關于江西省義務教育階段寄宿生、學前教育幼兒資助政策的調查與研究

毛本其，李 旺

（1、江西省學生資助中心，江西 南昌 330038；2、南昌大學，江西 南昌 330031）

關于江西省義務教育階段寄宿生、學前教育幼兒資助政策的調查與研究

毛本其1，李 旺2

（1、江西省學生資助中心，江西 南昌 330038；2、南昌大學，江西 南昌 330031）

基于江西省的調查表明,江西省義務教育階段寄宿生、學前教育幼兒資助政策雖取得了良好的社會效益，但還存在資助面過窄、資助金額過低、資助標準模糊等問題。政府應通過加大教育投入、建立科學的貧困生認定體系及資助工作體系等相關措施，使該項工作的效果得到進一步改善。

義務教育；貧困寄宿生；學前教育幼兒；資助

進入新世紀以來,教育公平問題引起社會的熱議,備受社會關切。中國政府致力于維護教育公平,做出“不讓一個學生因家庭經濟困難而失學”的莊嚴承諾[1]。當前,如何在加快教育改革與發展步伐的背景下,認真貫徹十八大提出的大力促進教育公平“提高家庭經濟困難學生資助水平”,努力辦好人民滿意教育,亟需加強理論研究和實踐探索。本文以訪談和問卷的形式對江西省義務教育階段寄宿生、學前教育幼兒資助情況進行調查,旨在全面準確了解江西省家庭貧困學生資助基本狀況,并找出解決問題的辦法,供有關部門參考。

一、義務教育階段寄宿生、學前教育幼兒資助政策實施效果彰顯

對義務教育階段貧困家庭寄宿學生實行資助始于2001年,當時稱為“兩免一補”,主要內容是對農村義務教育階段貧困家庭學生“免雜費、免書本費、逐步補助寄宿生生活費”[2]。2006年,從西部地區開始全部免除農村義務教育階段學生的學雜費。2007年,全國農村義務教育階段家庭經濟困難學生均享受到了“兩免一補”政策。2008年,江西省開始調高城鄉義務教育階段家庭經濟困難寄宿生基本補助標準。對于家庭經濟困難學前教育幼兒資助工作,江西省于2012年開展試點。從調研了解到的情況來看,這兩項資助政策使群眾得到了實惠,減輕了學生家長負擔,社會反映很好,對問卷調查的統計顯示,學生家長總體滿意率達至92.56%。

(一)資助金額、資助面雙向擴大

江西省在對經濟困難家庭寄宿生的“一補”在資助金額和資助面兩方面呈正向增長態勢。補助額度2005年小學、初中為100元/年/人,2007年為小學、初中 300元/年/人,2008年為小學 500元/年/人、初中750元/年/人,到2011年則增長到小學1000元/年/人、初中1250元/年/人。補助學生也不斷增加,由2005年的22萬名,增加到2007年的33萬名、2008年的35萬名、2011年的44萬、2012年的48萬名。2012年,全省義務教育階段補助資金發放5.64億元,其中受資助的小學生達16.4萬人,占寄宿小學生人數的34.3%；受資助的初中生達32萬人,占寄宿初中學生人數的34.8?%。2012年秋季起,江西省貧困生生活補助擴大至學前教育階段,按照500元/生的標準,全省計有5.5名幼兒享有了補助,全省累計發放補助資金2800萬元；2013年,補助資金增長到4800萬元,資助幼兒5.5萬名。

(二)資助金管理政策趨于規范

江西省于2008年制定了《江西省義務教育階段學校家庭經濟困難寄宿生生活補助管理辦法》,從申請補助的基本條件、具體條件、補助標準、審核原則、申報與發放程序、各級教育部門職責劃分、懲誡措施等12個方面對義務教育階段學校家庭經濟困難寄宿學生資助金管理進行了規范。2012年,省財政廳、教育廳聯合出臺了《江西省學前教育資助專項資金管理暫行辦法》,各級教育部門分別結合當地實際制定了具體實施細則,保證了全省“一補”、“學前資助”金額有序發放。2008年,省教育廳開始建設全省資助資源數據庫,開設“江西省學生資助中心辦公系統”網站,財政系統能根據教育系統提供的學生數據和信息,準確地核撥資助資金,有效地提升了工作效率。

(三)資助工作體系趨于完善

查看教育部門的工作日志,常能看到學生資助工作的議事記錄。在一些地方,學生資助工作上升為政府的議程。上猶縣在實施常態化的義務教育階段家庭經濟困難寄宿學生資助工作基礎上,還實施了“特困學生溫暖工程”,縣委、縣政府主要領導協同推進工作進程。對審核符合條件的特困生按以下標準補助：縣城寄宿生小學生60元/月/人、初中生80元/月/人,走讀生和留在當地就讀的寄宿生30元/月/人,初中生40元/月/人標準發放(每學期按5個月計算),主要用于學生購買文具、生活用品等。

全省學生資助工作實現了“一納入,四到位”的機制。“一納入”,即把學生資助工作納入各級教育部門、學校工作的考核指標體系,學生資助工作成為考核校長的重要依據。“四到位”,即機構到位、人員到位、場所到位、經費到位。資助中心通常都建有學生檔案室,學生資料建冊完整。檔案資料需要保存較長年限,有的貧困學生從小學入學至初中畢業長達8年時間,檔案資料都有保存。

二、存在的問題

在調研中,不少學校管理者、學校教師和家長反映,當前的學生資助工作還存在不盡人意之處。這些問題突出表現在資助金偏低、公平性不足、領取資助金時間不確定等。

(一)資助面過窄

有四個貧困生群體未納入資助范圍,面臨輟學危險：

一是不少家庭經濟困難的學前教育幼兒未享受到資助。江西省于2012年始秋季開始實施家庭經濟困難幼兒園學生資助政策,指標控制較緊。據統計,全省尚有17.67萬名貧困幼兒未獲得資助,這些學生占在園貧困幼兒總數的76.4%。以金溪縣為例,全縣貧困幼兒國家資助比例約占77%(按正規幼兒園數據計算),加上學校減免及社會捐助學生,實際受資助學生面僅為3%,而實際上符合標準的貧困生約占學生比例的16.2%,還有約半數以上貧困生未納入資助范圍。如果把非正規幼兒園計算在內,資助比例僅為2.4%。

二是義務教育階段寄宿生中,仍有一部分家庭經濟困難學生未享受到補助。據不完全統計,全省約有30萬人,約占全部寄宿學生總人數的20%。

三是非寄宿家庭經濟困難學生未納入資助范圍,資助還是一個“空白區”。實際上,這部分貧困學生人數不少。從政策的連貫性看,非寄生的學前教育與高中階段都有貧困家庭學生資助政策,唯獨義務教育階段中斷,許多家長不理解。此外,由于大多數農村小學沒有住宿條件,而走讀的學生中年齡小、路途遠的留守兒童存在中餐斷供問題,這部分學生生活困難。

四是民辦學校家庭經濟困難學生也未納入資助范圍。部分農村留守少年兒童缺乏父母看護選擇在民辦學校就讀,家庭經濟十分困難,需要資助。

(二)資助金額偏低

自2011年秋季至今,江西省對義務教育階段家庭經濟困難寄宿學生的資助標準未進行新的調整。而在同一時期,江西省經濟發展的各項指標均呈上升趨勢。據江西省統計局公布的數字,2012年,全省實現地區生產總值12948.5億元,比上年增長11.0%；全年財政總收入2046.0元,比上年增長24.4%；全年農民人均純收入7828元,比上年增長13.6%；城鎮居民人均可支配收入19860元,比上年增長13.5%。政府對困難人群的資助也有新的提高。2012年,全省向城市低保戶發放低保金月人均補差220元,向農村低保戶發放低保金月人均補差105元。瑞昌市經濟發展水平在全省屬于排名靠后的縣(市)域,最低生活保障金額城鎮 300 元/月/人,農村 150 元/月/人。兩相對照,政府對貧困學生的資助未與經濟發展同步,未與對其他困難群體的扶助同步。

在調研中,普遍反映,當前對貧困生的資助標準滯后于物價水平的上漲,滯后于生活消費指數的提高。以余干縣為例,按最低生活標準,在余干縣,一頓有一碗米粉、兩個饅頭的早餐至少得2元,一頓有一碗米飯、一份普通素菜、偶有半花葷的午餐或晚餐至少得花費4元,如此算來,以一個飯量不大的10歲左右的孩子,維持一天的生存,伙食費最低需要10元。一年(按250天計算),最低需2500元/生。而補助金小學1000元/生,初中1250元,無法保證其日常生活。

近幾年,物價連年上漲,貧困學生父母打工工資或家庭收入未見增長,受資助學生生活改善的效果不明顯。2013年,我國經濟增長速度放緩,就業形勢更趨嚴峻,貧困群體生活更加艱難,這些家庭的學生如果不能獲得更大力度的資助,生活、學習和成長將受到嚴重影響。

(三)資助標準模糊

根據目前的資助管理辦法,申報貧困生資助至少需符合10項條件之一。在實際的操作過程中,不少學校反映,前9項條件容易認定,但是,真正符合前9項條件之一者較少。贛縣歷年數據統計表明,在資助工作中,符合前9項條件之一者從未超過實際資助人數的50%,剩余的貧困生不能歸類到前9項,只好歸類于第10項“其他原因造成家庭經濟困難”。實際生活當中,同一地區大多數家庭經濟狀況大體相似,生活水準差別不是特別明顯,學校很難把握程度不同貧困生的判定標準,常常由于界定不準確引起家長的不滿和質疑。

就目前的資助情況來看,對于大部分獲得資助的相對貧困學生,這一點資助資金可以算是他們家庭的支出中給學生發的“零花錢”,資助效果不明顯,僅聊勝于無。然而,對于符合前9項的家庭,資助金額確實彌補了困難家庭在教育上的支出,真正意義上減輕了這些貧困家庭的生活負擔,一定程度上改善了他們的生活條件,資助金額的使用的確發揮了“雪中送炭”的效果。

同時,由于實行沒有差別的統一標準,尚不能有針對性地解決不同貧困家庭學生的實際困難,諸如孤兒、單親或雙親患重病等真正特別貧困的學生未得到特別資助,不能滿足他們在學校寄宿或者日常生活所需各項支出需求,他們中的部分人仍有面臨輟學的可能。

在申報資格審核中,學校往往憑學生所在地的居委會(村委會)的證明材料判斷,卻很難保證證明材料的真實性。有時,個別地方的學生家長為領取資助金,會出現弄虛作假行為。

(四)個別地方資金配置無序

有些學校存在資助指標亂用現象。少數學校寄宿條件不足學生床位不多或根本未辦宿舍,可是,當地經濟困難的家庭較多,資助指標緊缺。為照顧本班貧困生,一些學校或班級在可用的貧困寄宿生生活資助經費內指定本學期一名學生享受,下學期則輪流給另一名享受；或者直接由本班一名學生先領取到經費,再由兩名學生平攤均分。有時學校會遇到資助資金“補發”的現象。因種種原因,資助金發放滯后現象普遍存在,有時還要補發前一年的資金。補發的工作難度很大,有的學生已畢業或轉學,很難核對學生信息。

(五)工作環節銜接有疏漏

一是資助指標與學生人數不匹配。每一學年各地寄宿人數都有一定變化,而從上級下達的貧困寄宿生生活指標依據的是前兩個年度教育統計年報數據,如2011年依據的是2009年秋季數據,2012年依據的是2010年秋季數據,時間跨度有2年,真實分配的指標與當年實際的寄宿生數、貧困寄宿生數有較大出入。

二是職能部門之間溝通不夠順暢。學生資助工作由財政部門與教育部門協作共同完成,各有分工。不少學校反映,財政部門下達寄宿生生活補助的人數和經費按一個財政年度(春秋兩季指標一樣)下達,而教育部門的工作安排在評定和發放生活資助金的實際操作過程中是按照“學年評定,學期發放”(第一年的秋季,第二年的春季)的方式執行,教育部門與財政部門工作銜接有些對不上,資助工作秩序有些亂。同時,通過“一卡通”發放也有數個部門配合的問題。“一卡通”由財政部門會同銀行部門共同制發,學生與監護人等信息的校核工作由學校完成。不少家長反映,農戶“一卡通”信息有時出錯,有時財政部門資金轉入不及時,容易引起學生或家長的誤解。

三是手續繁雜。省里的文件至設區市至縣局資助中心,公文流程長,以至許多學校反映,一接到文件剛獲悉指標數額,已快到截止期限。僅留了10來天時間給基層,時間過于倉促。

三、寄宿制學校的兩種傾向值得注意

在資助對象只面向住宿貧困學生的情況下,部分貧困學生連住校的機會都無法獲得,失去了獲得資助的機會。這其中有兩種趨向值得注意。

一是一些學校積極性不高,存在責任規避行為。當前的義務教育階段學校實行“零收費”政策,公辦中小學校不得向學生收取住宿費、搭膳費。而學生在校住宿的管理成本逐年上升,水電費、宿管員、設施維修等都需要花費大量的經費,住宿學生越多,管理責任越大,支出也增多。而在生均公用經費上,住宿制學校和非住宿制學校獲得一樣的生均撥款,部分校長產生心理不平衡。少部分學校出于降低成本,減少開支,減輕管理責任,便有意識地減少學生宿舍床位,人為地壓縮寄宿學生人數,不僅使新招收學生中確有寄宿需求者無法住校,而且還迫使原本住校的學生遷出學校,轉為走讀,或寄宿在親友家里。

另外一種情況恰好相反。很多校長很有責任感,有心辦好宿舍,擴大學生受資助權益,卻苦于客觀條件限制而感無奈。比如,婺源縣絕大多數辦有宿舍的學校,宿舍條件都極為簡陋。全縣中小學校距離設施標準化、規范化的要求有較大差距。部分學校宿舍面積不足,無法滿足學生寄宿要求。婺源縣一些偏遠山區的學生宿舍仍然使用“大通鋪”,部分宿舍樓內無廁所、無浴室、無供水設施；學生食堂設備也極簡陋,達不到標準要求,也無法滿足學生在校就餐的要求。全南縣資助中心統計,2013年春季開學全縣計有1932名學生有寄宿要求,但由于學校宿舍緊張而無法住校,部分學生家長不得不在校外租房陪讀。像婺源縣和全南縣這樣的情況,全省為數不少。

四、對策與建議

針對上述存在的問題,調研組認為,著眼于更好地保障學生權益,促進教育公平,在新的歷史時期,要積極回應學生和家長訴求,努力提高資助水平,建構科學合理的工作機制,提升教育服務質量,使群眾滿意度有新的提高。

(一)加大教育投入力度

完善資助體系,最根本的是加大教育投入,增加財政撥款中用于義務教育、學前教育的比例,同時增加中央、省、市財政用于對義務教育、學前教育投入的份額。江西省2012年實現財政總收入2046億元,奠定了較好的經濟基礎,構成財政對教育的有力支撐。再者,2013年江西省經濟形勢仍然向好發展,情況比較樂觀。據該局公布的數據,2013年1-4月,全省GDP絕對值比去年同期增長10.3%；財政總收入達824.5億元,增長17.6%。這就意味著,江西省完全具備加大教育投入、提高資助力度的財政基礎。從行動策略上來看,可以從以下三個方向展開：

一是擴大資助范圍,對所有家庭經濟困難寄宿學生實行資助,同時,將未住校的貧困生、民辦學校貧困生一并納入資助范圍,實行貧困生資助“全覆蓋”。

二是提高資助標準。可比照江西省《2013年民生工程安排意見》(贛府發[2013]5號)中對各類社會救助人員提高資助金額的做法,按同等比例提高貧困學生的資助金額,滿足貧困學生基本生活需求。

三是加快薄弱學校改造力度,并對辦有寄宿制的中小學校在生均公用經費上實行一定傾斜,適當按住宿人數追加生均撥款,鼓勵學校改善學生寄宿條件。

四是在堅持政府主渠道籌集救助資金的同時,鼓勵和支持社會助學,拓寬助學路徑。隨著社會文明程度的提高和慈善事業的發展,懷有助學熱情的人士將日趨增多。教育系統應加強與社會組織的聯系,爭取更多的社會捐資用于補助貧困學生,實現政府資助和社會助學“兩翼”并舉,確保不讓一個學生因貧困而輟學。

(二)建立科學的貧困生認定體系

突破現行11類劃分的資助資格標準認定體系,實行“突出重點,分類救助,差別對待”的辦法,采用定性與定量相結合的辦法重新劃分資助類別,確立資助標準。可考慮從經濟狀況、致貧致困原因、經濟需求等多個維度進一步細化,劃分出貧困程度若干檔次,細分資助對象,針對不同類別的貧困生實行不同額度的資助標準,并對迫切需要救助者予以資金傾斜,重點救助。與此同時,為避免資助對象信息失真,必須嚴格程序,增強工作透明度,從發布信息至確定受資助對象,每一個流程都面向公眾開放,接受群眾監督,確保公平、公正。各鄉鎮、學校可成立貧困生認定評審組,由村委會負責人、教師代表、貧困生家長代表、群眾代表、學生代表等人員組成,嚴格把關。擬資助的貧困生一旦確定,應立即公示評審情況,公示評審結果。如有弄虛作假,一經發現,立即取消,并嚴肅處理相關責任人員。

(三)構建順暢的資助工作體系

一是科學認識貧困生資助的社會意義。中小學生貧困問題是伴隨我國社會經濟的迅速發展和社會急劇轉型而出現的一個重大社會問題。江西省尚屬欠發達省份,可容納就業的大中型企業不多,中小型企業效益也不是太好,就業形勢不容樂觀,群眾生活水平提高幅度較慢。特別是近幾年物價上漲較快,人們普遍感受生活壓力加大。因災因病因殘致貧,因經營破產致貧,因家庭破裂致貧等,因勞動技能不高、社會適應不夠等原因致收入低下,致貧致困的個人因素和社會因素很多。一個趨向令人擔憂,由于相對固化的社會結構,一旦致貧致困,要想擺脫困境難度加大。可以預見,在相對較長的一個時期內,江西省將仍有相當一部分人口和家庭處于貧困或相對貧困狀態。通過政府資助,能有效緩解貧困家庭經濟壓力,使學生能順利完成學業,開通學生未來向上流動的渠道,既對學生健康成長至關重要,也是維護社會穩定收獲民心的重要手段。

二是堅持服務導向,主動關心學生。資助工作人員和學校教師要摸清學生基本情況,切實掌握學生和其家庭情況第一手資料,學生信息盡可能全面、翔實、完整。目前,全省99個縣(市、區)僅信豐、大余、全南三個縣的資助中心建立了較為完整的貧困學生檔案,其余的縣(市、區)僅僅只對已確立為資助對象的寄宿貧困學生建立檔案。要利用網絡平臺將資助工作置于公眾的監督之下,有效防止腐敗發生。

(四)加強教育,幫助貧困生以良好心態接受資助

三是加強教育,幫助貧困生以良好心態接受資助。這是當前資助工作中很容易忽略的一個環節。受資助學生往往容易滋生自卑情感,他們有時不愿意公開接受資助的事實,覺得接受資助很沒面子,心理負擔沉重。對此,資助工作人員和學校教師要多幾份體貼和包容,多施予一些關懷和溫暖。同時,要通過心理健康輔導和思想教育,幫助他們建立陽光心態,消解他們的負面情緒,使他們以正常心態積極處世。要引導學生及其家長和群眾認識到,貧困生資助是黨和政府的一項惠民政策,能享受到資助,是黨和政府對自己的關愛,并不是什么丟人的丑事。資助只是手段,面向未來才有深遠意義和價值。在日常的學習和生活過程中,教師要更加注重關注受資助學生人格與品行的培養,使愛心傳遞,讓學生學會用行動回報社會,用真受回饋關心和幫助過他們的人。

[1]國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》[Z].

[2]《江西省教育廳、江西省財政廳關于下達學前教育幼兒資助資金的通知》（贛財教指[2012]161號）[Z].

（責任編輯：朱 斌）

Investigation and Study on the Dilemma and Countermeasures on Compulsory Education Boarders,Preschool Education Children’s Aiding Policy in Jiangxi Province

MAO Ben-qi LI Wang
(1.The Provincial Students Financing Center in Jiangxi,Nanchang,Jiangxi,330098;2.Nanchang University,Nanchang,Jiangxi,330031)

Based on the survey of Jiangxi Province,the compulsory education boarders and preschool education children aiding policy have achieved good social benefits,however,some problems still exit such as the aiding scope is too narrow,the aiding fund is too low and the aiding standard is not clear.The government should improve the effectiveness of this work by enlarging education investment,establishing scientific poor student appraisal system and aiding system.

compulsory education;poor boarders;preschool children;aiding

G512.3

A

123(2014)02-0006-06

2014-03-12

毛本其（1963-）,男，安徽馬鞍山人，江西省學生資助管理中心，副主任。研究方向：學生資助工作。

李 旺（1970-），女，江西贛州人，南昌大學，博士。研究方向：教育管理。