我國(guó)土壤污染分類、政策分析與防治建議*

河北大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院

韓冬梅

農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心

金書秦

我國(guó)土壤污染分類、政策分析與防治建議*

河北大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院

韓冬梅

農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心

金書秦

文章指出土壤污染是一個(gè)長(zhǎng)期、多因素、多來(lái)源的污染問(wèn)題，我國(guó)目前的土壤環(huán)境保護(hù)存在政策發(fā)展滯后、缺少直接針對(duì)土壤污染管理的政策手段、相關(guān)部門職能分散、治理資金缺乏等問(wèn)題。需要盡快完善土壤環(huán)境保護(hù)政策體系，劃定土壤污染的紅線，按照土壤污染類別和主體分類管理，對(duì)已有的實(shí)用技術(shù)進(jìn)行評(píng)估，并盡快完善土壤污染防治與修復(fù)的資金機(jī)制。

土壤污染；防治；土壤環(huán)境保護(hù)；政策建議

今年，隨著《全國(guó)土壤污染調(diào)查公報(bào)》的發(fā)布，土壤污染問(wèn)題引起廣泛關(guān)注。在自然系統(tǒng)中，土壤既是萬(wàn)物生長(zhǎng)的根本，同時(shí)也是物質(zhì)循環(huán)的最終接納者，承受著人類生產(chǎn)與生活活動(dòng)產(chǎn)生的大多數(shù)污染物。土壤質(zhì)量與食品安全問(wèn)題休戚相關(guān)，這也是其長(zhǎng)期受到高度關(guān)注的原因。

一、土壤污染現(xiàn)狀

隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，城市的建設(shè)和擴(kuò)張不僅侵占了大量的耕地，人口的聚集也導(dǎo)致了諸多的城市土壤環(huán)境問(wèn)題，如土壤退化、富營(yíng)養(yǎng)化、重金屬污染等。2006年，原國(guó)家環(huán)保總局(現(xiàn)為環(huán)保部)與國(guó)土資源部聯(lián)合組織的土壤污染調(diào)查顯示，全國(guó)受污染的耕地約有1.5億畝，污水灌溉污染耕地3250萬(wàn)畝，固體廢棄物堆存占地或毀田200萬(wàn)畝；*龍花樓：《論土地利用轉(zhuǎn)型與鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展》，載于《地理科學(xué)進(jìn)展》2012年第2期，第131～138頁(yè)。中國(guó)水稻研究所與農(nóng)業(yè)部稻米及制品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)測(cè)試中心2010年發(fā)布的《我國(guó)稻米質(zhì)量安全現(xiàn)狀及發(fā)展對(duì)策研究》稱，我國(guó)約20%的耕地受到重金屬污染；*應(yīng)興華、金連登、徐霞等：《我國(guó)稻米質(zhì)量安全現(xiàn)狀及發(fā)展對(duì)策研究》，載于《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量與安全》2010年第6期，第40～43頁(yè)。2013年全國(guó)兩會(huì)期間，九三學(xué)社提出的《關(guān)于加強(qiáng)綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展的建議》指出，“全國(guó)耕地重金屬污染面積超過(guò)16%……”。*九三學(xué)社中央?yún)⒄h政部：《關(guān)于加強(qiáng)綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展的建議》，2013-03-17[2014-5-16]，www.93.gov.cn/html/93gov/zt/qglh/jctaya/130317164111240211.html。2013年12月30日，在國(guó)務(wù)院新聞辦的發(fā)布會(huì)上，國(guó)土資源部副部長(zhǎng)王世元在提到第二次全國(guó)土地調(diào)查主要數(shù)據(jù)時(shí)稱，全國(guó)中重度污染耕地大體在5000萬(wàn)畝左右，已不適合耕種。這些耕地大多集中于珠三角、長(zhǎng)三角等經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)。據(jù)廣東2013年公布的土壤污染數(shù)據(jù)顯示，珠三角地區(qū)三級(jí)和劣三級(jí)土壤占到面積的22.8%，28%的土壤重金屬超標(biāo)，其中汞超標(biāo)最高，其次是鎘和砷。“綠色和平”組織對(duì)湖南有色金屬行業(yè)與水稻鎘污染關(guān)系進(jìn)行了研究，在2014年4月發(fā)布的報(bào)告《“有色”米——湖南衡東縣稻米重金屬污染調(diào)查》中顯示，以湖南衡陽(yáng)市一個(gè)有色金屬工業(yè)園為例，發(fā)現(xiàn)園區(qū)附近的5個(gè)村的全部稻田土壤樣本中檢測(cè)出的重金屬鎘含量都超出土壤環(huán)境質(zhì)量二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，且過(guò)半數(shù)超標(biāo)準(zhǔn)3倍以上。其稻米樣品檢出鎘含量最高的樣本超過(guò)國(guó)標(biāo)近21倍。來(lái)自工業(yè)園區(qū)的廢水和廢氣是主要的污染源。*綠色和平：《“有色”米——湖南衡東縣稻米重金屬污染調(diào)查》，2014-4-24[2014-5-16]，www. greenpeace.org/china/zh/publications/reports/toxics/2014/heavy-metal/。2014年4月17日環(huán)保部和國(guó)土資源部發(fā)布的《全國(guó)土壤污染調(diào)查公報(bào)》首次為眾說(shuō)紛紜的土壤污染信息提供一個(gè)全面和權(quán)威的數(shù)據(jù)，調(diào)查結(jié)果顯示：“全國(guó)土壤環(huán)境狀況總體不容樂(lè)觀，部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問(wèn)題突出。全國(guó)土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點(diǎn)位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。”

二、土壤污染分類及其來(lái)源

科學(xué)上，通常將土壤污染物分為有機(jī)污染物、重金屬污染物、放射性污染物和其他污染物四大類。其中有機(jī)污染物包括有機(jī)農(nóng)藥、酚、氰化物、苯并(a)芘、石油、有機(jī)洗滌劑、有害微生物、PAHs(多環(huán)芳烴)等，除農(nóng)藥以外，其他污染物大都來(lái)源于電鍍、煉油、冶金、燃油等工業(yè)排放的廢水和廢氣；重金屬污染物則幾乎全部來(lái)源于冶煉、電鍍、染料等工業(yè)排放的廢水、污泥和廢氣；放射性污染物如137Cs、90Sr等來(lái)源于原子能、核動(dòng)力、同位素生產(chǎn)等工業(yè)廢水和廢渣、大氣層核爆炸；其他污染物包括鹽、堿、酸等則來(lái)源于紙漿、纖維、硫酸、石油、化工、酸洗、電鍍等工業(yè)排放的廢水和廢氣，*陳晶中、陳杰、謝學(xué)儉等：《土壤污染及其環(huán)境效應(yīng)》，載于《土壤》2003年第4期，第298～303頁(yè)。病原體污染物主要來(lái)自含病原體的人畜糞便、垃圾、生活污水、醫(yī)院污水等，被病原體污染的土壤能傳播傷寒、痢疾、病毒性肝炎等多種疾病。*林強(qiáng)：《我國(guó)的土壤污染現(xiàn)狀及其防治對(duì)策》，載于《福建水土保持》2004年第1期，第25～28頁(yè)。

從管理或政策的角度，談?wù)摶蚪鉀Q土壤污染問(wèn)題，首先要回答三個(gè)基本問(wèn)題：哪種污染物？從哪里產(chǎn)生？通過(guò)什么途徑進(jìn)入土壤？因此，我們從三個(gè)維度對(duì)土壤污染進(jìn)行分類。

(一)按污染物特性分為持久性污染和非持久性污染。

持久性(或累積性)污染指在環(huán)境中不能或很難由于物理、化學(xué)生物作用而分解、沉淀或揮發(fā)的污染物。一般包括重金屬和持久性有機(jī)污染物(POPs)。這類污染物在土壤中長(zhǎng)期積累，其后果可能要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)才能反映出來(lái)。例如，我國(guó)在20世紀(jì)60～80年代生產(chǎn)和使用的大多數(shù)農(nóng)藥品種都是屬POPs的有機(jī)氯農(nóng)藥，如氯丹、七氯、毒殺芬、滴滴涕和六氯代苯等，雖然后來(lái)已經(jīng)禁用，但這些農(nóng)藥在土地中仍有相當(dāng)量的殘留。又如日本的痛痛病20世紀(jì)60年代發(fā)生于富山縣神通川流域，直至20多年后才被證實(shí)是當(dāng)?shù)鼐用袷秤帽缓k廢水污染了的土壤所生產(chǎn)的“鎘米”所致。

非持久性(或非累積性)污染物指由于生物作用而逐漸減少的、可降解轉(zhuǎn)化的污染物，如氨氮、COD、BOD等污染物質(zhì)。雖然非持久性的污染物不像持久性污染物的危害那么嚴(yán)重和持久，但過(guò)量的污染物進(jìn)入土壤仍可導(dǎo)致土壤污染，進(jìn)而危害環(huán)境及人體健康。以氮肥使用為例，如果施用過(guò)多，未被植物吸收，而大部分殘留在土壤中，通過(guò)分解轉(zhuǎn)化為硝酸鹽，通過(guò)食物進(jìn)入人體后，轉(zhuǎn)變成具有致癌作用的亞硝胺。另外，過(guò)多的硝酸鹽通過(guò)土壤進(jìn)入水體后，也會(huì)污染地下水和河流。

(二)按污染物進(jìn)入途徑分為水污染、大氣污染和固廢污染。

水污染導(dǎo)致的土壤污染指污染物隨污水進(jìn)入土壤。包括使用未處理達(dá)標(biāo)的工業(yè)或生活污水灌溉農(nóng)田，采用滲坑形式儲(chǔ)存污水，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中過(guò)量使用農(nóng)藥化肥，隨灌溉過(guò)程進(jìn)入土壤。

通過(guò)大氣沉降過(guò)程導(dǎo)致空氣中的有害物質(zhì)進(jìn)入土壤。如工業(yè)企業(yè)排放的二氧化硫等污染物在大氣中發(fā)生化學(xué)反應(yīng)形成酸雨通過(guò)降水的方式進(jìn)入土壤，導(dǎo)致土壤酸化現(xiàn)象。或者工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)排放的粉塵等以空氣降塵的形式進(jìn)入土壤。城市機(jī)動(dòng)車輛尾氣排放的污染物或直接沉積在路面灰塵中，或通過(guò)干濕沉降在公路兩側(cè)土壤中，長(zhǎng)期累積，也會(huì)導(dǎo)致公路兩側(cè)土壤受到污染。*駱永明：《中國(guó)土壤環(huán)境污染態(tài)勢(shì)及預(yù)防、控制和修復(fù)策略》，載于《環(huán)境污染與防治》2009年第12期，第27～31頁(yè)。

固廢污染導(dǎo)致的土壤污染途徑有：城市和農(nóng)村生活垃圾的露天堆放，或垃圾在進(jìn)行處理的過(guò)程中沒(méi)有進(jìn)行安全填埋，垃圾中的有毒有害物質(zhì)或垃圾腐爛后產(chǎn)生的滲濾液直接進(jìn)入土壤；各種工業(yè)企業(yè)產(chǎn)生的工業(yè)廢棄物的隨意堆放或不安全處置，不僅占用大量土地，還會(huì)通過(guò)降水、地表徑流等方式對(duì)土壤造成污染。

(三)按污染物來(lái)源分為農(nóng)業(yè)農(nóng)村內(nèi)生性污染和工礦、城市轉(zhuǎn)移性污染。

1.農(nóng)業(yè)農(nóng)村內(nèi)生性因素導(dǎo)致的土壤污染。由于化肥和畜禽糞便等有機(jī)肥含有重金屬和有機(jī)污染物，如P肥含有Cd、Zn、Pb、Cr、As等致污元素，有機(jī)肥含有Zn、Cu等。農(nóng)村地區(qū)大量存在化肥的不合理施用現(xiàn)象，化肥的利用率也較低(一般只有30%～40%)。我國(guó)雖然已成為世界上最大的肉、蛋生產(chǎn)國(guó)，但目前我國(guó)集約化畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)總數(shù)的80%以上仍是小規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)，配套設(shè)施尚不完善，環(huán)境管理水平普遍較低。畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)生的畜禽糞便量大大超出農(nóng)田可承載的最大負(fù)荷時(shí)，畜禽糞便中大量沒(méi)被消化吸收的有機(jī)物質(zhì)，導(dǎo)致大部分養(yǎng)分流失進(jìn)入環(huán)境，造成土壤、地表水、地下水等污染。農(nóng)藥過(guò)量使用的情況在我國(guó)也十分普遍，有效利用率卻較低，*韓冬梅、金書秦：《中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)政策分析》，載于《經(jīng)濟(jì)研究參考》2013年第43期，第11～18頁(yè)。對(duì)土壤造成的污染往往是長(zhǎng)期的，難以逆轉(zhuǎn)的。如六六六和DDT雖然在中國(guó)已禁用多年，但由于有機(jī)氯農(nóng)藥非常難于降解，至今常能在土壤環(huán)境中檢出。*鐘曉蘭、周生路、趙其國(guó)：《城鄉(xiāng)結(jié)合部土壤污染及其生態(tài)環(huán)境效應(yīng)》，載于《土壤》2006年第2期，第122～129頁(yè)。

由于地膜覆蓋具有增溫、保水、防蟲、防草等功能，從1978年從日本引進(jìn)農(nóng)膜覆蓋栽培技術(shù)至今，該項(xiàng)技術(shù)的使用大大提高了我國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。迄今，我國(guó)已經(jīng)成為了世界上最大的農(nóng)膜生產(chǎn)國(guó)和使用國(guó)。農(nóng)膜雖然對(duì)于提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量起了重要的作用，但同時(shí)由于農(nóng)膜不溶解、不腐爛，廢舊農(nóng)膜殘留在土壤中，破壞耕作層土壤結(jié)構(gòu)，對(duì)土壤毛細(xì)管水起阻流作用，使土壤孔隙減少，降低了土壤通氣性和透水性，惡化了土壤物理性狀，導(dǎo)致作物減產(chǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，連續(xù)使用農(nóng)膜2年以上的麥田會(huì)減產(chǎn)9%，連續(xù)使用5年的麥田減產(chǎn)26%，連續(xù)使用15年以后，耕地將顆粒無(wú)收。*徐玉宏：《我國(guó)農(nóng)膜污染現(xiàn)狀和防治對(duì)策》，載于《環(huán)境科學(xué)動(dòng)態(tài)》2003年第2期，第9～11頁(yè)。*彭訓(xùn)廣、王彩虹、孫力等：《農(nóng)用薄膜對(duì)土壤污染現(xiàn)狀、原因與治理對(duì)策》，載于《價(jià)值工程》2010年第4期。

農(nóng)村生活固廢也已成為農(nóng)村土地污染的原因之一。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民的生活方式、消費(fèi)結(jié)構(gòu)等已沒(méi)有太大的差別，生活垃圾的構(gòu)成與以往相比也逐漸趨于復(fù)雜化而難以自然降解。但農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在我國(guó)大部分地區(qū)還遠(yuǎn)不如城市完善，農(nóng)村各戶的生活垃圾仍是隨意堆放或者傾倒，對(duì)農(nóng)村土地和河流造成極大威脅。

2.工、礦、城市轉(zhuǎn)移性污染。土地對(duì)污水有一定的凈化作用，但是如果長(zhǎng)期利用工業(yè)和城市廢水進(jìn)行盲目污灌，會(huì)嚴(yán)重污染土壤。部分缺水地區(qū)甚至將工業(yè)排放的污水作為長(zhǎng)期的灌溉用水，工業(yè)污水中的污染物，如重金屬鎘、汞等進(jìn)入土壤，進(jìn)而進(jìn)入農(nóng)作物，對(duì)人和牲畜造成危害。我國(guó)工業(yè)固體廢棄物主要來(lái)自采掘業(yè)、化工、冶金及有色金屬冶煉等行業(yè)，這些固廢中含有各種重金屬元素，占據(jù)大面積土地，污染和破壞土壤。如湖南、遼寧、甘肅、云南等重金屬排放大省的土壤重金屬污染就來(lái)自這些地區(qū)的有色金屬的開采和冶煉。*王文興、童莉、海熱提：《土壤污染物來(lái)源及前沿問(wèn)題》，載于《生態(tài)環(huán)境》2005年第1期，第1～5頁(yè)。

現(xiàn)代城市垃圾的化學(xué)組成復(fù)雜，含有各種重金屬和其他有害物質(zhì)，隨意堆放或不安全填埋，使不能降解的污染物進(jìn)入土壤和地下水。城市污水處理廠污水處理后產(chǎn)生的污泥中如果隨意填埋，也會(huì)對(duì)土壤造成二次污染。

根據(jù)以上對(duì)污染物類別的分析以及對(duì)環(huán)境問(wèn)題的分類，結(jié)合近期相關(guān)調(diào)查和普查數(shù)據(jù)，可以看出目前我國(guó)土壤污染的總體形勢(shì)：一是污染物類型復(fù)雜，既有持久污染，也有非持久性污染，其中持久性污染由于其影響嚴(yán)重、潛伏期長(zhǎng)、消除困難等特征逐漸成為關(guān)注和研究的重點(diǎn)；二是污染物進(jìn)入環(huán)境的形式多元化，屬于水、空氣和固廢全方位的污染；三是污染來(lái)源廣泛，既有來(lái)自農(nóng)業(yè)內(nèi)部的化學(xué)物品過(guò)度投入，也有來(lái)自工礦和城市的污染轉(zhuǎn)移，但從污染物的流動(dòng)鏈條來(lái)看，造成重大不良影響的主要仍是轉(zhuǎn)移性污染，其中工礦排放是主要的污染源，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)雖然也會(huì)導(dǎo)致土壤污染，但農(nóng)業(yè)更多的是作為土壤污染的受影響者。

土壤污染是一個(gè)長(zhǎng)期、多因素、多來(lái)源的污染問(wèn)題，不僅有固廢，還有大氣和水；污染主體多樣化，幾乎涉及所有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體；污染方式不僅有直接排放導(dǎo)致的污染，也有通過(guò)環(huán)境作用間接轉(zhuǎn)化而來(lái)的。因此從成本的角度看，土壤污染防治仍需要注重前端防治，控制污染源排放的污染物進(jìn)入土壤最符合成本有效的原則；從污染主體和污染方式的多樣化來(lái)看，土壤污染防治更適合一個(gè)綜合的污染管理政策體系，需要多領(lǐng)域政策的配合。

三、我國(guó)土壤環(huán)境管理現(xiàn)狀分析

(一)土壤環(huán)境政策發(fā)展滯后，政策分散。

我國(guó)國(guó)家環(huán)境保護(hù)政策在發(fā)展中長(zhǎng)期主要關(guān)注的重點(diǎn)是水和空氣污染，后來(lái)又增加了土壤污染及固體廢棄物的污染防治方面的規(guī)定。中國(guó)的第一部《環(huán)境保護(hù)法》(1979年試行)中已有涉及土壤污染預(yù)防方面的內(nèi)容，1989年修正的《環(huán)境保護(hù)法》中包含了更多條款，但直到20世紀(jì)90年代以后，隨著土壤污染導(dǎo)致的農(nóng)產(chǎn)品安全等問(wèn)題持續(xù)暴露，土壤保護(hù)問(wèn)題才開始真正受到重視。1995年的《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》為土地建立了三個(gè)等級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)：生態(tài)保護(hù)區(qū)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地和森林，包括重金屬和農(nóng)藥(含DDT)的限值要求(GB 15618-1995)。2008年修訂后的《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，污染物由10項(xiàng)增加到76項(xiàng)，增加了大量的有機(jī)污染物指標(biāo)，包含揮發(fā)性有機(jī)污染物、半揮發(fā)性有機(jī)污染物、持久性有機(jī)污染物和有機(jī)農(nóng)藥等；標(biāo)準(zhǔn)分類由原來(lái)以農(nóng)業(yè)用地土壤為主擴(kuò)展到居住、商業(yè)和工業(yè)用地土壤。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》明確提出了“加強(qiáng)對(duì)土壤的保護(hù)”、“防治土壤污染”。

總體而言，目前我國(guó)在立法層面尚無(wú)針對(duì)土壤污染的專門法，只是在外圍有部分法律法規(guī)與土壤污染相關(guān)。我國(guó)目前與土壤污染防治有關(guān)的法律主要有《環(huán)境保護(hù)法》、《農(nóng)業(yè)法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染防治法》、《土地管理法》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等。這些法律法規(guī)大多是針對(duì)土地管理和利用、土地規(guī)劃及土地權(quán)屬等方面問(wèn)題制定的，雖然對(duì)于土壤污染都有涉及，但都不是以土壤污染控制為主要目標(biāo)。其他與土壤污染直接相關(guān)的政策則多見于有關(guān)部門階段性地出臺(tái)的一些專門的規(guī)定或指導(dǎo)意見，然而相對(duì)于目前的土地污染控制、修復(fù)與再開發(fā)中的實(shí)際問(wèn)題，這些文件的指導(dǎo)作用及法律約束力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。另外，在某些特殊領(lǐng)域的立法仍是空白，如我國(guó)目前尚未建立農(nóng)膜環(huán)境方面的法規(guī)及農(nóng)膜土壤殘留標(biāo)準(zhǔn)。

(二)相關(guān)規(guī)定原則性較多，針對(duì)性不強(qiáng)。

土壤污染主體的多樣化特征也體現(xiàn)在與土壤污染相關(guān)的各項(xiàng)外圍政策中。如《水污染防治法》規(guī)定：“利用工業(yè)廢水和城鎮(zhèn)污水進(jìn)行灌溉，應(yīng)當(dāng)防止污染土壤、地下水和農(nóng)產(chǎn)品”；《固體廢物污染環(huán)境防治法》第二十二條規(guī)定：“在國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門及省、自治區(qū)、直轄市人民政府劃定的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)和其他需要特別保護(hù)的區(qū)域內(nèi)，禁止建設(shè)工業(yè)固體廢物集中貯存、處置的設(shè)施、場(chǎng)所和生活垃圾填埋場(chǎng)。”《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》規(guī)定：“農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)合理使用化肥、農(nóng)藥、獸藥、農(nóng)用薄膜等化工產(chǎn)品，防止對(duì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地造成污染。”但由于這些法律政策都不是直接針對(duì)土壤污染，因此只有原則性的規(guī)定，沒(méi)有考慮土壤污染物的特征，對(duì)于如何防止土壤污染，采取何種手段控制土壤污染，土壤污染的責(zé)任認(rèn)定等都未做出明確的規(guī)定。雖然有《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，但由于缺少監(jiān)測(cè)、核查和處罰等更細(xì)致的規(guī)定和政策平臺(tái)，對(duì)土壤污染的控制有限。

(三)管理部門眾多，監(jiān)管職能分散，且部門間權(quán)責(zé)劃分不清晰。

土壤管理的職能分散在環(huán)境保護(hù)部、國(guó)土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部以及礦產(chǎn)資源管理和建設(shè)等部門。根據(jù)相關(guān)的職能規(guī)定，環(huán)保部負(fù)責(zé)土壤污染總體控制和污染監(jiān)測(cè)，具體包括：“制定土壤污染防治管理制度并組織實(shí)施，環(huán)境污染防治的監(jiān)督管理，協(xié)調(diào)指導(dǎo)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)，組織指導(dǎo)城鎮(zhèn)和農(nóng)村的環(huán)境綜合整治工作，土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)和信息發(fā)布。”國(guó)土資源部統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國(guó)土地的管理和監(jiān)督工作，具體包括：“保護(hù)與合理利用土地資源、編制和組織實(shí)施土地利用總體規(guī)劃、提供全國(guó)土地利用各種數(shù)據(jù)、承擔(dān)地質(zhì)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任、地質(zhì)災(zāi)害預(yù)防和治理。”農(nóng)業(yè)部門則負(fù)責(zé)土壤改良、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地土壤安全管理、農(nóng)田土壤監(jiān)測(cè)和農(nóng)藥、肥料、土壤調(diào)理劑等對(duì)土壤的安全管理等，具體包括：“引導(dǎo)農(nóng)業(yè)資源合理利用；組織農(nóng)業(yè)資源區(qū)劃、生態(tài)農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展工作；指導(dǎo)農(nóng)用地、漁業(yè)水域、草原、宜農(nóng)灘涂、宜農(nóng)濕地、農(nóng)村可再生能源的開發(fā)利用以及農(nóng)業(yè)生物物種資源的保護(hù)和管理；擬定農(nóng)業(yè)各產(chǎn)業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)并組織實(shí)施。”水利部則主要負(fù)責(zé)防治水土流失和土壤侵蝕監(jiān)測(cè)。礦產(chǎn)資源管理部門主要負(fù)責(zé)礦產(chǎn)資源開發(fā)所在地的土地規(guī)劃、開采礦山后土壤的修復(fù)、土地復(fù)墾。

對(duì)土壤的管理存在著多頭管理，導(dǎo)致土壤環(huán)境監(jiān)管職權(quán)分散或交叉、權(quán)責(zé)不明，如環(huán)保部門、國(guó)土資源部門、農(nóng)業(yè)部門和水利部門均有土壤監(jiān)測(cè)的職能，且不同來(lái)源的數(shù)據(jù)如何統(tǒng)一尚缺乏法律依據(jù)和規(guī)范。*吳賢靜：《我國(guó)土壤污染防治管理體制探析》，載于《環(huán)境法治與建設(shè)和諧社會(huì)——2007年全國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)(年會(huì))論文集》(第二冊(cè))，2007年，第698～700頁(yè)。這也導(dǎo)致信息發(fā)布方面的問(wèn)題，如近期一系列的土壤監(jiān)測(cè)和信息發(fā)布主要由國(guó)土資源部而不是環(huán)境保護(hù)部負(fù)責(zé)。監(jiān)管職能分散也使部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)缺乏制度保障和約束機(jī)制，無(wú)法準(zhǔn)確判定土壤污染情況和污染者排放之間的因果關(guān)系，并及時(shí)作出反應(yīng)。

(四)土壤污染防治資金嚴(yán)重缺乏。

據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)受重金屬污染的農(nóng)田有2000萬(wàn)公頃，即使采用成本較低的植物修復(fù)法，其修復(fù)成本也要6萬(wàn)億元；需要修復(fù)的廢棄礦山土地面積約150多萬(wàn)公頃，每公頃污染土壤治理資金最低也要9萬(wàn)元，150多萬(wàn)公頃就是1400多億元。而根據(jù)《全國(guó)土壤環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》，“十二五”期間中央財(cái)政資金用于全國(guó)污染土壤修復(fù)總共只有300億元，資金缺口巨大。近年來(lái)土壤污染事件發(fā)生后的土壤污染修復(fù)及賠償費(fèi)用也基本上是由政府承擔(dān)的。如2010年北京地鐵土壤污染導(dǎo)致工人中毒事件，相關(guān)費(fèi)用最終是由北京市政府承擔(dān)。*《土壤污染修復(fù)資金缺口巨大，污染者付費(fèi)制度缺失》，載于《法制日?qǐng)?bào)》2014年4月14日。。

四、我國(guó)土壤污染防治相關(guān)建議

(一)完善土壤環(huán)境保護(hù)政策體系，加強(qiáng)相關(guān)政策間的整合。

由于土壤污染是一個(gè)綜合性的環(huán)境問(wèn)題，對(duì)于涉及土壤污染的污染物管理事實(shí)上是與單環(huán)境要素污染控制和多領(lǐng)域污染控制管理是交叉的，所以在現(xiàn)行的水、空氣和固廢污染防治法中都已對(duì)相關(guān)的污染物排放控制進(jìn)行了規(guī)定。在畜禽養(yǎng)殖、化肥農(nóng)藥控制等方面也已有相關(guān)的政策和標(biāo)準(zhǔn)。因此，建議在未來(lái)出臺(tái)的《土壤污染防治法》中應(yīng)著重于，對(duì)與土地污染相關(guān)的土地利用項(xiàng)目中的土壤環(huán)境影響評(píng)價(jià)、土壤環(huán)境質(zhì)量控制、土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估(包括對(duì)人體健康或/和陸生生態(tài)影響的評(píng)估)、土壤污染責(zé)任認(rèn)定及污染賠償?shù)膯?wèn)責(zé)、土壤污染治理與恢復(fù)等進(jìn)行規(guī)定。在土壤環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系的完善方面，建議繼續(xù)制(修)訂土壤環(huán)境質(zhì)量、污染土壤風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、被污染土壤治理與修復(fù)、主要土壤污染物分析測(cè)試、土壤樣品、肥料中重金屬等有毒有害物質(zhì)限量等標(biāo)準(zhǔn)；制訂土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)估和等級(jí)劃分、被污染地塊環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、土壤污染治理與修復(fù)等技術(shù)規(guī)范；研究制定土壤環(huán)境保護(hù)成效評(píng)估和考核技術(shù)規(guī)程。加強(qiáng)各項(xiàng)相關(guān)政策間的協(xié)調(diào)與整合，避免矛盾和沖突，以《土壤污染防治法》為核心，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和外圍法的有效配合，構(gòu)成一個(gè)全方位的、系統(tǒng)的和綜合的土壤污染政策體系。

明確各相關(guān)部門的職責(zé)分工，明確環(huán)保部門作為土壤污染防治相關(guān)的政策制定、監(jiān)測(cè)核查和信息發(fā)布等的主要部門，其他部門在其職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)水土保持、土地利用及開發(fā)等進(jìn)行管理，避免部門間的矛盾和沖突，加強(qiáng)協(xié)調(diào)和整合。

(二)劃定土壤污染紅線，嚴(yán)防土壤環(huán)境質(zhì)量退化。

從環(huán)境保護(hù)的角度，無(wú)論何種環(huán)境要素，環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)都應(yīng)該使其不致退化，保持其環(huán)境質(zhì)量不下降。由于土壤生態(tài)功能的恢復(fù)需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間，技術(shù)難度大，成本高，因此防止土壤環(huán)境質(zhì)量持續(xù)退化是土壤環(huán)境保護(hù)應(yīng)該遵循的基本原則。考慮到土壤環(huán)境的差異，土壤保護(hù)應(yīng)該按其所屬地區(qū)生態(tài)環(huán)境、土壤污染要素的背景值和生態(tài)功能等確定不同的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。但基礎(chǔ)紅線是，任何開發(fā)和利用都不應(yīng)導(dǎo)致土壤嚴(yán)重流失，不能導(dǎo)致土壤環(huán)境質(zhì)量在現(xiàn)有水平上的嚴(yán)重下降。這項(xiàng)要求應(yīng)寫入未來(lái)發(fā)布的《土壤污染防治法》中，并在《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》中予以體現(xiàn)。同時(shí)，制定相關(guān)的技術(shù)導(dǎo)則，指導(dǎo)地方政府根據(jù)本地情況制定相應(yīng)的地方土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及配套的監(jiān)測(cè)規(guī)范。

(三)區(qū)分土壤污染類別，進(jìn)行有效的分類管理。

與大氣和水污染相比，土壤污染的邊界相對(duì)清晰，職責(zé)劃分相對(duì)明確，有利于分類管理以提高效率。因此，在對(duì)責(zé)任主體的認(rèn)定、評(píng)估、費(fèi)用承擔(dān)和管制方式等方面需要區(qū)分農(nóng)業(yè)農(nóng)村內(nèi)生性土壤污染和工、礦、城市轉(zhuǎn)移性污染。對(duì)于工、礦、城市轉(zhuǎn)移性污染依據(jù)“污染者付費(fèi)”的基本原則進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定和管理，而對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活導(dǎo)致的土壤污染治理，地方政府仍應(yīng)作為責(zé)任主體。對(duì)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村內(nèi)生性土壤污染防治的最佳方式仍是從源頭控制，包括：改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)、推廣科學(xué)的農(nóng)業(yè)種植方式、指導(dǎo)農(nóng)民合理使用農(nóng)藥和化肥；對(duì)化肥包裝袋和農(nóng)膜等采取相應(yīng)的回收政策等。加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，避免生活污染物直接進(jìn)入環(huán)境。對(duì)于工業(yè)和城市污染轉(zhuǎn)移導(dǎo)致的土壤污染，責(zé)任主體明確，可以按照一般工業(yè)點(diǎn)源、市政點(diǎn)源的管理，通過(guò)排污許可證制度保證其達(dá)標(biāo)排放。

(四)對(duì)已有的實(shí)用技術(shù)進(jìn)行評(píng)估。

對(duì)已有實(shí)用技術(shù)的評(píng)估可以從最簡(jiǎn)單的方面做起。從一些相關(guān)研究或報(bào)道來(lái)看，確實(shí)存在更高效、環(huán)保的肥料或施肥方法，例如測(cè)土配方施肥。然而，這些高效肥料和技術(shù)卻一直得不到廣泛的應(yīng)用，值得深思。因此，迫切需要對(duì)這些項(xiàng)目或技術(shù)進(jìn)行全面的評(píng)估。第一步，要從科學(xué)上搞清楚，這些肥料和技術(shù)是否具有如宣傳、報(bào)道所說(shuō)的高效、環(huán)保等效果，如果答案是肯定的，那么第二步就要從可操作性、成本收益等角度探究其沒(méi)有得到推廣的原因。實(shí)際上，農(nóng)戶認(rèn)知、施肥習(xí)慣、技術(shù)復(fù)雜程度等都是影響其采用環(huán)境友好型投入品和技術(shù)的因素。在環(huán)境友好型產(chǎn)品和技術(shù)的推廣過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)從改變農(nóng)戶認(rèn)知、適應(yīng)農(nóng)戶種養(yǎng)習(xí)慣、簡(jiǎn)化技術(shù)操作流程等方面入手。

(五)完善土壤污染的資金機(jī)制。

遵循“污染者付費(fèi)”原則，對(duì)于工礦企業(yè)導(dǎo)致的土壤污染，建立科學(xué)的土壤污染賠償問(wèn)責(zé)機(jī)制。另一方面，由于土壤污染修復(fù)的費(fèi)用巨大，加之土壤污染易導(dǎo)致環(huán)境公共事件，因此政府資金仍需發(fā)揮重要的作用。農(nóng)村生活生產(chǎn)導(dǎo)致的土壤污染，政府也應(yīng)作為資金投入的主體。可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，建立相關(guān)的土壤污染防治與修復(fù)基金。同時(shí)，建立及完善土壤修復(fù)的市場(chǎng)化機(jī)制，發(fā)展土壤修復(fù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)民間資本注入。

清華大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院2013年研究課題“土壤污染及防治政策”(編號(hào)：CIRS2013Y-3)；教育部中西部高校提升綜合實(shí)力計(jì)劃河北大學(xué)科研創(chuàng)新平臺(tái)：“首都經(jīng)濟(jì)圈與河北發(fā)展研究”項(xiàng)目。

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：2095-3151(2014)43-0042-07