甘肅省清潔能源發展的現狀及財政政策研究*

甘肅省財政廳財經政策研究室 羅 敏

甘肅省財政廳文化資產管理辦公室 王寧濤

甘肅省清潔能源發展的現狀及財政政策研究*

甘肅省財政廳財經政策研究室 羅 敏

甘肅省財政廳文化資產管理辦公室 王寧濤

本文通過分析當前甘肅省清潔能源發展的現狀及財政資金的投入情況，并就財政政策存在的問題，提出了促進甘肅省清潔能源發展的財政政策建議，希望能加快甘肅省清潔能源發展的步伐，提高市場滲透力和經濟競爭力，為甘肅省走可持續發展能源之路提供借鑒。

甘肅?。磺鍧嵞茉?；現狀；問題；財政政策

一、甘肅省清潔能源發展的現狀及存在的問題

(一)甘肅省清潔能源發展的現狀。

1.水能。(1)水能資源的概況。甘肅水能資源豐富,境內黃河流域、長江流域嘉陵江水系和由疏勒河、黑河、石羊河三大水系組成的河西內陸河流域,總徑流量585億立方米,其中1億立方米以上的河流78條,全省水能理論蘊藏量1813萬千瓦，居全國第10位，可開發量1205萬千瓦,其中:中型水電可開發量400萬千瓦,小型水電可開發量396萬千瓦。省境內黃河流域水能資源理論蘊藏量982萬千瓦,可開發量742萬千瓦;長江流域水能資源理論蘊藏量498萬千瓦,可開發量258萬千瓦;內陸河流域水能資源理論蘊藏量333萬千瓦,可開發量205萬千瓦。黃河流域除黃河干流縱貫省境中部外，支流就有36條，該流域面積大、水利條件優越，已建成的水力發電站有：劉家峽、鹽鍋峽、八盤峽、大峽、寺溝峽等。長江水系包括省境東南部嘉陵江上源支流的白龍江和西漢水，水源充足，年內變化穩定，冬季不封凍，河道坡降大，且多峽谷，蘊藏有豐富的水能資源，已建成碧口、沙川壩、苗家壩、麒麟寺等水電站。

(2)水能資源的開發利用情況和財政資金的投入效果分析。甘肅小水電資源雖然比較豐富，主要集中在黃河上游的甘南地區，可開發裝機容量52.9萬千瓦；長江水系的隴南地區，可開發裝機容量56.3萬千瓦；內陸河流域的河西走廊，可開發裝機容量89萬千瓦；三地區可裝機容量達到全省可裝機容量的93%，成甘肅小水電開發的區域。

從2006～2010年，全省農村水電投入各種財政資金總額為131億元,建成農村水電站153座,總裝機容量為146.55萬千瓦,年發電量達到72.69億千瓦時。各水電農村電氣化縣村通電率鞏固在100%,戶通電率達到99.66%,人均所用量達到761千瓦時，戶均年生活用電量達到643千瓦時，豐水期實行小水電化燃料戶率達到29,84%，減少二氧化碳排放量99.9萬噸,二氧化硫排放量2.8萬噸,農村供電率達到96.92%。

水能資源的優勢和自身制約因素。優勢：甘肅境內水系，水量充沛、流量穩定，落差集中，淹沒損失小，技術經濟指標優越。適合發展小水電站。小水電規模適中、投資省、工期短、見效快，有利于調動多方面的積極性，國家、地方、集體、企業和個人都宜開發?，F全省資源開發程度，即平均開發利用率為14.1%，其中黃河流域20.2%，長江流域為9.3%，內陸河流域0.9%，發展水電建設有得天獨厚的條件，水能資源潛力巨大，可加大開發力度。

制約因素：甘肅省小水電資源豐富的地方，大多是邊遠的山區、民族地區。這些地區國土遼闊，人煙稀少，負荷分散，大電網難以覆蓋，財政自給率較低，自籌資金的能力很弱，發展環境和區位條件差，再加上省內的支持力度有限，投入上不去，致使在建項目進度緩慢，一些有開發前景的小水電項目難以開發。

2.風能。(1)風能資源概況。甘肅省是全國風能資源較豐富的省區之一。全省風能資源理論儲量為2.37億千瓦，占全國總儲量的7.3%，風力資源居全國第5位，技術可開發量在4000萬千瓦左右，占全國的10.6%?？衫脜^域面積5萬平方公里，占全省面積的10.6%。分布趨勢由西北向東南逐漸減少。風能資源豐富區為河西地區北部區域，年平均有效風功率密度在150瓦/平方米以上，有效風速時數在6000小時以上；可利用區為河西地區南部和省內其他北緯40°以北的烏鞘嶺、華家嶺等高山地區，約占全省面積的24%，年內有效風能儲量400～800千瓦時/平方米,年平均有效風能密度80～150瓦/平方米，年有效風時數4500～6000小時。其中河西地區酒泉市瓜州縣被譽為“世界風庫”，玉門市、阿克塞縣、金塔縣和肅北縣馬鬃山鎮等地區風能資源也十分豐富。目前酒泉正在建設一個世界上最大的千萬千瓦級的超大型風電基地。并且部分已投入生產。

(2)風能的開發利用情況和資金的投入效果分析。甘肅省的風力資源發展很快，有力支撐了全省社會經濟的發展。截至2012年3月底，甘肅電網并網風電場40座，風電機組3957臺，裝機容量560.11萬千瓦，占全網總裝機容量20.18%。按照規劃，2015年酒泉風電基地裝機容量將達到1270萬千瓦，相當于三峽工程裝機容量的2/3；到2020年，酒泉市風電裝機容量將達到2000萬千瓦，總投資達1200多億元。

現按照甘肅省委、省政府“建設河西風電走廊，再造西部陸上三峽”的戰略目標，全面啟動了酒泉千萬千瓦級風電基地建設工作，集中布局了32個風電場，已累計完成投資524億元。一期工程380萬千瓦風電項目已全面建成，項目完成投資149.85億元；二期800萬千瓦風電場項目預可行性研究工作已完成，通過了國家評審，其中第一批300萬風電項目已上報國家發展改革委申報核準，即將開工建設。金武風電基地、張掖平山湖、404礦區等百萬千瓦級風電場和白銀、定西、慶陽等中東部地區風電場規劃工作也正在開展。目前已入駐32家國內知名風電設備制造企業，包括中國國電龍源集團、大唐集團、中國電力投資集團、中廣核集團、中國節能、華能國際、中水投、中水建、國投華靖、中海洋、國電電力、甘電投、華電、華能新能源等，紛紛在荒涼的戈壁灘安營扎寨，開辟戰場，投資開發風電?？偼顿Y達到83.5億元。國內最大的新能源裝備制造產業基地已具雛形。

(3)甘肅省風電并網運行情況。甘肅省省風電集中的酒泉地區處于河西電網末端，相對于大規模風電集中上網送出的需求，現有電網輸送能力明顯不足。目前，甘肅省各地區已核準風電場正在加快風電項目和配套送出電網建設，預計投產后，除酒泉、張掖地區所發電量基本需要通過河西主網外送以外，其他市州風電量均可接入地方電網就地消納。

(4)保障風電并網運行的技術措施及其效果。甘肅電網中風電出力占全網出力的比重較大，風電波動對電網系統的調頻、調峰及調壓影響較大。為確保電網的安全穩定運行，解決電磁環網、安自裝置配置及策略復雜、穩定控制斷面要求高和大規模風電集中并網帶來的無功電壓調整困難等問題，甘肅省組織省電力公司修訂了電力系統調度規程、典型事故預案等多項運行管理制度和事故預案。此外，進一步加強風電場入網管理，要求新并網風電機組必須滿足風電場接入電網技術規定和并網檢測，加快建設能量管理系統及風功率預測系統，提高風電場有功及無功控制能力，實現與電網調度的閉環控制。

(5)風能資源的優勢和自身制約因素。優勢：甘肅風能資源十分豐富，風電開發建設條件優越，具有開發建設大型風電基地的良好條件，開發利用前景廣闊。全省可開發利用的風能資源主要集中在河西走廊西部和省內部分山口地區，河西走廊地域遼闊，可利用面積大，具有連片開發建設大型風電場的優越條件。與國內其他風能較豐富的地區相比，甘肅省風能資源開發有其獨特的優勢：一是氣候條件好，有利于風力發電機組安全穩定運行。由于地處內陸，受地形及季風影響，風力冬春強、夏秋弱，與水電互補性強；風速年際、年內變化較小，主風向穩定，無臺風等破壞性風速；境內干旱少雨，相對濕度較低，不含鹽霧，冬季極限低溫不超過-29℃，適合風力發電機組全年安全穩定運行。二是風電場場址面積大，有利于風電場開發建設。全省風能資源豐富地區大都位于廣闊平坦的戈壁荒漠或荒灘上，地勢平坦開闊，可利用面積大，不占耕地，沒有移民安置等問題，土地成本低，適合風電連片開發建設。三是區域工程地質條件良好，構造基本穩定，最大凍土深度在2.0米左右，風電基礎建設條件良好，有利于降低風電場建設成本。四是交通運輸便利，有利于風電設備運輸。甘肅省河西地區交通發達，鐵路、高速公路貫穿河西走廊，大型風力發電機組可十分便利的由鐵路轉經公路直接運至風電場內。

制約因素：風力發電已成為當今世界的主流能源之一。全球風能的累計裝機容量以年均24.8%的速度增長，產業化前景十分廣闊。甘肅發展風電產業，著力打造能源大省，必須破解四大難題：第一，要解決目前電網對風電的可靠接入問題，也就是要解決與電力系統運行穩定性密切相關的問題。一方面，甘肅河西風電未來的裝機容量巨大，另一方面，交流電網容量很小，網架薄弱，預計未來風電將會給河西電網造成較大的危害。當務之急是要統籌考慮電源與電網建設，為河西走廊風電基地電力外輸提供充分保障。第二，行業投資過熱與微利競爭的矛盾。在煤炭等能源價格高企的大環境下，很多電企都看好風電能源的發展空間和收益，因此，在投標時往往壓低價格以求中標，而實際的風電價格比火電價格高許多，因此真正值得關注的是，風電企業如何降低投資成本，實現持續、合理經營。第三，建設相應規模的非風電電源，提高電網的調峰能力。在加快河西走廊風電基地建設的同時，要充分利用全省和周邊的煤炭、水力和太陽能等資源，爭取實現風電和火電、水電、光電的互補。同時，在考慮酒泉風電與青海、新疆、內蒙古、寧夏聯網時，應首先考慮與青海聯網，因為青海強大的水電是酒泉風電最好、最有效的調峰手段，實現風水互調。第四，風電送出及消納的經濟性較差，影響電網企業和風電業主經營效益。當前甘肅省風電上網電價達到0.3343元/千瓦時，遠高于電網企業平均購電電價，因電網企業購風電電量較多，導致購電成本大幅增加。同時，由于風電出力受限，業主開發風電的經濟性也較差，按全年風電利用小時數1620計算，較設計利用小時數低380小時，發電收入較預期減少19%。

3.太陽能。(1)太陽能資源概況。甘肅是我國太陽能最為豐富的三大省區之一，年平均日照時數在1700～3320小時之間，年平均太陽能總輻射量在4800～6400兆焦耳/平方米。各地區太陽能季節差異特征明顯，東南部的隴南地區，全年日照時數為1700～1900小時，年輻射量4800～5400兆焦耳/平方米；隴東及中部地區，全年日照時數為2000～2600小時，年輻射量5100～5700兆焦耳/平方米；西部的河西走廊和西南部的甘南草原，包括酒泉、武威、嘉峪關、張掖、金昌五市，是太陽能最豐富的地區，全年日照時數為2600～3300小時，年輻射量5500～6400兆焦耳/平方米?；哪蠢猛恋厣系奶柲苣贻椛淇偭窟_142萬億千瓦時，年發電量可達15.3萬億千瓦時，可滿足2050年中國電力總需求。

(2)太陽能資源開發利用情況和財政資金的投入效果分析。目前，世界各國對太陽能源的利用主要有兩個方面：一是太陽能發電，通過轉換裝置把太陽輻射能轉換成電能加以利用，由于通常是利用硅材料的光伏效應原理進行光電轉換，所以又稱為太陽能光伏發電；二是太陽能熱利用，通過轉換裝置把太陽輻射能轉換為熱能加以利用，再利用熱能進行發電的稱為太陽能熱發電。近幾年，借國家對西部大開發的優惠政策，甘肅省投入了數百億元的財政資金，使太陽能源的發展很快，在太陽能熱利用方面取得了較大進展，太陽灶的推廣在全國取得第一。據資料顯示，截至2010年，全省推廣太陽灶80.8萬臺，太陽能熱水器60.7萬平方米，戶用太陽能采暖房211萬平方米；推廣高效省柴節煤灶242萬臺，節能炕203萬鋪，據測算，2平方米的太陽能熱水器可以滿足四口之家的洗浴用能，每年替代煤200公斤，相當于減排二氧化碳0.38噸；利用高效省柴節煤灶，每年節柴4000公斤以上，可使8畝山林免遭砍伐。形成了年節約256萬噸標煤的能力。

(3)太陽能源的優勢和自身制約因素。優勢：甘肅省特定的地理和氣象條件使太陽能資源十分豐富，在河西西部、甘南西南部是太陽能資源最豐富的地區，具有日照時間長、輻射量強等優勢，年太陽能總儲量為72萬億千瓦。且資源豐富地區多數為沙漠、戈壁及未利用荒地，地勢平坦開闊，無活動斷層通過，交通運輸十分便利，開發利用成本低，具備開發建設大型太陽能基地的良好條件，開發前景十分廣闊。

太陽能資源的制約因素：甘肅省由于地處內陸，經濟發展比較落后，還沒有形成大的產業鏈，太陽能產業發展緩慢，原創性的技術缺乏，技術的提升緩慢，技術的推廣應用和產業化發展滯后，存在成本障礙、技術薄弱和市場障礙。同時，太陽能方面的財政支出有限，也在很大程度上制約著甘肅太陽能產業的發展。表現在：第一，成本障礙。太陽能發電分光伏發電和光熱發電兩種。當前光電成本較高，尤其是光伏發電的高成本、高價格是制約其技術商業化和推廣應用的最大障礙。目前太陽能發電價格為常規發電的 3～15倍，初始投資高。并網*并網：在電力行業的釋義：發電機組的輸電線路與輸電網接通(開始向外輸電)。型戶用太陽能發電設備的上網電價超過3元/千瓦時，遠遠高于電網城鄉電價0.5元/千瓦時，電網公司不可能用這樣高的價格購買并網型戶用太陽能發電設備多余的電力。第二，技術薄弱。甘肅缺乏完備的清潔能源產業體系，研發能力弱，制造技術水平低，制約著清潔能源的發展。例如，太陽能電池與太陽能逆變器轉化效率不是很高，還需要技術上的突破。第三，市場障礙。市場障礙主要表現是：市場需求規模小、市場的不確定性高，而且缺乏相應的發展機制。由于甘肅深居內陸，難以利用國際市場的需求帶動本地太陽能產業的發展。

4.生物質能。(1)生物質能資源的概念。生物質能就是太陽能以化學能形式貯存在生物質中的能量形式，即以生物質為載體的能量。它直接或間接地來源于綠色植物的光合作用，可轉化為常規的固態、液態和氣態燃料，取之不盡、用之不竭，是一種可再生能源，同時也是唯一一種可再生的碳源。它的分類：依據來源的不同，可以將適合于能源利用的生物質分為林業資源、農業資源、生活污水和工業有機廢水、城市固體廢物和畜禽糞便等五大類。甘肅省在這方面的發展較全國比較落后，但甘肅是農業大省，資源豐富，發展潛力巨大。

(2)生物質能資源的概況。甘肅省是一個農業省份，境內生物質能資源主要包括農作物秸稈、薪柴、畜糞及城鎮生活垃圾等。是全省農村生活用能的主要來源，約占農村生活用能的60%，其中秸稈占35%，薪柴占14%，畜糞占11%。秸稈資源以小麥、玉米、豆類、洋芋為主，從資源總量和人均占用來看，屬秸稈資源較貧乏省份。薪柴主要有三種來源，一是砍伐薪炭林、灌木林所得，二是對用材林、經濟林、防護林等修枝打杈所得，三是林木采伐及加工過程中的廢料，四是違法采伐林木。目前全省薪柴消費數量仍居高不下，對水土保持和生態環境影響很大。畜糞資源分布不均，以牧區最為豐富。

(3)生物質能的開發利用情況和財政資金的投入效果分析。每年農作物秸稈產量達2000多萬噸、畜禽糞便近1000多萬噸。截至2010年年底，全省作為能源可利用的農作物秸稈量約940萬噸，畜禽糞便約3000萬噸，林木質綜合剩余物約400萬噸，城鎮生活垃圾約650萬噸。綜合分析，全省可利用的生物質能資源量折合標煤約1100萬噸左右，占可開發利用的生物質能的5%左右。農作物秸稈和畜禽糞便主要集中在張掖、武威、定西、慶陽、天水、平涼、隴南和甘南地區；林木和薪柴主要集中在隴南和甘南林區。

近年來，甘肅省利用秸稈和畜糞作為沼氣原料，讓更多農民用上了節約、清潔、環保的沼氣新能源。據統計，截至2011年12月12日，全省已建成農村戶用沼氣池110萬戶，2011年新增的10萬戶沼氣池年總投資53 752萬元，其中完成中央投資20 540萬元、地方配套財政投入3500萬元，農戶自籌(包括投工投勞)27 712萬元。使全省1/4的農戶用上了沼氣。農村沼氣上承養殖業、下啟種植業，有效促進了農民增收和農業增效，如果1座沼氣池每年直接效益在900元左右，110萬戶農村戶用沼氣年可為農戶增收節支9.9億元；110萬座農村戶用沼氣池年生產沼氣3.52億立方米，相當于替代生活用能55萬噸標煤，年可減排二氧化碳145萬噸。

據統計，從2006～2010年期間，全省農村生物質能共累計投入中央預算內投資11.74億元、省級財政專項投資1.16億元，共在全省80個項目縣(市、區)建設戶用沼氣池77.85萬戶、養殖小區和聯戶沼氣工程項目130處，大中型沼氣工程建設項目37處，農村沼氣建設進入快速普及、多元發展、監管并重的時期。省政府并且逐步加大對農村能源的財政資金投入支持力度。制定了支持農村沼氣的地方財政配套資金。政府、地方財政在農村用沼氣和農村能源服務體系建設等方面給予了較大的資金支持。在城市汗水處理工程項目44項,投入資金3.69億元。城市垃圾處理工程項目13項,投入資金5.59億元。

(4)生物質能資源的優勢和自身制約因素。優勢：第一，甘肅省資源十分豐富，大部分地區廣泛種植小麥、玉米、馬鈴薯、油菜籽、棉花、豆類、雜糧等農作物，年產量達到1500萬噸，綜合利用率為38%左右，利用水平在全國處于較低水平，因此，發展空間很大，今后可以加大生物質的燃料、肥料、飼料的開發利用。這樣可以減少對環境污染,減少大氣中二氧化碳含量及降低“溫室效應”；*溫室效應是指星球的大氣層透過捕捉輻射使不同部分地區的氣溫相對穩定的效應。不少研究指出，人為因素使地球上的溫室效應加強，而造成全球暖化的效應。溫室效應主要是由于現代化工業社會過多燃燒煤炭、石油和天然氣放出大量的二氧化碳氣體進入大氣造成的，因此減少碳排放有利于改善溫室效應狀況。對節約能源，改善環境，美化家園極為有利。第二，甘肅省大部分面積是山區、林區、沙區、草原區，發展生物質能源可以因地制宜、就地取材，這樣既可以節約成本，增加經濟效益，提高人民的生活水平，又可以改善生態環境，造福后代。

農戶廣泛使用以沼氣為主、多能互補的綜合利用清潔能源，有效改善了農村傳統用能結構。以沼氣替代薪柴、以生物質燃氣替代液化氣、以太陽能替代型煤、以高效低排生物質爐替代老式柴灶，減少了傳統用能和用能方式對大氣、土壤、水源等環境的污染，改善了生態環境。

制約因素：第一，甘肅省在生物質能源的發展尚在起步階段，有效利用率還不是很高。第二，因甘肅省部分林區和山區秸稈氣化、沼氣發酵后，因其體積密度、能量密度較小，運輸儲存難，費用高，大大限制了大型電廠對生物質能的有效利用。第三，生物質能源開發利用涉及能源、農業、林業、化工等多個行業和多種技術，是一項復雜的系統工程。要完成這一發展目標，需要相關學科、相關行業密切合作，但甘肅省還缺少這方面的專業管理機制和綜合人才。

總之，甘肅省近年來在清潔能源產業政府扶持和財政資金的有力支持下取得了突破性進展，水能、風能、太陽能、生物質能等方面發展很快，建設了一大批水能、風能、光伏發電站，通過風力和太陽能、水力和風力互補發電、合理整合。有力帶動了整個地區的經濟發展，改善了人民的物質生活，使生態環境得到了極大地改善。

(二)制約甘肅省清潔能源發展的外部因素。

1.法規不健全，配套措施不完善。我國可再生電力能源發展起步較晚，法律出臺也比較緩慢，在2005年《可再生能源法》頒布以后，雖然有相應的配套法規陸續出臺，但直至目前，涉及可再生電力能源發展的財政稅收、金融支持等政策依然不夠清晰，更是無法指導實踐工作。甘肅省針對能源的可持續發展先后出臺制定了一系列政策，甘肅省人民政府發布《甘肅省“十二五”新能源和可再生能源發展規劃》、甘肅省人大常委會發布《甘肅省農村能源建設管理條例》，并于2005～2009年對該條例進行了兩次修訂，進一步明確了能源建設重點和方向，對規范開展能源項目建設進行了明確規定。但由于至今尚未出臺《條例實施細則》，致使在《條例》貫徹執行中行業職能不明確、缺乏操作性。

2.缺少復合型人才，能源體系不健全。清潔能源開發利用涉及能源、農業、林業、化工等多個行業和多種技術，是一項復雜的系統工程。要完成這一發展目標，需要相關學科、相關行業密切合作，但甘肅省還缺少這方面的專業管理機制和綜合人才。目前，甘肅省清潔能源技術水平相對較低，缺乏自主技術研發能力，技術水平和生產能力與省外先進水平差距較大。另在研發、示范項目、產業化各階段，財政支持的方向上具有不確定性。同時，對清潔能源的評價、技術標準、產品檢測和認證等體系不完善，人才培養不能滿足市場快速發展的需要，沒有形成有支撐的清潔能源產業發展的技術服務體系。

3.財政資金投入不足。主要表現在：一是政府投入資金不足。由于甘肅地處內陸，經濟發展比較滯后，政府財力困難，財政只能解決農民的吃飯、就醫問題。各級政府雖然重視生物質能源發展，但仍沒有將農村清潔能源建設列入財政預算，每年給予資金扶持的力度有限；二是政策扶持力度不夠。清潔能源開發作為公益事業，并且尚處于開發初期，需要政策投入大量的財稅和信貸政策扶持，但甘肅省尚未出臺配套的支持清潔能源發展的信貸、稅收、價格等方面優惠政策，很難吸引社會資本開發清潔能源；三是農民收入普遍較低，項目自籌資金困難。甘肅省大部分農民生活貧困，溫飽問題尚未解決，手頭基本沒有閑錢，再加上農民思想比較保守，認識不足，因此，農戶自籌資金建設公益事業的積極性不高，制約了甘肅省清潔能源的快速發展。

4.后續服務管理滯后。由于甘肅省目前還沒有形成一套行之有效的建設、使用、管理服務清潔能源服務管理網絡體系，其產業化發展、社會化服務、物業化管理尚處在探索之中。其管理方面的培訓、服務相對薄弱，后續的管理、維護跟不上，使其綜合效益難以發揮，有的甚至還存在日常管理的安全隱患。

5.財政支持體系不完整、效率有待提高。甘肅省清潔能源發電還處于初級階段，財政的支持是必不可少，而且財政政策要形成完整的體系，全面覆蓋。目前，甘肅省在合理開發自然資源，鼓勵可再生電力能源發展的綠色消費，遏制損害環境和自然資源的產品和習慣行為，消除對不利于環境和資源有效利用的措施;鼓勵保護環境和節約資源，制定促進可再生電力能源協調發展的轉移支付和生態補償機制等方面，還沒有形成配套的政策體系。在具體的操作層面更是缺乏完整的可操作激勵政策，如可再生電力能源的激勵、稅收、補助、貼息貸款、所得稅前抵扣優惠、促進開拓市場等一系列的優惠等方面，還沒有形成體系化的支持政策，而這些政策是可再生電力能源產業發展的初始動力。

二、支持甘肅省清潔能源發展的財政政策

(一)補貼政策。

中央政府補貼。實施中央政府補貼政策是直接推動可再生能源技術進步和生產規模擴大的有力措施。目前已實施的中央政府補貼政策主要有以下幾個方面：一是研究與發展補貼。國家對可再生能源技術的研究開發給予科研經費支持，對關鍵的可再生能源設備制造的產業化給予補助，支持新技術的示范項目建設和設備的國產化，甘肅省在這方面享受補貼政策有“金太陽工程”。*“金太陽示范工程”是國家2009年開始實施的支持國內促進光伏發電產業技術進步和規模化發展，培育戰略性新興產業的一項政策?！敖鹛枴惫こ淌抢^中國政府在3月出臺對光電建筑每瓦補貼20元政策之后的又一重大財政政策，將適時地推動中國光伏發電項目的發展。二是投資貼息補貼。通過相關部門由中央財政對可再生能源技術的發展項目提供貼息。例如，國家發改委每年擁有1.2億元人民幣的貼息貸款用于支持可再生能源產業發展，水利部有3億元左右的貼息貸款用于小水電的發展。三是項目補貼。中央政府通過不同的渠道對可再生能源項目進行補貼，如戶用沼氣系統、省柴灶推廣，小水電、小風電機和光伏發電示范和推廣工作等。四是電力上網補貼。對于生物質發電項目上網電價，如果實行政府定價的，由國務院價格主管部門分地區制定標桿電價，電價標準由各省(自治區、直轄市)2005年脫硫燃煤機組標桿上網電價加補貼電價組成，補貼電價標準為每千瓦時0.25元。發電項目自投產之日起，15年內享受補貼電價；運行滿15年后，取消補貼電價。自2010年起，每年新批準和核準建設的發電項目的補貼電價比上一年新批準和核準建設項目的補貼電價遞減2%。

地方政府補貼。地方政府的補貼在可再生能源技術發展中起著決定性的作用。由于資源條件和對可再生能源發展認識的差異，各地政府對可再生能源的補貼政策有較大差異。但各地都對戶用沼氣系統，省柴灶的推廣應用采取了補貼措施，部分地區對小型風電機和小型光伏發電系統的推廣給予了較大的補貼扶持，我們甘肅每套光伏系統由地方財政和光電基金補貼300元。*蘇明、傅志華：《支持清潔能源發展的財政稅收政策建議》，載于《經濟研究參考》2006年第14期，第56頁。

(二)國債投入。

盡管國債資金也屬于財政性資金，但是按照中國的國情，國債資金一般不負責部門事業費支出，只負責項目資金或其一部分。國債資金需要投資項目用以后的收入來分期償還，因此其支持力度應該弱于公共預算投入。國債投入一般重點投向基礎性產業，而能源在任何國家都屬于國民經濟的基礎，理應在國債資金中占一定的份額。例如，甘肅省酒泉目前正在建設世界最大風力發電基地，建成后裝機將達到1271萬千瓦，工程投資額為1200億元。

(三)財政貼息政策。

財政貼息可以通過少量財政資金的投入，引導更多的社會資本投入到政府鼓勵的領域，放大財政資金的使用功效，起到“四兩撥千斤”的作用。財政貼息一般適用于新建或技改項目，政策的最初作用點是有效引導與能源有關的供給，降低供給的成本或風險，最終滿足社會的需求。從公共財政的內涵與能力來看，財政貼息代表了今后財政資金的使用方式的改革方向，也是支持與能源供應、轉換和儲運有關的生產者的一種非常有效的政策手段。這也是目前最長用的一種政策手段，甘肅省財政貼息政策運用范圍很廣，包括農業、工業、高科技企業等。

(四)政府采購政策。

應該明確的是，納入政府采購目錄的產品與服務應該是技術已經相對成熟的階段，正好對應于可再生能源發展的降低成本階段和大規模商業化階段初期。在這一時期，產品或技術的特點是，在技術或理論上已經成熟，但是市場占有率較低。通過政府采購的激勵效應促進產品開拓市場，使生產者大量生產以降低成本。政府采購政策的重點是支持可再生能源產品。同一項產品或服務，當化石能源與可再生能源都能滿足需要時，政府采購應該確定一個原則或理念，即優先采購可再生能源產品或服務。

(五)財政擔保政策。

財政擔保是以使用風險投資的原理支持政府倡導的領域加快發展。鼓勵可再生能源發展正好是政府倡導的領域。具體到政策操作層面，不一定是政府直接對與可再生能源有關的項目提供直接的財政擔保，也可以通過對可再生能源提供擔保的公司提供補貼、公用經費、專款資助等多種形式進行。

三、現行清潔能源財政支持政策存在的問題

(一)缺乏政策的系統性。

當前，國家尚未針對清潔能源建立起系統的財政政策支持體系，現行的財政政策往往是配合當時國家有關清潔能源的戰略規劃與目標制定的，因而這些政策帶有一定的階段性，因而，甘肅省的財政政策結構也比較零散，缺乏全面的系統性。如主要以清潔能源投資方面的支持為主，對促進可再生能源設備國產化、增加清潔能源產品的供給以及加強清潔能源產品的政府采購等系統的政策措施考慮不夠；另外，支持的可再生能源的種類單一，主要集中于風力和小水電。

(二)市場開拓政策力度小。

甘肅省現行促進可再生能源發展的財政政策措施側重于技術研發，市場運行機制方面的財政稅收政策支持力度明顯不足。而對于在生產補貼方面，除了可再生能源發電在2006年開始實施了一部分生產補貼之外，其他方面的利用還沒有，使得許多企業出現了“有產量、無市場”的現象。

(三)邊遠地區的政策扶持不夠。

現有的財政補貼政策雖然直接推動了可再生能源技術的進步和生產規模擴大，促進了地區經濟的發展和農牧民生活條件的改善，但是對于鼓勵和支持貧困地區、偏遠地區的清潔能源利用的力度還遠遠不夠。

四、支持甘肅清潔能源發展的財政政策建議

甘肅省應該借鑒國內外的先進經驗和做法，目前，國外財政支持清潔能源的補貼政策主要有三種形式：一是投資補貼，即對投資者進行補貼。中國政府對小水電建設的投資補貼就屬于這一類；二是產出補貼，即根據可再生能源設備的產品產量進行補貼。中國目前還沒有這種補貼；三是對消費者用戶進行補貼。這是中國廣泛采用的一種激勵措施。另外同時結合甘肅省的實際情況，構建起具有地方特色的促進清潔能源發展的財政政策。

(一)加強政策宣傳，引導公眾參與。

開發利用清潔能源，要協調經濟增長和資源環境的和諧發展；協調清潔能源開發利用和生態環境建設，實現可持續發展。針對農村群眾對清潔能源建設缺乏認識、缺乏技能的現狀，應該充分利用廣播、電視、報刊、展覽等宣傳工具，大力宣傳清潔能源建設的意義、政策。將利用清潔能源的新產品、新成果信息深入人心，使人民群眾充分認識到發展清潔能源建設在經濟、能源、生態、社會諸多方面的重要意義，從而調動廣大人民群眾參加清潔能源建設的積極性。

(二)完善清潔能源法規制度建設。

近幾年，新能源法規建設發展很快，國家和省上出臺了一系列政策法規支持清潔能源產業的發展，2005～2009年，甘肅省人大常委會對《甘肅省農村能源建設管理條例》進行了兩次修訂，并針對農村沼氣項目建設，國家和省上先后出臺了《可再生能源法》(2005年)、《電力法》(1995年)、《甘肅省“十二五”新能源和可再生能源發展規劃》(2012年)、《甘肅電網清潔能源優先調度工作方案》等，進一步明確了清潔能源建設重點和方向，對規范開展清潔項目建設進行了明確規定。但由于一些法規制定時間比較早，已不符合當前形勢，需要適時修訂，另外，甘肅省至今尚未出臺《條例實施細則》，致使在《條例》貫徹執行中行業職能不明確、缺乏操作性。另外,涉及清潔電力能源發展的財政稅收、金融支持等政策不夠清晰，更是無法指導實踐工作。因此，建議甘肅省盡快出臺《條例實施細則》和具有操作性的清潔能源財稅、金融政策，以指導和開發清潔能源產業的快速發展。

(三)采用多樣化方式，加大的財政資金的投入力度。

1.財政補貼(即對投資者進行補貼)。按照《可再生能源法》的要求，對可再生能源的財政補貼政策需要加強以下幾個方面。一要為更多類型的清潔能源基礎研究項目提供補貼，擴大研究的范圍。二要為清潔能源應用性研究項目提供補貼，促進技術轉化為生產力，從而調動投資者的積極性，發揮財政杠桿效應。建議吸取德國的做法，每年政府設立專項資金用于清潔能源技術研發，尤其目前甘肅省清潔能源發電并網技術有待進一步提高，提高清潔能源并網電價的補貼，增強清潔能源發電的效率。三要對產品產量進行補貼，這有利于增加產品產量，提高企業經濟效益。四要加大對新能源消費補貼，這可以刺激清潔能源消費需求，鼓勵消費，擴大市場，增強清潔能源的國內需求，形成由需求帶動生產良性發展機制，壯大清潔能源產業規模，促進清潔能源產業長期發展。例如，五年內對購買清潔能源產品的消費者，給予10%的財政補貼，或者對諸如太陽能熱水器等實施以舊換新的財政補貼政策。五要加大對電網投入的財政補貼。不僅對并網技術的研發給予補貼，而且要對電網輸出基礎設施加大投入。六要解決貧困邊遠地區的用電問題，保障他們的最低能源需求。

2.財政貼息。首先要適當增加貼息額度，擴大貼息范圍；其次要適當延長貼息期限，可再生能源這一新興產業本身就有投資期限長，見效慢的弱點，財政貼息若要有效發揮作用，必須要延長貼息期限；最后還要豐富提供貼息的機構，如允許商業銀行進入，從而拓寬融資渠道。

3.價格支持。目前，甘肅省電力體制改革開始實行“競價上網”，由于可再生能源產業尚處于起步階段，單位成本遠高于常規能源的成本，因此在同等條件下利用清潔能源產生的綠色電力肯定難以上網。但是發展綠色電力可以減少溫室氣體排放，有效解決環境污染，對社會具有很明顯的正外部性。因而從福利經濟學中“庇古稅”*庇古稅：根據污染所造成的危害程度對排污者征稅，用稅收來彌補排污者生產的私人成本和社會成本之間的差距，使兩者相等。由英國經濟學家庇古(Pigou，Arthur Cecil,1877-1959)最先提出，這種稅被稱為“庇古稅”。的角度看，政府有義務給予綠色電力價格補助或允許綠色電力以固定價格全部上網，超出均價部分由政府承擔。

4.政府采購。甘肅省目前正處于清潔電力能源產業的發展初期，可將節電、節油、節煤、節水、資源綜合利用等產品列入政府采購目錄，政府還要優先采購綠色產品。要加大市場開拓力度，建立政府推動下的市場需求，以政府采購方式消除部分市場障礙，拉動對清潔電力能源產業的投資需求增長，進一步通過規模發展降低可再生電力能源成本。在政府采購的安排中，可以適當向生產清潔電力能源產品的廠商傾斜，在政府采購招標方案中安排更多的綠色消費產品，這樣可對清潔電力能源產業既可形成財力的注入，又可以通過對各級政府及其他機構的采購主題的引導保證他們對清潔生能源產品的優先購買，從而拉動需求。同時在社會上產生良好的示范效應。

5.原料基地補助。保障原料供給是發展生物能源與生物化工的前提。政府可鼓勵開發冬閑田、鹽堿地、荒山、荒地等未利用土地建設清潔能源和清潔化工原料基地。

6.示范補助。清潔能源與清潔化工的發展最重要靠技術進步。政府鼓勵纖維素乙醇等具有重大意義的技術產業化示范，以增加技術儲備,對示范企業予以適當補助。

(四)設立清潔能源專項發展基金。

1.融資渠道多樣化。專項發展基金的資金融資渠道可以歸納為以下三種：一是財政撥款，既可以是財政直接劃撥一般性稅收收入中的一部分，也可以是已有的各項相關財政專項資金的整合、充實。二是電力附加費，即在零售電價上再征收少量附加費用于支持清潔能源發展。三是排污費或污染稅，即向發電廠或電力公司征收污染稅或污染費，并將其中一部分資金作為基金。

2.明確基金的使用范圍。由于甘肅省財政收入有限，需要補貼支援的事業很多，因此只能有選擇地進行財政支持?？傮w上，甘肅省清潔能源專項發展基金將主要用于以下幾個方面：列入省級規劃的大型清潔能源重點工程和項目，以及部分清潔能源重點產業項目；科技含量高、市場前景好、但商業性資金尚不具備進入條件的清潔能源產業里的中小企業；農村清潔能源基礎設施的建設，特別是全省偏遠地區的電力設施建設。

3.加強基金的專項管理。財政管理部門要把好專項資金申報單位的準入關，同時建立專項資金流動的信息共享和信息監測系統，多部門共同合作保障基金的長期性和穩定性。

(五)中央要加大對西部的轉移支付力度。

1.在稅收政策優惠的階段，我們西部對可再生電力能源的發展做出了貢獻，但稅收優惠后對當地財政支持的效果會打折扣，由于當地對可再生電力能源發電項目需要提供很多支持，在此背景下，勢必影響到地方政府的積極性，影響項目的進展。同時，由于可再生電力能源的高技術屬性，所需就業人口較少，對解決西部人口就業也不明顯，為此在財政支出以及稅收分配方面需要考慮對我們西部給予傾斜。

2.當前可再生能源基金采取全國分攤的機制，由于我們西部地區經濟發展相對滯后，價格承受能力有限，與東部地區同比例的負擔機制，對已經在能源方面為國家做出突出貢獻的西部地區是不公平的，也不利于西部地區的發展。

3.東西部區別負擔的機制有利于東部地區支持西部發展，在我國當前和未來傳統能源占比較大的能源利用環境下，我們西部在資源開采方面已經做出了很多犧牲，而輸出大量的化石類能源也并沒有對西部地區形成可持續發展局面，尤其是計劃經濟年代，我們西部地區輸送的能源為東部沿海經濟發展做出了巨大貢獻。為此，國家需要在可再生能源發展基金附加的收取方面，對西部地區采取一定的優惠。同時要采取轉移支付方式，滿足西部可再生能源發展的需要，這不但有利于促進西部地區的可再生能源發展，也有利于解決西部經濟相對滯后的狀況。

4.轉移支付的梯度可以結合西部經濟發展中電價可承受的能力，結合西部各省的各行業用電量，總之，清潔能源成本負擔對西部適當傾斜，是兼顧國內不同區域發展的實際情況，把《京都議定書》的“共同分擔、區別對待”的原則用于促進國內清潔能源發展，有區別地承擔清潔能源外溢成本的必要選擇，也是國家尊重歷史、公平負擔，促進西部發展的有效途徑。

(六)增強自主創新能力，建立完善的科研與服務體系。

一是政府要積極引導清潔能源的技術研發。增加能源領域的研發投入，建立甘肅省省級清潔能源技術重點實驗室；通過招標形式，調動產學研各方的力量聯合攻克可再生能源關鍵技術，與先進國家簽訂清潔能源技術交流與合作協定，為清潔能源技術的引進創造良好的國際合作環境。二是鼓勵企業創建以企業為主體的技術創新體系。支持企業與大專院校、科研單位實行產學研聯合，引導和支持高新技術企業加大研發投入，建立具有國際先進水平的技術創新平臺，加速科研成果轉化。三是要發展以生產力促進中心、企業孵化器為主體的創新服務體系。四是完善清潔能源高科技企業的融資機制。鼓勵設立科技風險投資機構，鼓勵金融資本、民間資本進入科技風險投資領域，建立健全金融資本科技貸款風險補償機制，構建科技創新的風險投資機制。引導風險投資公司投資于清潔能源項目，對于發展較好的清潔能源企業，可予以重點扶持，為其在國內外上市直接融資創造條件。五是建立清潔能源人才培養機制。要在穩定現有人才隊伍的基礎上，加快引進人才、培養人才，改善人才成長環境，鼓勵企業參與清潔能源技術教育培養體系的建設。六是加強清潔能源基礎建設,完善服務體系。甘肅省清潔能源基礎設施落后，在科研、技術推廣、產業開發、社會化服務等方面都沒有形成自己的發展體系。存在服務范圍窄，工作力度小的問題。尤其在農村，能源辦行政級別低，缺乏配套的鄉、鎮級服務站。加強農村清潔能源基礎建設。建議借機新農村建設，把加強農村清潔能源基礎設施建設與新農村建設相結合，在有條件的農村地區開展生態循環模式的清潔能源工程，實現清潔能源由自給自足的分散模式跨越到以生態循環為特征的循環模式，促進生態保護、發展循環經濟。

(七)健全財政補貼監督機制與評估機制。

目前甘肅省對清潔能源財政補貼缺乏長期監督約束機制，導致財政補貼資金的使用效益差強人意。例如，省上對建立沼氣池給予一定的財政補貼，但財政補貼后，很多沼氣池并未發揮作用，一方面與其成本有關，另一方面也反映了甘肅省的財政補貼缺乏相應的評估、監督約束機制。隨著清潔能源發展，財政補貼額不斷增長，應建立財政補貼監督約束機制，使得財政補貼真正發揮促進新能源產業發展的作用。

[1]《甘肅省“十二五”農村能源建設規劃(2011～2015)》，甘肅省農村能源辦公室，2010年9月。

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[9]栗寶卿：《促進可再生能源發展的財稅政策研究》，中國稅務出版社2010年版。

[10]黃德利：《酒泉世界首座千萬千瓦級風電基地進入施工階段》，載于《甘肅日報》2009年8月3日。

[11]張有賢、蔡敏琦、安學勤：《甘肅省能源利用存在的問題及解決對策》，載于《蘭州大學學報(杜金科學版)》2006年第11期。

本文為甘肅省社科規劃項目“甘肅省清潔能源發展的現狀及財政政策研究”階段性成果(項目編號：13YD120)。

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：2095-3151(2014)67-0036-12