現階段我國區域經濟發展態勢分析

國家發展和改革委員會國土開發與地區經濟研究所 申 兵

現階段我國區域經濟發展態勢分析

國家發展和改革委員會國土開發與地區經濟研究所 申 兵

2006年后我國地區經濟格局發生重要變化，區域發展協調性明顯增強，體現在區域經濟發展差距有所縮小，空間結構向均衡化和多極化演變、區域合作深度和廣度全面提升以及區域政策的針對性和瞄準性增強等。但與此同時，區域發展中仍存在地區間公共服務差距擴大、地區分工格局不合理、地區盲目競爭現象突出以及區域協調發展受到體制機制掣肘等問題。本文對我國近年來區域發展的上述態勢進行系統梳理分析，為新時期區域發展戰略和政策的完善提供基本依據。

區域經濟；區域發展；分析

進入21世紀后，我國地區經濟發展格局發生了重要變化，在區域發展協調性增強的同時，也存在區域分工不合理等問題，本文重點對這些態勢進行歸納總結，旨在為新時期區域政策的完善提供基礎。

一、區域經濟發展差距縮小，但公共服務差距依然顯著

我國地區間經濟發展差距的變化情況可首先由各地區人均地區生產總值加權變異系數(CVw)來反映。如圖1所示，改革開放以來以CVw衡量的地區差距經歷了“倒N”字形的變化過程。改革開放后1979年至1990年CVw由0.69逐年下降為0.47，之后逐年擴大直至2003年的0.61后開始下降，2013年已下降為0.377。改革開放后至20世紀90年代初期地區差距縮小主要是由東部省區快速追趕當時經濟相對發達的內陸省區所致，20世紀90年代至21世紀初期地區差距擴大則是東部地區發展明顯快于其他地區的結果，2003年后地區差距縮小的原因則主要是由于國家加大了對中西部和東北地區支持力度，加之我國進入工業化中期后對于能礦資源需求量上升，推動了能源資源相對富集的中西部和東北地區發展速度加快。

為了更進一步剖析地帶間差距的變化態勢，可以計算錫爾(Theil)系數，這一系數可將地區間發展水平差距分解為地帶之間差距和地帶內部差距。如圖2所示，1978年地區差距的全部錫爾系數為0.068，1990年下降為0.039后繼續上升為1999年的0.054，這與前文關于CVw的分析相吻合。在將全國大陸31個省區分為東部和其他地帶之后計算出的錫爾系數表明，如果設定地區經濟發展差距為100，則地帶間差距對于全國地區差距的貢獻率由12.8%上升為55.7%，表明這一時期的差距擴大主要是東部與內地地帶間差距擴大所致。2000年后全部地區差距的錫爾系數繼續上升，2003年達到最高值0.063后開始逐年下降，2013年已下降為0.029。這一時期地帶間差距和地帶內部差距的共同下降促進了地區整體差距的下降，但地帶間差距系數下降相對更快一些，反映出中西部與東部地區間經濟發展差距縮小程度更大一些。

圖1 改革開放以來我國人均地區生產總值加權變異系數

圖2 改革開放以來我國地區差距的錫爾系數

扭轉20世紀90年代后出現的地區經濟發展差距擴大趨勢是地區協調發展的首要任務，2003年以來各地區經濟發展水平，特別是中西部與東部地帶間經濟發展水平差距的縮小是我國區域發展協調性提高的重要表現。

雖然地帶間經濟發展差距有所縮小，但公共服務差距卻仍十分顯著。可以利用教育、醫療衛生、社會保障、科技研發、公共文化、環境保護、基礎設施和公共安全等社會發展8個領域30個指標(具體指標略)建立的指標體系，以及運用地區綜合發展指數的測量方法(也是聯合國人類發展指數(HDI)的測量方法)構建四大地帶的基本公共服務發展指數。*指數構建的基本思路是根據每個評價指標的上、下限閾值來計算單個指標指數(即無量綱化)，指數一般分布在0和1之間，再根據每個指標的權重最終合成綜合發展指數。這里選取Min-Max標準化方法對原始數據進行無量綱化。指標的上、下限閾值(即Min值和Max值)主要是參考2000～2012年全國31個省(區、市)中相應指標最大值和最小值、國家統計局全面建設小康社會標準值以及《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》中確定的發展任務。計算結果如表2所示，2012年東部與中部和西部地區基本公共服務指數的差距分別為5.04個和7.44個百分點，與2005年時4.99個和7.40個百分點的差距水平相比，東部與西部地區基本公共服務發展的絕對差距仍在擴大(見表1)。

二、地區發展多極化態勢初步形成，但區域分工格局不盡合理

在2006年之前，經濟總量呈現出向東部地區集中的態勢，工業及服務業的地區分布格局與此類似。2006～2007年之后，全國經濟和產業在東部地區集中度上升的局面發生變化，經濟和產業布局由東向西、由南向北推進，全國經濟空間結構趨于均衡。如圖3所示，2000～2013年間，東部地區生產總值占全國的比重由52.5%上升至2006年55.7%的峰值后逐年下降為2013年的51.2%。東部地區工業增加值、第三產業增加值占全國的比重則分別在2005年和2007年達到59.8%和58.4%峰值后開始下降，2013年占全國的比重分別為50.2%和56.8%，相較于第三產業，工業生產在全國由集中至均衡分布的態勢更加明顯一些。

全國經濟布局由集中向均衡轉變的態勢，還可從中心城市的中心性指數變化反映出來。在全國654個城市中，36個省會以上城市(包括直轄市、副省級城市和省會城市)為全國的中心城市，選取人口規模、經濟總量、非農產業比重、交通運量、商業銷售、利用外資額等指標可計算出這些城市的中心性指數。2012年與2000年相比，36個城市和中心性指數出現了明顯變化，上海、北京、廣州幾大中心城市指數下降，成都、武漢、鄭州、長沙、呼和浩特、南昌和合肥等城市持續上升(見表2)。這預示著經濟活動在空間上已呈分散態勢，區域空間結構多極化、多中心的格局開始形成。

表1 四大地帶基本公共服務發展指數及其變化情況對比

資料來源：根據相應年份多個統計年鑒中數據計算。

圖3 2000～2013年四大地帶經濟總量和產業產值占全國比重

表2 中心城市的中心性指數對比

續表

資料來源：2013年中國城市統計年鑒和各市2012年統計公報。

在各地區均在加快發展并對全國經濟增長支撐作用加大的背景下，也存在著區域分工不盡合理的問題。能源資源富集地區固化于開采及初級加工就是其案例之一。在全國產業布局之中，西部地區是我國重要的能礦資源供應地，承擔著向其他地區提供能源和礦產資源的重任，西部地區以能礦資源為主的資源型產業發展較快且在全國的地位明顯上升，直接促進了西部地區經濟總量在全國比重的提高，也直接促進了與東部地區經濟發展差距的縮小。但西部地區在全國產業中的分工主要以資源開采為主，即使部分能源和礦產資源在西部地區就地加工，也主要以初級加工為主，深加工能力相對薄弱。2012年西部地區原煤、石油和天然氣產量分別占全國的48%、①為2010年數據。31%和81%，但焦炭產量、原油加工量、乙烯、合成氨等直接的下游產品占全國的比重只有27%、16%、13%和30%，其他精深加工產品比重更低，如化學纖維等產品產量所占比重只有3.3%。煤炭采選業以及石油和天然氣開采業產值分別占全國的30%和40%，而化學原料及化學制品制造業和化學纖維制造業產值僅分別占全國的12%和9%左右(參見圖4)。雖然資源開發加快了西部地區的經濟增長，但如果長期處于開采和初級加工階段，則容易出現“資源陷阱”現象。

三、區域合作深度廣度全面提升，但區域間盲目競爭現象仍較突出

我國區域合作有其特色，主要包括以下幾種形式：

一是對口支援和幫扶。這是具有中國特色的區域合作形式，也是促進區域協調發展的重要手段。這種明確支援和受援地區結對關系的對口支援制度，2008年之前主要用于支持貧困地區和三峽庫區發展，2008年5月12日四川汶川發生大地震后，被應用于災后恢復重建過程中，災后重建的對口支援期限按3年安排。近年來，這種區域合作形式覆蓋的地區有所擴大，青海、新疆、西藏以及南水北調等特殊工程地區成為受援地區。對口支援內容主要體現在支援方向受援方提供財政資金和人力資源支持，主要領域集中于社會事業發展、基礎設施建設以及優勢產業培育。

圖4 2012年西部地區部分工業產品占全國比重(%)

二是內地與港澳臺地區的合作。合作以示范區建設為平臺(包括廣東橫琴島粵港澳合作示范區、深圳前海深港現代服務業合作示范區、福建平潭島綜合試驗區等)，鼓勵兩岸三地實現資源、人才、技術、市場和管理體制等方面的優勢互補，促進人員、物資、資金和信息的有效配置和合理流動，率先建立全方位、多層次、寬領域、高水平的開放型經濟新格局。這一模式的合作強調以政策、體制創新促進發展方式轉型，從而為內陸其他地區深化改革、擴大開放、探索科學發展模式進行試驗和提供示范。

三是相鄰地區合作。始于20世紀80年代初期的地區合作發展歷史更為長久，合作機制和內容也較為豐富，包括省(區)際的經濟協作區、省毗鄰地區經濟協作區、省內毗鄰地區經濟協作區、交通沿線地區協作以及城市間協作等。近年來，這類地區合作的主要途徑包括達成政府間和部門間合作協議、建立定期協商機制、統一公共服務標準等。合作內容也較為廣泛，包括共同建設特定區域(如新區和產業園區等)，共同建設交通等重大基礎設施以及共同治理生態環境等。

四是城市一體化發展。主要是地域相鄰、文化相近、功能關聯、認同感強的兩個或兩個以上城市，通過城市間經濟要素的共同配置，在功能定位、基礎設施建設、公共服務提供上形成協調和統一的發展格局。在經濟發達的長三角和珠三角城市密集地區，一些城市間已初步呈現一體化發展態勢。

五是利益相關地區的合作。包括糧食主產區與主銷區之間、流域上下游地區之間、能源供給地區與使用地區之間、水源地與用水區之間的合作。這類地區合作主要圍繞糧食、能源、水等重要資源，形成相互間的利益協調機制，例如糧食主產區可到主銷區建立糧食銷售基地、發展糧食加工產業，糧食銷區也可到糧食主產區建立糧食生產基地、興建糧食倉儲設施等。

六是產業轉移和接受地區的合作。近年來，隨著東部地區產業升級的加快，東部地區產業向中西部地區，特別是中部地區轉移的步伐有所加快，形成了以產業為紐帶的東中西部地區合作，如廣西與廣東省合作建設粵桂合作特別試驗區等，探索區域合作與產業轉移新模式。

從不同地區、不同形式區域合作的經驗看，積極發揮政府和市場兩種作用，健全區域合作組織及管理制度、完善協調組織機制和手段、制定區域合作規劃及重大專項規劃等都是促進區域合作必需的路徑。同時，規劃建設產業轉移示范區、區域合作示范區等合作平臺也是提高合作水平的重要舉措。

在地區合作和一體化發展有所加快的同時，各地區盲目競爭的局面并根本扭轉，許多行業出現的產能過剩是這一問題的重要表現。目前我國無論是在傳統行業，諸如鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、焦炭，還是新興制造業如光伏、風電設備等行業都出現了較為嚴重的產能過剩問題。傳統行業的產能利用率目前在70%～75%之間，光伏、風電設備等產能利用率僅在70%以下。一般而言，產能利用率在80%左右被認為是工廠設備正常閑置，而70%～75%的產能利用率則表明了閑置產能超量，會造成很大程度的資源浪費，并容易引發企業之間惡性壓價競爭，影響市場正常秩序。一般認為，三方面的因素促成了各地方之間的盲目競爭，*參見江飛濤等：《體制扭曲、地區競爭與產能過剩的形成機理》，http://www.usc.cuhk.edu.hk/PaperCollection/webmanager/wkfiles/2012/8644_1_paper.pdf。即土地“模糊產權”與地方政府對投資者的低價供地行為，“軟預算約束”與地方政府主導下的企業金融，以及環境的“模糊產權”、環保制度缺陷及地方政府對本地企業環境污染的縱容。各地區出于對于引進資本、產業規模和經濟規模的競爭，而對于土地資源利用效率、資金投入效益以及環境保護水平的忽視，使企業進入上述各生產領域的生產成本得以外部化，降低了上述領域的進入門檻，從而形成了多個行業的產能過剩局面。

四、區域政策的針對性加強，但區域協調發展仍受到多種體制限制

“十一五”時期以來，國務院及相關部門出臺了幾十個區域性規劃和政策性文件，這些規劃或政策性文件大體是針對不同類型地區而制定的，有著較明顯的針對性和導向性。概括而言可以分為以下幾類：

一是促進國家級或地區級經濟增長極地區加快發展。主要文件或規劃包括長江三角洲的指導意見、珠江三角洲的規劃綱要、關中—天水經濟區發展規劃、中原經濟區規劃、江蘇和遼寧沿海地區的區域規劃等。這類規劃或政策性文件的政策導向是要推動這些地區提高國際競爭力或地區競爭力，帶動全國或地區經濟發展。

二是推動重點地區加快對外開放或國際合作。主要文件或規劃包括橫琴島總體發展規劃、中國圖們江區域合作開發規劃綱要、福建加快海峽西岸經濟區指導意見、海南國際旅游島建設指導意見、云南向南開放橋頭堡建設指導意見等。這類規劃或政策性文件旨在加快這些地區對境外開放，提高國際區域和次區域合作水平，從而在全國構建起全方位對外開放格局。

三是扶持落后地區發展。由于自然、經濟、歷史各方面的原因，我國仍有許多地區經濟社會發展水平相對較低。涉及這類地區的主要文件或規劃包括針對廣西、新疆、西藏、寧夏、青海、貴州、內蒙古等地區發展的指導意見、陜甘寧革命老區振興規劃，以及針對11個集中連片地區片區區域發展與扶貧攻堅規劃。政策的核心是通過加大轉移支付、強化基礎設施建設、支持特色產業發展、加強生態建設和環境保護以及推進社會事業發展等手段，培育這些地區自我發展能力，推動全國各地區公共服務均等化。

四是支持衰退地區振興。主要文件或規劃包括中共中央、國務院關于實施東北地區等老工業基地振興戰略的若干意見、東北地區振興規劃、大小興安嶺林區生態保護與經濟轉型、資源型城市可持續發展規劃、老工業基地調整改造規劃等。這類規劃和文件的政策主要是針對東北三省及內蒙古東部地區、120個老工業城市、262個資源型城市等。政策要點是加快發展戰略性新興產業和現代服務業，增強自主創新能力，提升經濟發展的質量和效益，完善城市綜合服務功能，大力推進生態環境保護和社會事業發展，增強可持續發展能力和輻射帶動能力。

五是鼓勵改革創新。文件或規劃主要包括上海自貿區、上海浦東新區、天津濱海新區、成渝統籌城鄉綜合配套改革試驗區規劃或政策文件等。對于這類地區的政策導向在于鼓勵其在國際合作和競爭以及改革開放中先行先試，破解經濟發展中的一些難題，為全國特定領域以及綜合配套改革開放提供經驗、做出示范，提高其在轉變經濟發展方式、調整經濟結構和自主創新方面的引領能力。

六是支持生態功能區等地區的持續發展。文件或規劃主要黃河三角洲高效生態經濟區發展規劃、鄱陽湖生態經濟區規劃以及兩型社會建設示范區建設等。這類規劃在于指導這些地區探索生態經濟發展道路，在實現人與自然和諧發展方面為全國其他地區做出試點，并在全自然資源資產產權制度改革、國家自然資源資產管理體制改革、自然資源監管體制改革、用地管理制度改革、國家公園體制改革等方面進行探索。

上述針對不同類型地區、引導方向各有側重的區域規劃和政策性文件，明確了特定區域發展的功能定位、總體思路、重點任務，確定了針對性的政策，從而有利于把區域總體戰略落實與各地發展條件相結合。盡管這些政策在促進地區協調發展方面發揮了積極作用，但總體來看，我國區域管理體制機制仍難以適應新形勢新要求，從而對區域協調發展形成了較多制約。這表現在多個方面：

一是中央與地方政府的職責和權限不清。現行法律對從中央到地方各級政府職責和權限的劃分過于原則，缺乏規范、可操作性的具體規定和明確界定，因而在實際上既交叉重疊又出現真空。從目前看中央政府承擔的公共服務責任過少不利于推進以公共服務均等化為核心的區域協調發展，這也是區域公共服務差距仍有所擴大的體制原因之一。

二是部門間協調機制滯后。中央對地方的資源配置以不同層級的政府部門間垂直流動為主要形式，分散于各部門的資金難以形成發展地區經濟的合力，并造成重復投資和不必要的浪費。在區域規劃制定方面，地區發展規劃、土地利用規劃、城市總體規劃互不配套更是常態，這也削弱了上述國家及相關部門出臺的各種區域規劃作用的有效發揮。

三是區域間利益協調和補償機制不完善。由于缺乏全國統一的勞動力市場和社會保障體系，勞動力流出地區往往要更多支付這些家庭老人和孩子的社會保障和公共服務費用，而這些地區大多是經濟欠發達地區。由于水權、排污權交易市場體制以及區域間利益補償機制不完善，上游地區對生態環境保護投入往往得不到下游受益地區的利益補償。

四是區域治理發展緩慢。社會組織和公眾對于區域發展重大決策的參與程度還很低，影響有限，一些程序流于形式。社會組織如行業協會、專業學會在區域治理、區域規劃和協調機制中發揮的作用還比較有限。區域治理機制發展緩慢也在一定程度上加重了各地重視經濟增長忽視社會發展以及產能過剩等問題的嚴重程度。

基于上述態勢，今后一段時期我國區域政策的重點應是適應多極化的發展態勢，依托重要交通干線形成覆蓋主要人口和產業集聚地、有效連接東中西部和南北部地區的重要軸線，完善我國的空間經濟組織體系，并形成統籌東中西、協調南北方的區域發展格局。同時，加快財稅、區域治理等體制改革力度，釋放改革紅利，促進地區經濟更加協調發展。

F207

：A

：2095-3151(2014)67-0003-08