政收入。

清初的賦稅改革結束了地、戶、丁等賦役的混亂現象，完成了人口稅并入財產稅的過程，徹底廢除了自西漢以來的人頭稅。由于征稅的對象是土地，政府放松了對戶籍的控制，增加了大量可以自由流動的勞動力，對活躍商品經濟起了推動作用。無地少地的農民擺脫了丁役負擔，不再被強制束縛在土地上，進一步松弛了農民對封建國家的人身依附關系，對當時社會經濟的恢復與發展，起到了積極作用。

二、古代農業治理政策的歷史啟示

回顧歷代農業政策的調整，我們可以得到以下啟示：其一，歷代農業政策調整始終貫穿著一個根本原則，即農業是國家經濟的基礎，是社會安定的保證。當前，農村人口仍然占我國總人口的 80%，可以說農業發展程度將會對我國的整體經濟水平，綜合國力和競爭力產生相當大的影響。為了實現全面建設小康社會的目標，國家對 “三農”的投入逐漸增大，以工業反哺農業等多種方法解決 “三農”問題。其中農民、農業物質財富的富足和農村社會的安定和諧是追求的目標，古代農業政策中所蘊含的有關富農及如何富農，以及如何使農業安定發展的深刻認識，必將能夠給我們提供有價值的參考。

其二，充分調動勞動者的生產積極性。勞動者在生產過程中起主導作用，沒有勞動者，生產工具和其他生產資料只不過是一堆死物，不能成為現實的生產力。勞動者的積極性在某種意義上決定了生產力的發展趨勢。只有當勞動者的積極性被調動起來時，社會生產才能快速發展。歷代統治者面對戰后農業勞動力嚴重不足的狀況，采取措施從法律上恢復自耕農原有的自由身份和土地私有，提高農民的社會地位，提升了農民對其身份的認可。減輕田租，加大農民在產品分配中所占的比例等等，調動了農業勞動者的從事農業生產的積極性。

其三，要使農民通過土地實現增收。在當代中國，農民問題始終是 “三農”問題中的核心問題，其集中表現為農民收入低，增收難，城鄉居民貧富差距大，實質表現為農民權利得不到保障。解決三農問題，關鍵是要解決農民增收，這是一個關系13億人口大國長治久安的大問題。借鑒歷朝農業治理經驗，首先要注重農民的自由性，如文景和貞觀時期，使農民自由度較大，經濟相對活躍，直接刺激了手工業的發展，因此中國在漢唐時期一直處于上升期。其次重視農業技術的推廣，使農業生產率得到提高，農民收入增加。再次從稅收上減負增效，在各朝初期的稅賦上都強調減輕前朝末期的沉重負擔，讓利于民，從而使社會漸趨穩定。最后在政策上減少對農民和農業生產的過分干擾，保證經濟穩定。

在土地面積一定的情況下，土地的總產量是由單位土地的產出量決定的。要提高單位土地的產出量就必須利用好土地，開發土地潛力，促進土地增收。同時，土地是最基本的農業生產資料，又是人類賴以生存的場所，沒有土地，一切農業生產都無從談起。歷代王朝后期，由于土地兼并問題嚴重，全國大部分土地被占人口極少數的地主所霸占，直接從事農業生產的廣大農民卻無地可耕，失去了賴以生存的基礎，因此，統治者必須采取措施保障這些失去土地的農民最低的生活保障。

此外，在遭受自然災害如水澇、旱災、地震等，國家動員政府和民間的力量，全力支援災區重建，不僅注意解決災害所造成的當前困難局面，還采取各種措施來防范災情的發生，如興修水利、及時調整耕作技術，這些對當前的農業現代化建設都具有很強的現實借鑒意義。

2013年中國共產黨十八屆三中全會明確地提出要 “推進國家治理體系和治理能力現代化”。對此，有學者認為，可以把推進國家治理體系和治理能力現代化，看成是我們黨繼提出工業、農業、國防、科技這 “四個現代化”之后，提出的 “第五個現代化”。中國共產黨從國家統治到國家管理，是一個重大的歷史轉折；再從國家管理到國家治理現代化，更是一個跨越式的飛躍。當前我國正處于經濟轉型時期，所面臨的問題較以往更多、更復雜。“三農”問題在今后較長時期仍將是我國所面臨的需要處理的最重要的問題之一。如何加快農村改革，保證農民權益，促進農業發展，需要中央在農業治理的頂層設計上體現更大的智慧和決心。我們不妨從古代歷次變法中對農業的國家治理的實踐中吸取經驗和教訓，以為當前國家治理之參考。

注釋：

①《漢書·食貨志》。

② 《史記·律書》。

③ 吳兢：《貞觀政要·政體》，內蒙古人民出版社1998年版，第36頁。

④⑦《明神宗實錄》卷112。

⑤《書牘》卷12。

⑥《神宗留中奏疏匯要·吏部》卷1。

⑧ 鄭文郁：《經國雄略》卷1。