財政金融協同支農的研究
——基于機制設計理論視角

中國青年政治學院經濟管理學院 吉富星

財政金融協同支農的研究
——基于機制設計理論視角

中國青年政治學院經濟管理學院 吉富星

目前，我國經濟已進入新常態，財政部門及金融部門亦承受了較大壓力，支農壓力日益劇增。與此同時，財政與金融在支農過程中，往往處于相互割裂、各自為政的狀態。本文從機制設計理論視角，對支農的目標分類、主體分層，分析各個主體面臨的經濟環境、行為與目標。在此基礎上提出了創新、整合財政及金融支農政策，進而形成互補互促、激勵相容的制度安排，以加強財政與金融支農的協同性、有效性。

支農；機制設計；財政；金融

一、引言

長期以來，我國高度重視“三農”發展，一直堅持“工業反哺農業、城市支持農村”和“多予少取放活”扶持政策。2014年1月國務院發布了《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》，這是21世紀以來指導“三農”工作的第11份中央一號文件。農業在國民經濟中居于基礎地位，但同時，弱質性是世界各國農業共同特征，在我國尤為突出?？傮w上看，我國財政、金融支農力度非常大，2003年以來中央財政“三農”支出年均增長21.6%，涉農信貸年均增長超過17%。

目前，我國經濟已進入新常態，從高速增長轉為7%～8%的中高速增長情形下，財政部門及金融部門都承受了巨大壓力。2014年8月份，全國財政收入比去年同月增長6.1%，其中，稅收同比只增長1.9%。財政收入增速下滑，呈現累退性特點，但支出壓力(包括地方政府性債務)卻依然不減。同時，當前貨幣政策已不能再走大規模刺激之路，只能立足于穩健基礎上盤活存量、優化結構，注重定向調控。當前，迫切需要把增量優化和存量調整結合起來，以優化、提升財政與金融支農的政策協同性、有效性。

二、文獻回顧

農業具有基礎地位，但也具有弱質性特點，絕大多數人都支持大幅度增加“三農”財政投入，但同時也指出了財政投入存在的問題。馬海濤、程嵐(2007)認為，財政支農支出與農業GDP的比值偏低，距最優規模有著相當大的差距。何振國(2006)通過估算，認為中國財政支農支出的最優規模大約為農業GDP的47.2%，目前財政支農支出不足。周榮青(2010)認為財政支農支出中的多重委托代理關系錯綜復雜造成失靈現象，導致支農資金的浪費與低效。

在金融支農方面，幾乎一致地認為農村金融需求極為旺盛，涉農金融機構未能提供足夠的金融服務，導致農戶和農業企業融資困難，并提出了應對措施。吳慶田(2012)認為，建立和完善農村信用信息共享機制，是解決我國農村信用信息缺乏和不對稱問題、實現農村金融供需平衡和帕累托最優配置效率的有效手段之一。郭樹華、王健康、袁天(2008)提出了通過進一步改進和完善農村金融市場相關機制變量，促進我國農村金融供求者的匹配性行為選擇，改善農村金融市場效率。

在財政及金融支農的協調方面的研究表明，二者聯動效應差，支農投入應以金融支農投入為主。彭克強、易新福、邱雁(2013)基于1978～2010年相關指標的時序數據，對中國農業投入產出關系進行協整分析和格蘭杰因果檢驗，財政、金融、農戶聯動效應低下是農業資金增長乏力的主要原因。胡宗義、蘇靜、唐李偉(2014)基于1990～2010年省級面板數據進行實證分析認為，財政支農規模的最優比重為41.7%，金融支農與財政支農的最優結構比重為3.502，就財政支農與金融支農有效互動提出了對策建議。但由于涉農范圍過廣、邊界難以劃清、統計口徑也難統一，許多實證分析的數據樣本有較大差異，結果差距也比較大。

目前研究主要集中在財政支農效率、金融支農難度等方面，對支農的各個主體分析呈現“一刀切”、“一鍋煮”的局面，如何協同財政支農與金融支農的研究并不多。本文從機制設計理論視角，對支農的目標分類、主體分層，分析各個主體面臨的經濟環境、行為與目標，進而提出激勵相容的制度安排，以加強財政與金融支農協同效應，進而提高總體支農效率。

三、財政與金融支農過程的各主體面臨的經濟環境、行為與目標

(一)財政支農的各主體。

1.縱向、橫向等多維政府間關系。由于涉農政府層級、部門眾多，存在縱向與橫向的政府間關系，不同政府主體的目標和行為是有所差異的。故而，不能籠統將各級政府或部門作為一個整體的“政府”概念而不加區分。

首先是縱向上五級政府體制可以劃分為：中央與地方關系，地方政府關系可劃分為省、市、縣、鄉間關系。“上面千條線，下面一根針”，事權和支出責任大都下沉在縣鄉層面，形成“倒掛”。但地方財政自給率非常低，基層政府大都處于“吃飯財政”狀態，加之農業投入周期長、風險高，地方政府更愿意投入見效快、出GDP和政績的城市建設、房地產等領域。盡管都知道“三農”的重要性，地方政府對“拿自己的錢”支農的積極性并不高。但基層政府無論是處于自身利益，還是為了轄區農民確實利益，都有非常強的動力去獲得上級支農資金，至少表現在三方面。其一，在事權劃分不明晰時，基層政府往往抱著“等、靠、要”思想，主觀上都希望單純依靠上級投入。其二，基層政府為了更多地獲取中央或上級投入資金，存在虛假申報現象，或者往往承諾資金、配套難兌現或不兌現。其三，地方政府擠占、挪用、閑置、滯留財政支農資金等問題依然較多。中央或上級資金成為“唐僧肉”，“跑部進錢”現象時有發生，存在類似代理低效、失效行為。

在橫向層面上，涉農部門眾多，存在著嚴重的“條塊分割”、資金分配“碎片化”現象。農業、扶貧、林業、水利、農機、水產、畜牧、土地、發改、科技等多個部門都握有支農資金或分配權，“九龍治水”一點也不夸張。資金“撒胡椒面”式使用，甚至同種性質、同種用途的資金分散于眾多部門。橫向不同機構之間，甚至同一個機構內部部門間，相互配合也較差，甚至彼此沖突不斷。造成投入既無重點，又無合力，“跑冒滴漏”現象嚴重，效率低下。多頭管理有其一定成因，目前支農資金整合難度非常大，究其原因主要還是部門利益作怪，也形成了監管也往往發揮作用有限、甚至形同虛設。

縱橫多層面、多主體交織下，更容易導致權責邊界不清、各自為政現象，資金分設、多頭申報、交互重疊、相互推諉等問題很多。財政支農存在“重投入、輕管理”的傾向，資金使用效率偏低，缺乏全過程的監督懲罰機制。

缺乏有效規劃、整合、協調情形下，盡管財政支農資金不斷增大，但結構性效益依然欠佳。以農業科技進步貢獻率為例，我國僅為51%，比發達國家低20個百分點左右。農業事業費支出比重過高，據統計直接用于農業生產性支出的僅占40%左右，同時，支農資金更重生產環節投入，對農業技術推廣、產業運營等環節支出較低。

2.農村經營主體與農民。我國農業生產經營組織化程度偏低，難以滿足規模化經營需要，對農民自身利益的維護或促進也存在不足。截至2012年6月底，全國依法登記的合作社為60余萬家，入社農戶約占18.6%?！肮炯愚r戶”的模式在一定程度上起到了集約生產、專業服務作用，但農戶小而分散，主動權小、增收少，很多時候流動企業獲得了高額壟斷利潤。

在支農過程中，農民確確實實從中獲得實惠，但補貼也造成一些負面作用。2004～2012年，中央財政僅僅安排“四項補貼”資金就高達7917.5億元，年均增長39.9%。支農補貼資金項目多、資金散、范圍廣，有效減輕了農民負擔，提高了農民種糧積極性。但是，名目繁多的補貼項目造成“補貼依賴”、“補貼誤導”，農民對市場需求不敏感，很多時候造成對某部分產品供給嚴重過剩而造成較大損失。不可否認，的確存在地方基層、村干部、地方農民造假騙取補貼等現象。有些時候，政府花了不少錢，農民沒有獲得多少利益?？傮w上看，農民雖然有自利行為，但絕大多數依然處于弱勢地位，必須依靠政策扶持。

(二)金融支農的各主體。

1.資金需方。無論是農業經營主體，還是農戶，總體上看，農村金融需求方的整體資信相對較弱。從專業大戶、家庭農場、農民合作社等新型農業經營主體看，這些主體通常缺乏完整的會計體系，普遍缺乏足額的抵、質押物。對農戶而言更是如此，資信情況相對更弱，缺少信用信息支撐。

此外，“三農”資金需求總量雖然很大，但放到具體經營主體或農戶身上，且單體需求量小而散。加之考慮農業風險性特性，融資主體的信息不對稱，需求方通常很難滿足銀行或金融機構的要求的條件。對農戶而言，各個家庭資產、抵押物、項目收益等方面不同，普遍存在融資難和貴的情況，低收入群體往往被排斥在傳統金融體系之外。

2.資金供方。農村金融仍然是我國金融體系的薄弱環節。資金需求方的特點是，資金需求單體量小，質、抵押資產不足，同時，涉農投資不確定性風險大。對于金融機構而言，的確存在信貸規模不經濟且收益偏低，對信貸回收、逃債行為缺乏抓手。故此，大規模面向涉農企業或農戶的貸款意愿非常低。以部分銀行為例，留在縣和縣級以下的分支機構主要以吸收存款為主，從農村吸收的資金更多地投向回報高的產業和地區。

需求主體的融資能力弱，出于追求利益、防范風險的動機，各類支農金融機構都向商業化、開發信貸方向發展。農村信用社也在努力“去合作化”，合作性金融幾乎消失。一些經營狀況良好，資信良好的企業或農戶，也因“一刀切”，可能無法獲得融資。

當然，作為金融監管主體的央行、銀監會多年來加大了支農力度，形成了商業銀行、政策性銀行、農村金融機構的支農金融體系。1978～2011年，全國金融機構涉農信貸從115.48億元增長到24 400億元，年均增長17.6%。農村商業銀行、農村合作銀行、農村信用社以及新型農村金融機構(村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社)也快速發展，2014年8月末，資產為21.3萬億元，占銀行業資產比重為13.1%。

(三)問題與思路。

不同的經濟環境及機制下，各主體選擇認為對自己最有利的信息，行事策略取決于他的自利行為。不同類型主體、同類主體的各個層級的目標、行為并不完全一致。如作為政府的中央與地方、政府的各個部門間，突出的問題是責權利不清、信息不對稱，容易出現“權力部門化”，誘發道德風險。如作為金融機構的商業銀行、政策性銀行、農村金融機構，各自目標及行為也時常不一致。金融供需不均衡主要源于信息不對稱，風險大，在市場機制下，必然導致農村金融有效供給不足。

究其原因，主要就在于風險補償機制不健全、信息不對稱，尤其是缺乏強有力的激勵約束機制。出于自身利益考慮或缺乏強力問責機制約束，無論是地方政府還是金融機構都存在隱瞞偏好現象，也即講真話并不一定是占優策略。要想得到能夠產生帕累托最優配置的機制，很多時候必須放棄占優均衡假設，即放棄每個人都講真話辦真事的假定，尤其是對處于弱勢地位的農民而言。

政府作為政策制定者、執行者，必須轉變支農思維、創新制度，進行分層分類的目標、行為分析，形成激勵相容的機制設計。農業屬于弱質產業、農民處于弱勢地位，理解農民的自利行為，讓農民獲得實惠、扶持農民增收是政策設計的應有之意。機制設計兩大立足點是信息效率與激勵相容。各個主體的自利行為不僅取決于他的經濟特征，同時也取決于所設定的經濟制度或游戲規則，不同的規則顯示不同利己行為。要達到機制設計者的某種目標，就必須對參與主體形成激勵或約束，使各個主體自利行為自愿實現制度的目標。

當前應考慮改進和完善相關機制來促進效率的提高。過去多年來，支農資金無論是總量還是增量上都已非常高。2012年中央財政“三農”支出占本級支出已達65.5%，2013年年末銀行業金融機構涉農貸款余額為20.9萬億元，占各項貸款的比重為27.3%，比全部貸款增速高4個百分點。我國支農投入總量很大，效益看起來也在增加，但很多時候忽略了“邊際收益在遞減”這個事實。面對經濟下行壓力，地方財政大多已捉襟見肘，中央財政也不寬裕，貨幣政策受存量影響其大幅增長空間也受到制約。

從未來支農資金增量受限和更加注重支農項目邊際收益角度看，當前應把財政與金融的聯動、資金投入的效率放在首當其沖的位置。新形勢下，政府既是制度設計者、支農資金的重要支持者、剩余風險的承擔者，還承擔著宏觀調控者、監管者的角色。我國財政支農支出的邊際產出總體上呈現下降的趨勢，繼續保持或適度加大支農力度在邊際上仍是正向效應，關鍵在于創新財政、金融的投入方式及協同機制，提高資金投入的結構性、杠桿性、增值性效應。

故此，政府應建立健全農業風險分擔和補償機制，增強各主體的風險承受能力，同時，建立起差別化的激勵約束機制，改善信息不對稱，以此來誘導、轉變政府部門及地方政府、金融機構、農民的偏好，激勵各方更好發展“三農”。

四、支農資源配置及制度安排建議

1.完善政府治理，強化支農資金績效管理。以完善政府治理作為支農結構優化、效率提高的總抓手，盡力厘清政府間關系，行政約束與市場約束并重。政府應作為一個整體，目標應“超越部門利益”，最大限度維護國家利益和人民利益。在支農過程中，進一步完善行政考核體系，健全支農的三大機制，即績效管理機制、公開機制和獎懲機制?；ㄥX必問效、無效必問責，以政府職能轉變帶動財政支出結構優化。

厘清政府間關系，合理劃分支農的事權和支出責任。依據樓繼偉部長的政府間事權劃分的“三原則”：外部性、信息復雜性和激勵相容，穩妥推進財稅體制改革，厘清各級政府的事權邊界與支出責任，適度加強中央政府、高層級政府事權和支出責任，減少委托事務。切忌涉農公共支出下沉為基層支出責任，并轉嫁到農民頭上。同時，建立財政的“轄區責任”機制。

建立支農項目或事項的規劃，提高投入全生命周期的程序化、科學化、民主化水平。建立支農項目庫規劃，推行公開、公平競爭，進行支農項目動態、滾動管理。對支農重大事項或關系農民切實利益的事項要采取公示、聽證等制度。對支事項要開展專家論證、技術咨詢、決策評估，并擴大農民群眾的參與度。強化全生命周期管控機制，建立獨立、公正的績效評估體系和嚴格的追責制度。

理順關系，強化協調。明確農業行業管理部門、投資管理部門、財政管理部門、其他涉農部門在支農事項中的權責。充分利用部門聯席會議制度平臺，借助內外部監督機制，形成一盤棋，合力發揮支農效率。

2.財政與金融相互支持，形成協同效應。形成財政、金融在政策配合上、投入的總量與結構上的互補、互促，以發揮更大的杠桿、增效作用。根據支農事項的特性、外部性等特點，合理安排投入領域、支出方式。據測算，可以在支農總量上以金融支農為主，但應創新財政支農方式，聚集于財政的風險補償、資金放大、激勵誘導效應，而不易過多的直接補貼或干預市場。

財政針對性加大對金融的支持，強化金融支農力度。首先，加大農業保險支持力度，建立財政支持為主的農業保險、大災風險分散機制。提高財政對農作物保險的保費補貼比例，或以獎代補等方式予以支持。其次，建立面向商業銀行、政策性銀行、農村金融機構支農的財政補償機制，給予補貼、貼息、減稅等政策，適當放開金融債券融資支農等渠道。此外，通過涉農貸款余額增量獎勵、新型農村金融機構定向費用補貼等政策鼓勵、引導金融機構。

金融監管機構建立差別化監管體制和優惠政策，強化金融機構服務“三農”職責。首先，人民銀行、銀監會對政策性金融、商業性金融和合作性金融重新進行功能定位，強化支農金融體系的整體功能。其次，對涉農金融機構或業務實施差別性政策或定向調控，如下調存款準備金率、增加再貸款、增加再貼現額度、優先核準進入銀行間同業拆借市場和債券市場等。最后，健全向“三農”業務傾斜的績效考核和激勵約束機制，形成涉農信貸投放的綜合考評體系。

3.創新財政支農機制。遵循“保障不包攬、扶持不替代、獎勤不養懶”的原則，轉變單一的直接補助方式為綜合性的激勵引導政策，進一步發揮支農資金“四兩撥千斤”的杠桿作用，引導多元資金、多種渠道投入“三農”。

規范、創新支農資金補貼方式，加大支農資金整合力度。繼續推廣公式法、因素法等科學分配方法合理分配資金。逐步降低直接補貼力度，并利用以獎代補、民辦公助、以物代資、先建后補、獎補結合等手段，以更好的引導、激勵作用。在實施過程中，應根據市場情況，既能快速新設獎補項目，又能及時撤、并獎補資金。進一步整合支農資金，建立財政支農資金安排與財政支農資金使用管理績效考評結果相銜接的分配制度。

依托市場，創新投入方式，加強支持薄弱環節，發揮示范、帶動、放大效應。首先，進一步完善“績效導向、競爭立項、專家評審”機制，引入多元化資金投入“三農”。統籌考慮財政支出、發債等渠道，更注重吸引社會資本以PPP等方式投入“三農”。其次，更加注重對“三農”薄弱環節的投入，加大科技服務、市場運營和銷售等非直接生產環節的投入。再次，財政可以探索投資參股、設立基金等方式支農，實現扶持培育和激發市場主體的創造活力緊密掛鉤。投入管理上，可以探索委托資產管理運營機構或銀行金融機構的管理模式，并適時退出。

4.金融機構加大支農金融創新。完善和規范農村經營體系，形成良好的評級授信機制，以降低信息不對稱。開展征信知識下鄉，引導農戶增強誠信意識。可以考慮“政府主導、銀行聯動、村組推進、農戶參與”四位一體的評級授信機制。

從制度上考慮為農民更多的提供有效的抵押品，探索融資模式，創新融資產品。以農村土地承包經營權、農房及林權(簡稱“三權”)資產為抓手，以資產擔保、權利質押為入口破解農戶融資難。積極推動建立“三權”確權、評估流轉以及融資風險分擔和政策支持機制。同時，可以采用股權、應收賬款、存貨質押融資以及預付賬款融資，以及訂單、倉單、保單等權利質押模式。

進一步強化“三農”重點領域的金融支持，此外，在財政支持下應采用“瞄準”中低收入群體的幫扶政策。建成商業性金融、合作性金融、政策性金融“三位一體”的功能互補、相互協作、適度競爭的農村金融組織體系。

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：2095-3151(2014)67-0030-06