我國延遲退休年齡政策分析

張笑麗

(南開大學 周恩來政府管理學院，天津 300071)

近年來，國外大部分國家開始討論研究制定延遲退休年齡政策，有些國家甚至已經實施了延遲退休年齡政策。我國近幾年綜合考慮就業狀況、人口結構變化狀況并且結合國外有些國家延遲退休年齡的政策實踐，也開始考慮逐步延遲退休年齡。相關的討論一直在學術界和政策界進行著。2013年11月12日中國共產黨第十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中規定了“研究制定漸進式延遲退休年齡政策”，把延遲退休年齡的討論推向高潮，第一次明確了延遲退休年齡政策的頂層設計，我國延遲退休年齡政策漸進漸行。

隨著人口老齡化程度的加深、人均預期壽命的延長，支持延遲退休年齡政策者認為源于20世紀50年代的現行退休年齡制度規定已經不適合目前我國的現實情況，并從受教育年限延長、人力資源利用等角度加以論證。盡管十八屆三中全會已經對延遲退休年齡政策作出了頂層設計，但是還是有反對者從延遲退休年齡對就業和弱勢群體利益影響的角度對該政策提出了反對意見。

下面在分析我國現行退休年齡規定的制度背景與當前的現實情況不相適應的基礎上，從正反兩個方面結合支持和反對延遲退休年齡的觀點對延遲退休年齡政策作出詳細的分析。

一、我國現行退休年齡規定的制度淵源

我國退休年齡的現行規定是“男工人年滿60周歲，女工人年滿50周歲，女干部年滿55周歲。從事井下、高溫、高空以及特別繁重體力勞動或者其他有害身體健康的工作的，退休年齡為男年滿55周歲，女年滿45周歲；因病或非因工致殘，由醫院開具證明并經勞動鑒定委員會確認完全喪失勞動能力的，退休年齡為男年滿50周歲，女年滿45周歲”。

最初對退休年齡做出規定的制度是1951年政務院頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》，該條例對退休年齡的規定是“男工人與男職員年滿60歲,一般工齡滿25年,本企業工齡滿5年；女工人與女職員年滿50歲,一般工齡滿20年,本企業工齡滿5年”。此后的制度只是對退休年齡規定進行了小幅度的修改，并無較大的變動。1955年國務院頒布《關于國家機關工作人員退休暫行辦法》修改了國家機關中女性工作人員的退休年齡，規定國家機關中的女性工作人員年滿55歲退休。1957年國務院頒布的《關于工人、職員退休處理的暫行規定》統一了機關工作人員和工人的退休制度。

與現行退休年齡規定關系最直接的制度規定是1978年國務院頒布的《關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《關于工人退休、退職的暫行辦法》。《關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》對黨政機關、群眾團體、企事業單位中干部的退休年齡做出詳細的規定，具體是滿足“男年滿60周歲,女年滿55周歲,工作年限滿10年；男年滿50周歲,女年滿45周歲,工作年限滿10年,完全喪失工作能力；因工致殘,完全喪失工作能力”這些條件者可以退休。《關于工人退休、退職的暫行辦法》詳細規定了黨政機關、群眾團體、全民所有制企業、事業單位中工人的退休條件，具體規定是“男年滿60周歲,女年滿50周歲,連續工齡滿10年；從事井下、高空、高溫、特別繁重體力勞動或者其他有害身體健康的工作,男年滿55周歲、女年滿45周歲,連續工齡滿10年；男年滿54周歲、女年滿45周歲,連續工齡滿10年,完全喪失勞動能力；因工致殘,完全喪失勞動能力”［1］。

二、我國延遲退休年齡政策的可行性與必要性分析

（一）人口老齡化現象嚴重與延遲退休年齡政策

國際勞工組織關于老齡化狀態的標準是：如果一個國家或地區60歲以上老年人口占總人口的10%以上或者65歲以上老年人口占總人口的7%時，意味著這個國家或地區進入老齡化狀態。2000年，我國人口普查結果就顯示我國已經進入了老齡化階段。近年來，我國人口老齡化現象越來越嚴重，2011年第6次人口普查數據顯示我國60歲及以上的老年人口占總人口的13.26%，預計到2050年，我國60歲及以上的老人占比將超過30%①。

人口老齡化程度的加深，會使未來勞動力年齡人口占總人口的比例不斷下降下降，社會總撫養比上升。2013年國家統計局公報顯示：2012年我國勞動年齡人口比2011年減少了345萬人②，在相當長的時期內第一次出現了下降，這意味著人口紅利呈現消失的趨勢。如果繼續維持現行的退休年齡，人口紅利枯竭的趨勢將有所加快，從而對經濟發展產生不好的影響。推行延遲退休年齡政策，會使勞動年齡人口有所增加，一定程度上維持“在職人員”和“退休人員”人數比例的均衡，使社會總撫養比降低，減少人口紅利趨于消失對經濟發展的負面影響，對應對勞動年齡人口比例下降帶來的問題具有重要的意義［1］。

（二）人均預期壽命延長與延遲退休年齡政策

首先，我國現行退休年齡與國際上其他國家相比是比較早的。我國現行退休年齡是男年滿60周歲，女干部年滿55周歲，女工人年滿50周歲；而國際上其他國家比如美國男女的退休年齡均為66周歲，英國男性退休年齡是65周歲、女性為60周歲，西班牙和丹麥男女退休年齡均為65周歲［2］。其次，現行退休年齡制度源于20世紀50年代，那時的人均預期壽命僅僅是40歲；現在，隨著生活水平的提高和醫療水平的改善，人均預期壽命不斷提高，《2009年度中國老齡事業發展統計公報》顯示，我國人均預期壽命是73歲；2010年我國人均預期壽命已經提高到73.5歲，比20世紀50年代的人均預期壽命提高了30多歲；預計到2020年，我國人均預期壽命將達到77歲③。較高的預期壽命與較高的退休年齡是相輔相成的。因此，隨著我國人均預期壽命的延長，加上社會政策并非剛性的，如果死守著現行的退休年齡不變也會出現問題，延遲退休年齡政策的推行是必然趨勢。

（三）實際退休年齡偏低、提前退休較多與延遲退休年齡政策

我國雖然法定退休年齡是男滿60周歲，女干部年滿55周歲，女工人年滿50周歲，但是實際情況是我國提前退休現象較嚴重，實際退休年齡偏低。2012年7月，社科文獻出版社和中國人事科學研究院發布的《人力資源發展報告（2011-2012）》顯示：中國當前城市人口總體的平均退休年齡為56.1歲，其中男性平均退休年齡為58.3歲，女性為52.4歲④。由此可見，我國實際退休年齡是很低的。此外，近年來由于養老保險制度本身的不完善和監管的不力，很多企業為了減輕過重的社會保障負擔，放松對職工辦理提前退休的管制，提前退休的現象比較嚴重［3］。因此，我國在退休年齡方面還是有延遲的空間的。不過，我們需要在嚴格控制并最終解決提前退休現象的基礎上逐步推行延遲退休年齡政策。

（四）老年人力資源利用與延遲退休年齡政策

我國60歲及以上人口中，健康狀況較差的僅占26.9%⑤，而且大部分的低領老年人專業技術水平較高，領導管理各方面經驗豐富。但是城鎮中60—64歲人口中僅有20%仍然在就業⑥，這也表明我國低齡老年人力資源的利用率偏低、開發不足，尤其是鑒于女性進入勞動力市場的增多和女性壽命普遍長于男性的實際情況，現行退休年齡的情況下對女性老年人力資源的利用率更低。

此外，隨著我國經濟發展方式的轉變和第三產業的加快發展，未來勞動力市場中對勞動者體力方面的要求將出現下降的趨勢，而對勞動者溝通能力等方面的要求將提高，對老年人力資源的需求將上升。而且16-59歲的勞動年齡人口呈現不斷下降趨勢，預計將由2011年的 9.2億逐步下滑至2050年的7.0億⑦，這也會使得社會對老年人力資源的需求增加。再者，我國老年人口的絕對數比較多，隨著人口老齡化現象的嚴峻還會不斷增加，所以更應該充分利用老年人力資源［4］。此外，許多老年人退休后會認為自己在社會上已經無法做出貢獻、發揮作用了，從而產生消極的思想和深深的失落感，這不利于老年人的身心健康［2］。因此，從充分發揮老年人力資源作用的角度來看，延遲退休年齡政策也是必要的。

（五）人均受教育年限延長與延遲退休年齡政策

不管是對社會還是對個人而言，教育都是其進行人力資本投資的主要方式，而工作年限的長短直接決定了他們人力資本投資回報期的長短［6］。近年來，我國人均受教育年限呈現日益增加的趨勢，溫家寶曾在十二屆全國人大一次會議上指出目前我國15歲以上人口的平均受教育年限達到9年以上。受教育年限的增加，延后了勞動者的初始就業年齡［7］，如果繼續維持現行的退休年齡，勞動者的就業年限會隨之縮短，換句話說縮短了勞動者人力資本投資的回報期，這無法實現勞動者個人效用的最大化，會造成勞動者人力資本的浪費，也很有可能會在一定程度上抑制人力資本投資的積極性［1］。此外，也有學者測算得出隨著初始就業年齡的延后，進入勞動力市場的時間不同，最優退休年齡也有所不同。鄧大松和王增文進行測算得出一個23歲參加工作的本科畢業生要實現個人效用的最大化，最佳的退休年齡是63.22歲；而一個29歲參加工作的博士畢業生為了實現個人效用的最大化，最優退休年齡是63.44歲，這些大于我國現行的法定退休年齡規定［6］。綜上所述，延遲退休年齡政策的實施還是必要的。

三、反對延遲退休年齡政策觀點的博弈分析

（一）反對延遲退休年齡政策的微觀分析

2013年11月1日人民網聯合清研咨詢、優數咨詢在1062份受訪樣本（其中96.5%的受訪者已經參加養老保險）中所做的一項問卷調查顯示，68.6%的受訪者反對延遲退休。新華網和騰訊網也曾就延遲退休年齡一事進行過調查，新華網的調查結果顯示高達86.27%的網民反對延遲退休年齡；騰訊網的調查中有62.2%的網民反對延遲退休年齡。

這些反對者如果就職業進行劃分的話一般是藍領工人尤其是那些從事建筑、煤炭、清潔等重體力勞動的體力勞動者難以接受延遲退休年齡。與之相反，公務員與事業單位工作人員、企業管理人員和技術人員或者稱之為腦力勞動者等群體容易接受延遲退休年齡。體力勞動者反對延遲退休年齡的理由主要是體力工人的平均預期壽命少于白領、公務員等群體，而且他們的工作時間過長。2012年發布的“中國勞動力狀況調查報告”顯示極少的農民工每天的工作時間是標準的8小時，63%的勞動力每天工作9小時及以上；63.51%的勞動力每周工作的時間超過50小時；70%左右的勞動力一般每月或者上個月的工作時間為28天以上⑧。中國社科院社會政策研究中心秘書長唐鈞也指出，“部分人反對延遲退休年齡主要是因為我國勞動強度大、勞動時間長，而且保障勞動者權益方面的法律法規不完善、執行也不到位”。

因此，我們如果在實施延遲退休年齡政策時必須把勞動過程的合理性、合法性考慮進去，多考慮體力工人的勞動權益，在勞動力的工作時間上做些大的調整，同時加大保障勞動者權益的力度，使勞動者能夠在健康工作的過程中享受工作，體面地工作，那么勞動者反對延遲退休年齡政策的呼聲會大大減弱的。此外，體力勞動者與腦力勞動者對延遲退休年齡的態度差異如此之大，還有一個原因在于收入分配和養老金分配的不公平，因此需要加快進行收入分配和養老金分配制度改革，實現社會公平公正，從而減少延遲退休年齡政策推行的阻力。

反對延遲退休年齡政策者還認為，延遲退休年齡政策會直接導致其繳納養老保險費的時間延長而領取養老金的時間縮短。對于這個問題，可以通過在推行延遲退休年齡政策時建立相應的養老金制度長繳多得的激勵機制去減少該政策推行的阻力。

（二）反對延遲退休年齡政策的宏觀分析

1、延遲退休年齡政策與增加就業壓力。有學者認為，現如今我國年輕人的就業壓力越來越大，這種情況下推行延遲退休年齡政策會使老年人擠占年輕人的工作崗位和就業機會，從而在短期內造成我國的就業壓力更加嚴峻［3］。

談及這個觀點，不得不正視我國的就業壓力問題。在我國，就業壓力主要包括兩個方面：大學生就業難現象以及農村剩余勞動者流向城市后的就業壓力問題。但是與就業難現象并存的是企業招工難的現象，這說明我國的就業壓力并不能簡單的歸結為就業崗位數量無法滿足勞動力的需求，更不能簡單的認為延遲退休年齡會使目前的就業壓力更加嚴峻。以大學生就業難為例，大學生就業難現象主要根源于大學生的就業技能與勞動力市場的需求不相匹配［4］，這是就業的結構性矛盾，沒有數據表明推行延遲退休年齡政策會導致就業壓力更加嚴重。

而要使我國的就業壓力得到根本解決，需要在產業結構調整和就業崗位創造方面多下功夫，此外要徹底打破“鐵飯碗”制、推行能上能下的靈活用人機制，同時還需要根據勞動力市場的需求有針對性地培養大學生和培訓農民工，從而使人盡其用，緩解勞動力的結構性矛盾，解決我國就業難問題。

2、延遲退休年齡政策與損害弱勢群體的利益。有觀點稱延遲退休年齡會損害部分勞動者主要是中低收入勞動者以及下崗職工或者重體力勞動者的利益［3］。

很多弱勢群體比如低收入群體、體力勞動者、下崗失業人員等等反對延遲退休年齡政策主要也是考慮到延遲退休年齡一定程度上會使他們的利益受損。但是關于這個問題，我們是可以通過采取相應的措施來使利益受損最小化的。我國弱勢群體利益難以保障、生活比較困難的主要原因是社會保障機制不健全。與其他國家相比，我國社會保障體系還不完善，社會保障待遇水平較低，勞動者退休后的養老金待遇也較低，生活困難［5］。

因此，在保障弱勢群體、生活困難者的利益方面，我們最應該做的是完善社會保障體制尤其是社會救助體制、養老保險、失業保險等政策和就業政策，從而最大限度地保障弱勢群體的生活和權益，保障他們能夠有尊嚴地生活。如果弱勢群體的利益得到最大限度的保障，那即便延遲退休年齡政策會損害他們的利益，利益受損程度也是相當小的。

四、結語

2013年11月12日十八屆三中全會對延遲退休年齡政策做出頂層設計之后，我國延遲退休年齡政策的推行只是時間早晚的問題。隨著人口老齡化程度的加深、人均預期壽命和人均受教育年限的延長，我們有必要推行延遲退休年齡政策，如果繼續維持現行退休年齡制度規定，會帶來人力資本的浪費、人口紅利加快枯竭等問題。而且延遲退休年齡政策有利于我國老年人力資源作用的充分發揮。反對推行該政策者從增加就業壓力、損害弱勢群體利益的角度提出反對意見，但并沒有直接的證據對此作出有力的論證，而且即便延遲退休年齡政策會產生這些方面的負面影響，我們還是有可能通過相應的配套措施來減少這些負面影響、削弱延遲退休年齡政策推行的阻力的。總而言之，我國有必要推行延遲退休年齡政策，在推行延遲退休年齡政策的基礎上，需要實施相應的配套政策，比如通過改善勞動條件、調整勞動時間等方式更多的保障老年職工的勞動權益；建立健全完善的公共衛生和醫療服務政策，做出人們的醫療健康和身體素質保障方面的服務等等。

注釋：

①參見2011年08月16日：全國老齡辦《2010年度中國老齡事業發展統計公報》。

②參見2013年01月18日：國家統計局——2012年國民經濟運行情況。

③參見2012年08月17日衛生部《“健康中國2020”戰略研究報告》。

④參見2012年07月19日中國人事科學研究院《中國人力資源發展報告（2011-2012）》。

⑤參見2013年06月30日北京大學國家發展研究院“中國健康與養老追蹤調查”。

⑥參見2013年06月30日北京大學國家發展研究院“中國健康與養老追蹤調查”。

⑦參見2012年07月19日中國人事科學研究院《人力資源發展報告（2011-2012）》。

⑧參見中山大學社會科學調查中心 “2012年中國勞動力動態調查”。

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［2］馬金鴿.延遲法定退休年齡的利弊分析［J］.科技創業月刊,2011（10）:109-110.

［3］蔡秀麗.關于延遲退休年齡的可行性討論［J］.勞動保障世界,2013（05）:26-27.

［4］李媛.淺析延遲退休年齡的社會矛盾［J］.青春歲月,2013（12）:477.

［5］都博亭.延遲法定退休年齡的理性思考［J］.河北經貿大學學報（綜合版）,2011,11（3）:20-23.

［6］安曉麗.彈性退休——中國退休制度改革的新嘗試［J］.金融經濟,2012（24）:6-7.