農村集體經濟組織改革模式探析*——來自魯東地區的案例調查

王志剛 樊林峰 丁 孟

一、引言

在城市化進程中所產生的“城中村”問題是我國城鄉二元體制誘致的產物，國內學者在二元結構的基礎上從不同角度對城中村問題進行了研究。比如：李培林從社會關系方面對“城中村”的概念進行了界定，認為都市里的“城中村”即像是古老歷史的遺物，又像是快速城市化過程中的新生的活體①。王志剛、黃圣男和趙菲把農村集體資產管理體制改革作為突破口，強調村民是集體資產的最終所有者，集體資產要通過產權依法量化到村民②。

農村集體經濟組織是20世紀50年代初農業合作化運動的產物。它是在自然鄉村范圍內，由農民自愿聯合，將各自所有的土地、較大型農具、耕畜等生產資料投入集體所有，由集體組織農民進行生產經營并進行按勞分配的經濟組織。在村一級，既存在農村群眾的自治組織村委會，也存在具有獨立進行經濟活動自主權的村級集體經濟組織，兩者雖然職權交叉但是并不存在行政上的隸屬關系。農村集體經濟組織中的集體資產分為經營性資產和非經營性資產兩大類，農村所有的資產大體也分為兩類：第一類是土地、森林、草原、灘涂、荒地、水面等法律法規所規定的屬于集體所有的自然資源；第二類是農村集體經濟組織所有的各種固定資產、流動資產、長期的投資以及無形資產和其他各類資產。第一類的自然資源屬于非經營性資產；第二類資產屬于經營性資產，也是本文的研究對象。提到農村集體資產自然就涉及到了產權，而產權是指經濟所有制關系在法律上的表現形式。按照通常的劃分方法，產權可以被細化為使用權、所有權、處置權、收益權、支配權、占有權等各種具體的權利。產權制度是在財產所有權的基礎上，對各產權主體在財產占有、使用、收益和處分等各項功能上所形成的責、權、利相互關系的一種法律制度和習慣性規則安排③。農村集體經濟組織在產權界定模糊的情況下，權力將在資源配置中起主要作用，導致強勢權利主體對弱勢權利主體權利的侵犯④。這樣的集體經濟組織缺乏效率，農民的利益得不到保護。

就集體經濟組織改革模式而言，眾多分散的農戶面對大市場特別是壟斷廠商，把它們適當組織起來，有助于改善市場地位，降低交易費用，規避經營風險，減少利益流失⑤。錢鼎煒、鄭慶昌認為進行公司制股份化改革可以明晰產權，保護村民的合法權益，同時有利于擴大融資規模，實行民主科學化的監督，調動村民參與管理的積極性，進一步發展和壯大村集體經濟⑥。此外，潘光輝、羅必良認為社區股份合作制所具有的產權封閉性、產權明晰、量化程度較高等特點有利于克服集體資產產權外部性強和產權不明的缺點，同時其產權分布相對均衡，有利于平衡各方利益⑦。

二、農村集體經濟組織改革的一個案例

廣文街道李家莊村，隸屬于山東省濰坊市奎文區，總面積0.8平方公里，現有村民448戶，總人口1560人。改革開放之前李家莊村土地貧瘠，生產力低下，農業收成差，農民生活艱苦。1990年底，隨著整個經濟大環境的好轉和城市化進程的加快，李家莊村搶抓機遇，成立了濰坊六棉紡織廠，同時還利用廣文街市場與南下河水產批發市場合并的時機，建立了南下河商貿有限公司，并不斷做大做強，先后成立了潤潔物業公司、東晨置業有限公司，這些公司成為村集體經濟新的增長點，自此集體資產也在不斷壯大。與此同時，如何實現集體資產的科學管理、保值增值、收益分配成為李家莊村民最為關心的問題。2009年李家莊村按照區委、區政府關于農村社區集體資產經營管理體制改革的意見和具體部署，正式啟動了包括如下六個方面的集體經濟組織改革：

一是宣傳發動。專門成立了李家莊村集體資產經營管理體制改革領導小組，制定了改革《工作方案》與《實施細則》，入戶發放了1500余份“明白紙”，以“戶決制”投票表決的方式，在全村448戶全部同意的前提下，于7月29日發布了第一號公告，公布了改革決定和審計評估基準日。

二是清產核資。聘請有合法資質的中介機構，嚴格按照清產核資操作規程，對帳內帳外現金、固定資產、債權債務、銀行存款，以及其他資源性資產開展仔細的核實、審計、評估。截至2009年7月31日，經審計評估李家莊村經營性凈資產共計8743.83萬元，并通過村民代表大會表決確認，于11月18日發布第二號公告，把家底公示村民。

三是確認股東。堅持“兩不增、兩不減”和“一股制”的股權分配制度。以本村村民戶籍、履行村民義務、享受村民福利等為基本依據，經過廣泛討論、反復醞釀，提交村民代表大會審議表決，一致通過了《李家莊村集體資產經營管理體制改革股東資格認定辦法》和股東資格基準日。并于12月4日發布第三號公告第二榜，最終確認了1501名享有股東資格的人員名單，其中包括按照原村規定的村民第二代子女只享受股東權利不享受村民福利待遇的14人 （1997年后畢業的大中專學生），只享有經營性凈資產 （不享有資源性資產）的股東45名。另外還有按照原村規定沒有確認股東資格只享受福利的68人。

四是量化股份。在448戶具有股東資格的村民中，以“戶決制”實名投票的方式，全票通過了《李家莊村集體資產經營管理體制改革股份量化方案》。本次量化的經營性凈資產為8743.83萬元，共計1875股。其中，集體股為362股，集體股資本金1748.73萬元，占可量化資產的20%；個人股資本金6994.95萬元，共l501股，占可量化資產的80%，每股凈資產為46633元；資源性資產 （土地）共計105748平方米，按配股形式共折1818股，每股約58.1672平方米。于12月7日以第四號公告的形式向全體股東予以公示。

五是制定章程，建立“三會”。依據奎農體改發（2009）5號文的規定，李家莊村結合實際，科學論證并經反復征求意見制定了《濰坊市奎文區李家股份經濟合作社章程（草案）》。同時，經村黨委提名，街道黨工委批復，由原村兩委、村經濟委員會、黨員和村民代表、村民主理財小組成員過渡成立了李家股份經濟合作社董事會、監事會和股東代表大會“三會”組織機構。2009年12月11日召開了首屆股東代表大會和首屆董事會、監事會全體會議。同日，發布了第五號公告向全體股東公示“三會”組成人員名單和任職選舉結果。

六是規范運營。2009年12月19日報請奎文區人民政府批準成立“濰坊市奎文區李家股份經濟合作社”，撤銷廣文街道李家莊村行政建制。2010年，李家莊村經過“撤村設居”，撤銷了村莊建制，成立了李家社區居委會。“村改居”之后，村委會原有的集體經濟經營管理分配職能由股份經濟合作社承擔，村委會原有的公共服務職能由李家社區居委會承擔。2011年9月27日濰坊市奎文區李家經濟專業合作社實現了注冊登記，注冊登記了的經濟專業合作社受法律保護，同時還將享受國家、省相關優惠扶持政策。

當前，我國農村集體經濟組織改革的模式主要有合作制、公司制和社區股份合作制，這三種改革模式各有其優勢和不足，改革的關鍵問題是要把握好這三種改革模式各自的特點并結合當地的具體情況進而選擇恰當的集體經濟組織改革模式。我們知道，合作制是以勞動結合也就是人與人的結合為特征的非營利性組織，因此即使合作社有盈利，也不是按股金的份額分配，而是用于公共事業或積累，或社員按交易額和貢獻比例返還。合作制實行的是民主管理，對合作社重大事務的決策，采用一人一票制的平等表決權，股份的多少與投票權無關；合作制采取自愿參加的原則，社員有入社和退社的自由，社員退出時，可以領回自己的股金。而公司制是以資本結合為特征的營利性組織，公司制實行的是股份民主，股份額的多少決定投票權的大小，從而決定對公司的控制權。公司制一般不允許退股，但可以轉讓和流通。社區股份合作制介于合作制和公司制之間，是一種按股分紅和按勞分配相結合的財產管理制度。它將集體資產折股量化到人，并在此基礎上通過重新確定農民對集體財產的個人占有權、利益分配權、民主決策權和民主管理權，將原村集體經濟組織改造成為股份合作社，實行企業財產所有權和經營權明確分開的企業法人財產制度和以企業所有權與經營權職能機構分離的企業經營管理制度。一般而言，在農業產業化和農業一體化程度較高、市場潛力大、政府引導扶持力度大的地區，可以考慮合作制，加大“農民+合作社+公司”這一產業化經營模式的發展力度，鼓勵農民進行農產品的加工和銷售，有利于增加農村居民的收入；而在那些比較富裕，經濟較為發達的地區，因為股東比較多且資產的數額比較大，所以比較適合推行公司制，而且能夠完全打破區域的封閉狀態，促使人們積極參與市場競爭；在城市化進程中，已列入城市建設規范范圍之內的農村可以考慮社區股份合作制，將集體經濟的運營和公共管理逐步分離，社區的社會管理和公共服務由股份合作社轉向社區委員會承擔。

上述案例中的李家莊村選擇了社區股份合作制這一改革模式的原因有兩點：首先，由于李家莊村臨近濰坊市市中心，而村中的土地在城市化的擴張中不斷升值，村集體資產也迅速增加，這實際上為農村集體經濟組織的發展提供了難得的機遇，可以采用公司制改革中資本結合的方式來明晰產權，這樣一來也就可以合理而又充分地利用農村閑散資本，發揮了公司制的優點。其次，由于李家莊的經濟基礎并不牢固，農村居民缺乏市場意識，而且很多經濟建設的方案要獲得當地政府的支持，這些因素對完全采取公司制改革模式造成一定的障礙。而此時可以采取合作制中勞動結合的方式來利用農村地區閑散而沒有組織的勞動力，充分發揮合作制的優點。正是出于對當地經濟發展速度以及三種集體經濟組織改革模式各自特點的把握，李家莊村才最終選擇了社區股份合作制這一改革模式。這樣一來，李家莊村的選擇既考慮了當地的經濟發展水平和村民的市場意識，又利用了閑散資金，最終提高了村民在市場中參與競爭的能力，實現了農村與大中城市的對接。

三、案例調查設計與績效評價

為了評價農村集體經濟組織改革的成效及存在的問題，本文專門對李家莊村的改革進行了實地調研。調查采用現場訪談、填寫問卷的形式，得到有效問卷80份。

1.受訪者的具體情況

表1 受訪者的具體情況

從性別和年齡的分布看，樣本具有較高的代表性。從受訪者學歷可以看出，接近一半的受訪者僅接受了初等教育，中等教育層次的人員比例為48%，可以推斷城中村居民的教育水平以初等教育和中等教育為主；本科學歷的5名受訪者因為保留“村籍”會為他們帶來較豐厚的經濟利益，所以在大學畢業后回到濰坊市就業。對于受訪者就業現狀需要說明的是，本文中所指的“有工作”或者“就業”是極為寬泛的概念，其中包括非正規就業。具體的統計數據如表1所示。

2.受訪者對村集體經濟組織改革的關注度

被調查的80人中，多數村民對本村的集體資產改制持支持態度并較為關注，占82%；73%的村民認為發展村集體經濟非常有必要；76%的村民對村集體經濟發展政策措施給予肯定；85%的人對本村集體經濟組織改革后集體經濟發展前景抱有比較樂觀的態度 （見表2）。

表2 村集體經濟組織改革關注情況

3.受訪者對村集體經濟組織改革的滿意度

本村集體經濟組織改革后，在集體經濟的監督和管理、資產經營和資金使用、改制后對社會保障和福利水平滿意度、目前的家庭生活水平狀況等方面的問卷調查統計結果顯示大多數村民較為滿意 （見表3）。

表3 村集體經濟組織改革滿意情況

4.改革成效

李家莊村集體經濟組織改革優先選擇了股份合作制，保證了組織建設的穩定，克服了產權不明晰等弊端，在保障公平、效率的同時實現了資產增值。（1）最大限度地維護了農民利益。李家莊村實現了村民共享集體資產以及收益的增值，改革后該村居民持續增收，形成農民真正所有、人人按份享有的良好局面，保證了集體經濟組織成員對集體資產的占有權、管理權、監督權和收益權，實現了集體資產由共同共有到按股共有的轉變，既維護了農民的民主權利和經濟利益，又有利于集體資產的保值增值。（2）強化了集體資產的管理。改革后該村成立了股東大會、董事會、監事會等機構，從而建立了更為科學、更為規范的法人治理結構，避免了集體資產被侵占、挪用、浪費，從體制源頭上預防和杜絕了農村干部違法違紀行為。此外，通過清產核資，使農村集體經濟組織的資產及債權、債務情況一目了然，百姓心底有了數，有利于實現農村集體經濟組織的可持續發展。（3）保障了社會的和諧與穩定。改革明確界定了村集體經濟組織成員資格，使農村集體經濟組織成員有了穩定的生活來源，減少了農村閑散人員，初步解決了農民生活保障問題。改革從根本上改變了李家莊村由“兩委”班子直接支配人、財、物的領導方式，理順了農村各種關系，權衡了各方面的利益，有效地緩解了長期以來因土地征占、資產處置、收益分配等引發的干群矛盾。（4）轉變了當地農民的觀念。農村集體經濟產權制度改革不僅是一場制度改革，更是一個不斷解放農民思想的過程，該村村民在改革中開闊了視野，解放了思想，轉變了觀念，逐步提高了產業化經營的意識和能力，提高了應對市場變化的能力，逐漸成為懂市場、會管理、能經營的新型農民。

總之，李家莊村集體經濟組織改革是較為成功的，達到了大多數村民的期盼和要求。李家莊村的改革實現了資源的優化配置，壯大了集體經濟實力，實現了農村居民收入的增長，在保障農民權益、維護社會和諧等方面也發揮了積極的作用。當然，李家莊村集體經濟組織改革同樣也存在著部分股份經濟合作社發展后勁不足、集體資產保值增值任務艱巨、缺乏懂經濟、會經營、善理財的專門人才等問題，還有待進一步深化改革，提高管理水平。

四、結論與政策建議

李家莊村集體經濟組織創新實踐表明：（1）改革要堅持民主決策，尊重民眾意愿。案例中的李家莊村在推行改革的具體進程當中，廣泛聽取各方面的意見和建議，最大限度地調動農民的積極性、主動性和創造性，充分尊重農民的想法，以此減輕改革的阻力。該村在組織實施改革的各個環節也都遵循公開、公平、公正的原則，從而使農村集體經濟組織成員的合法權益得到保護。（2）因地制益，合理選擇改革模式。農村集體經濟組織改革的三種模式各有優勢，合作制適用于專業化程度較高的地區，公司制適合經濟發展水平較高的地區，社區股份合作制作為合作制和股份制之間的一種組織形式使用范圍廣，容易操作，也更容易為廣大群眾所接受，有利于組織建設過程中的穩定過渡，但不具備法人資格，因此政府需給予社區股份合作制法人資格。（3）理清產權關系，促進和諧穩定。在改革過程中，無論是采用哪種模式的改革，都要將集體資產的產權關系梳理清楚，明確村民對集體資產的所有權和決策權等各項權利，把村集體經濟組織的資產合理地分配給村民。同時，通過合理地設置股權以解決因人口流動、變動而引發的分配不公等問題。

隨著城市化進程的加快，在統籌城鄉發展、加快城鄉一體化建設的關鍵時期，調整產業結構，優化空間布局的任務十分艱巨。結合李家莊村的具體實踐提出以下建議：首先，要進一步加強后續管理，鞏固改革取得的成效。切實加強對新組織的指導，對新組織的實際運作情況、章程執行情況進行跟蹤督查，進一步加強對股權流轉、增人擴股等問題的深入研究。其次，要積極探討集體經濟組織改革后的資產保值增值問題，有效整合各村閑置資金，選擇好的項目和地區進行投資，使大量的閑置資金發揮作用，確保集體資產的保值增值，保障農民股東的穩定分紅。第三，要進一步加強對新建組織的管理人員的培訓，提升管理人員的法律意識和經營水平；通過引進職業經理人和相關專業人才，為農村集體經濟組織的發展增添后勁，把集體資產做大做強。

注釋：

① 李培林：《巨變：村落的終結——都市里的村莊研究》，《中國社會科學》2002年第1期。

② 王志剛、黃圣男、趙菲：《“城中村”集體資產經營管理體制改革探索——以山東省濰坊市奎文區大虞街道為例》，《鄭州航空工業管理學院學報》 （社會科學版）2010年第10期。

③ 莊恩岳：《再論現代企業制度與審計監督》，《審計與經濟研究》1999年第1期。

④ 梁東黎：《對我國農村土地制度的理論考察：條款制度轉變為實際制度的規律》，《江海學刊》2007年第3期。

⑤ 陳林：《合作的性質：合作制與股份制、集體制》，《馬克思主義與現實》2009年第2期。

⑥ 錢鼎煒、鄭慶昌：《“城中村”集體經濟改革路在何方》，《開放潮》2003年第8期。

⑦ 潘光輝、羅必良：《社區型股份合作制中的委托代理問題》，《中國農村經濟》1998年第3期。