公共產品視閾下農田水利設施供給的PFI模式研究*

吉林財經大學稅務學院

孔 薇

公共產品視閾下農田水利設施供給的PFI模式研究*

吉林財經大學稅務學院

孔 薇

我國現階段農田水利設施供給嚴重不足，本文以發達國家公共產品新的供給方式PFI作為借鑒對象，探討其在我國農田水利設施供給中實行的可行性。根據公共產品屬性劃定PFI模式在農田水利設施中適用的領域，進而構建起農戶參與的PFI項目運行模式。同時制定、修訂相關法律來規范PFI模式的運營。再者出臺相關政策積極推動民營資本進入公共設施領域。最后，以規范的操作流程和嚴格的監督措施來保障PFI模式的成功應用，實現公共服務由私人來提供。

PFI模式；農田水利設施；供給；水利投融資

一、PFI模式內涵界定

PFI模式(Private Finance Initiative，簡稱PFI)是政府部門提供公共產品、公共服務時，為解決當前財政資金短缺問題，所采用的一種項目融資模式。政府部門僅限于政策計劃的擬定，對于項目完全實行開放式管理，方案設計、資金融通、要素采購、項目施工、運營管理等各個環節在相對較長的時間里全部交由民營企業、民間資本來組織，充分發揮政府預算以外的優勢。PFI模式強調投融資的策略，不僅僅針對于投資回報率高的項目，回報率低的項目也是其應用領域，適用范圍非常廣泛。對于不同性質的項目PFI模式可以區別操作，收益高的項目完全交由市場運作，在合同期滿時民營企業如未達到收益目標可以繼續擁有或續租來獲得運營權利；受益高的項目在合同期滿時政府以協議價格進行收回，民營企業獲得成本補償和一定收益，政府部門獲得運營期間內財政資金的貨幣時間價值和高質量的公共服務。PFI模式的應用，政府實現了公共產品、公共服務的私人提供，極大促進了效率的提升。

PFI模式優勢體現在：第一，可以以更低的成本、更高的效率提供更優的公共產品和公共服務；第二，可以最大限度地調動民間積極性，發揮民營企業專業化分工、現代化管理等方面的特長；第三，可以避免公共部門職能上的越位，有效杜絕權力尋租，逐步實現權力下放；第四，可以配合推進公共部門市場化改革，政府更注重公共服務私人提供的質量，而不是對公共設施產權最終擁有的執拗；第五，可以在一定程度上分擔公共部門的風險，減輕其項目超支、維護、低效運營等風險的承擔。

二、我國農田水利設施供給問題分析

(一)農田水利設施投資主體單一。

農田水利設施就其正外部性的特點，政府應承擔主要投資責任。如表1，2012年全社會水利固定資產投資中，政府投資占其資金總量的91.4%，占據絕對優勢。目前我國水利投資高度依賴于中央政府，一定程度上是中央政府主導型，2012年中央政府投資規模達到2133.5億元，占51.8%，*數據來源：《2012年全國水利發展統計公報》，中華人民共和國水利部網站http://www.mwr.gov.cn/。省級政府更多的是配套于中央投資的項目。企業、私人投資部分僅占其投資總額的2.5%，與2011年數據相比，企業、私人投資的比重下降幅度較大。可見農田水利投資責任主要集中于政府部門，政府投資占比較高，主體單一，金融機構貸款、民間投資、利用外資部分占比不足。一方面符合公共部門參與基礎設施建設投資的事權責任劃分要求；另一方面也反映出市場當中其他主體活躍程度弱化的問題，引導民間資本投融資任重道遠。

(二)農田水利設施投入總量偏低。

通過梳理考察我國農業基本建設投資的情況(見表2)，可以看到，從“一五”時期到“十一五”時期，這期間我國農業基本建設投資的絕對量呈現出較明顯的增長態勢，就“十一五”期間與“十五”期間的比較來看，農業基建投資翻了一番，投資總額突破1萬億元。但相比于基本建設投資的其他領域，農業基建投資的相對量是比較低的，農業基本建設投資規模有限，農田水利投資作為其中一項尤為匱乏。“八五”時期這項指標最低，僅占總量的3%，“十一五”期間雖稍有改觀仍不及10%，水利基建投資的份額也就更為有限了。農業基本建設投資總量不足嚴重制約了農田水利設施的綜合生產能力，沒辦法滿足水利基礎設施對現代化農業的保障需求。

(三)農田水利設施供給金融信貸配套欠缺。

財政投入占我國農田水利設施資金供給的絕大部分，起著至關重要的作用。相比之下，水利投融資的體制沒有完全建立，社會資本沒能充分調動，金融信貸在這方面的相關扶持政策又顯欠缺。就目前來看，中國人民銀行金融市場司對

表12007～2012年全社會水利固定資產投資來源及占比 億元

資料來源：2007～2012年全國水利發展統計公報整理。

表2我國水利基本建設投資情況

資料來源：《中國農業統計資料匯編:1949-2004》，《中國農村統計年鑒(2009)》，水利部歷年《中國水利公報》。

水利投融資平臺建設問題是比較支持的，這對于充分調動市場資金投資水利建設是有利的。但銀監會的相關司局出于控制地方融資平臺風險的考慮，出臺了相關文件對融資平臺貸款業務進行嚴格規定和約束，*參見銀監會：《關于切實做好2011年地方政府融資平臺貸款風險監管工作的通知》(銀監發[2011]34號，2011年3月31日)、《關于地方政府融資平臺貸款監管有關問題的說明》(銀監辦發[2011]191號，2011年6月17日)，載于中國銀行業監督管理委員會官方網站。在一定程度上加大了地方水利融資的難度。可見要從制度上、政策上引導社會資金投入水利建設，要多方配合搭建水利融資平臺，利用金融市場的作用，提高對農田水利設施供給力度，未來還要走很長的一段路。

(四)新形勢下農田水利設施供給壓力大。

近年來，自然氣候的挑戰越發嚴峻，生態環境建設要求越來越高，工業化、城鎮化的步伐不斷加快，農村經濟地理、社會結構都發生了深刻變化。新形勢對水利設施的供給提出了數量和質量的要求。年久失修的農田水利設施無法滿足現階段的需求，水利設施抗災能力較弱，供給壓力大。以吉林省豐滿水利設施的實地調研情況為例，豐滿水利設施于1937年4月正式開工興建，1942年水庫蓄水，截至目前，豐滿大壩在不斷的加固與維護補強中運行了70多年，雖然經過多次續建、改造、擴建，還是出現了風險信號。表3中列示了豐滿水利設施未來可能出現的風險和其發生的概率。

豐滿水利設施下游地區是吉林省優良的農產區，是國家商品糧基地，也是吉林省防洪的重點地區。如果豐滿水利設施存在的風險因素得不到徹底有效的控制，一旦發生潰壩等情況，損失將無法估量。如何改變現狀，避免風險發生，確保功能發揮，對現階段水利設施的供給提出了巨大挑戰。

表3豐滿大壩水利設施風險因素一覽表

三、我國農田水利設施供給選擇PFI模式的可行性分析

(一)選擇PFI模式的必要性——供給現狀與政策引導。

如前文所述，我國農田水利設施資金供給一直以來以中央政府為主，有限的財政投入難以應對農田水利巨大的資金缺口，地方政府對于農田水利設施的資金籌措也力不從心。在這樣的背景下，亟須探索多元化投資主體模式和公共產品供給的新思路，充分發揮私人資本在農田水利設施中的作用，調動民營企業和農民積極參與其中。近幾年，政府部門積極出臺政策加強引導，明確了民間資本允許進入的基礎產業和基礎設施領域，農田水利設施是其中重要的項目。

(二)選擇PFI模式的可能性——項目營利與可操作。

市場經濟環境下，競爭異常激烈，社會平均利潤率的不斷下降及投資風險的加大，資本開始尋求投資收益相對穩定的行業，在這種情況下農田水利就成了部分民間資本選擇的一個重要目標。

考察農田水利設施項目的盈利水平是民間資本進入該領域的重要評估標準。以吉林省正在建設的大型水利樞紐工程調研情況為例：該項目考察投資的盈利水平，主要計算指標為：項目投資財務內部收益率，財務凈現值、投資回收期、投資利潤率、投資利稅率、資本金利潤率、企業資本金財務內部收益率等指標。計算公式：

1.財務內部收益率(FIRR)。

式中： FIRR——財務內部收益率(%)；

CI——現金流入量(萬元)；

CO——現金流出量(萬元)；

n——計算期(年)；

(CI-CO)t——第t年的凈現金流量。

2.財務凈現值(FNPV)。

式中： FNPV——財務凈現值；

ic——財務基準收益率。

3.投資回收期(Pt)。

式中：Pt——投資回收期。

通過工程概算可知，該水利樞紐工程具有供電、供水效益，設計水平年可獲得發電收入4015萬元，供水收入為29 128萬元。從財務評價指標計算得出，所得稅前財務內部收益率為4.63%，大于財務基準收益率4%，總投資收益率3.85%，資本金財務內部收益率為3.50%，項目資本金凈利潤率3.81%。工程能夠獲得的利潤水平一般，但可以維持正常運行，工程負債率較低，償債能力較強，這對于以公益為主的供水工程還是可行的。從項目的國民經濟評價，該水利樞紐一期工程的國民經濟內部收益率為9.55%，大于社會折現率8%，經濟凈現值為 140 079 萬元，大于零；經濟效益費用比為1.15，大于1，上述各項指標均滿足規范要求。可以看出，該水利工程的國民經濟效益較好，財務上能維持正常運營，也是可行的。從經濟敏感性分析來看，更具有一定的抗風險能力。同時，該項目建成之后，將使下游灌區面積增加241.66萬畝，其中水田增加141.66萬畝，改造中低產田30萬畝，灌區面積達285萬畝，可以使10×104畝的青貯玉米得到灌溉，增產糧食8.85億公斤，社會效益也非常顯著。因此，在政府給予相應的政策支持前提下，此類水利設施項目對于私人投資者、民間資本具有一定的吸引力，PFI模式有其發揮作用的廣泛空間。

PFI模式與傳統模式相比，民間主體承擔了設計、融資、運營等全部過程，大大的縮短了項目開發時間，能夠帶來收益的提前流入。根據凈現值法對早期供應量的測算，項目開發期間越短，項目現金流入越早，早期供應效果就越為顯著。*胡振：《PFI的科學內涵及經濟效果》，載于《建筑經濟》2005年第7期。

(三)民間資本參與基礎設施建設的實踐。

PFI模式應用于農田水利設施建設領域雖然欠缺充分的理論論證，但對于民間資本進入到小型水利設施領域已有成功經驗。浙江省早在1994年開始向民間資本放開小水電站投資后，至今浙江省內的小水電站開發絕大部分由民間資本投資建設。之所以私人投資者愿意躋身于此成為投資開發建設的主體，原因在于浙江省的小水電站的年回報率平均在8%～10%，小水電站的使用年限一般為30～50年，風險性小，收益比較穩定。浙江省的這一舉措極大地調動了民間私人投資的熱情，政府部門的職責更多的是來推進相關的配套改革，規范這個市場。這已經具備了PFI模式運營的特點，有必要使其規范化、程序化，應用到更廣泛的基礎設施建設領域當中去。

四、國外應用PFI模式的經驗借鑒

面對我國農田水利設施供給中存在的問題，化解長期以來投資不足的情況，我國一方面應該依托政府部門投入增加供給量；另一方面，采納國際上PFI模式，依靠私人部門投資創新農田水利設施供給模式。英國、日本等國家在基礎設施供給中PFI模式的運用經驗，對于我國拓寬思路增加農田水利設施供給具有借鑒意義。

(一)明確的目的性。

20世紀80年代的英國財政赤字壓力巨大，公共部門功能削弱，財政收入浪費嚴重，公共服務水平每況愈下，納稅人滿意度很低。為了緩解政府的財政窘境，提高公共產品的供給效率，英國于1992年開始推行PFI模式。20世紀90年代的日本，人口老齡化問題嚴重，青壯年勞動力不夠，稅收收入貢獻率較低，政府公共財政能力受到制約，基礎設施投資不足現象時有發生，由此誘發了公共服務供給不足。為了提高公共投資的效率，提升公共服務的質量，日本采取PFI方式來改進公共服務提供方式。

(二)有效的法律保障。

英國PFI的政策法律框架是比較系統和完整的，作為法源的歐盟政府采購法律同樣適用于PFI項目，作為PFI法律制度核心的競爭性談判制度《公共合同法》和《公共事業合同法》也發揮了重要作用。同時英國財政部還針對PFI構建了專門的政策體系，為其應用和進一步發展提供保障。日本引進PFI模式后對其大力推廣，在亞洲率先以法律的形式肯定了PFI模式，并且修改了多部相關的法律法規，構建了完整的法律體系和基本方針。法律當中對于實施的方案、運營的權限、優惠的措施等都給予明確說明，并在之后的實踐中進行了修正，將其適用領域做了擴展。PFI模式翔實的法律規范在很短時間內推動了日本基礎設施建設的快速發展，并取得很好的經濟效益和社會效益。

(三)完備的機構設置。

英國推進PFI事業主要由財政部下設的OGC(The Office of Government Commerce)組織負責對于項目的規劃和管理。中央政府下設的部門DA(District Audit)負責對于項目的監督和審查。中央政府授權PRG(Project Review Group)對PFI項目提供無償資助或無息、低息貸款。還有政府和私人機構共同設立的PUK(Partnerships UK)組織，對PFI項目主體提供相應的資金和更為廣泛的咨詢服務。日本推進PFI事業發展的機構設置與英國有很大不同。日本內閣府下設PFI事業推進委員會，負責規劃、管理PFI項目。由管理顧問公司和事業協會等組織負責向PFI項目主體提供咨詢。對于PFI項目的監督則充分發揮地方政府和地方公共團體的作用，不再單獨設立監督部門。

(四)完善的項目監督。

英國監督PFI項目的機構由中央政府下設獨立部門,代表中央政府對地方政府的PFI項目進行監督和審查；再由各地方政府成立監督指導性組織，負責在PFI項目實施過程進行上傳下達的工作，更好地敦促PFI項目順利完成。總體布局來看，英國監督PFI項目運作的機構設置較為完整、系統，為其提供了良好的發展平臺。日本在此方面雖然與英國的機構設置有著較明顯的差異，但其內部制約和來自外部的監督也是非常專業、規范的。日本充分運用網絡化媒介，內閣府網站上對于PFI的信息，從法律法規、規章制度到具體建設信息，合同文件等都能夠給予及時的更新，最大限度地為各方主體提供完整的咨詢。同時其省、院、廳以及地方公共團體均有權對發起的PFI項目實施全方位的監督。

(五)雄厚的資金扶持。

不管是像英國那樣PFI項目資金來源于兩個明確的主體，還是像日本有較多個資金支持的主體，對于PFI項目的資金支持和政策扶持無外乎以下內容：政府給予無償補助或是由政策性銀行通過財政投融資給予無息、低息的貸款扶持；各地方稅務部門根據PFI項目的運營情況，結合稅種的特點，給予不同程度的稅收優惠，鼓勵民間資本參與其中；同時國家還適時地向PFI項目給予國有資產使用權限上的照顧，提供無償使用或低價格租賃，最大限度減少成本償付，減輕項目資金負擔。

(六)規范的項目流程。

PFI項目能夠成功運作，嚴格的內在約束是其重要保障。任何一個國家PFI模式得以有效運用都離不開科學、規范的PFI項目運作流程。英國財政部將水利項目采用PFI模式的業務流程進行標準化規范，劃分為準備階段、招標投標階段、選擇承包商階段、運營階段四大部分，具體14項實施步驟來指導PFI項目的運作。*英國財政部：http://www.treasury-projects-taskforce.gov.uk/。同時英國財政部還頒布了Standardisation of PFI Contracts，明確了私人融資標準化合同擬定要求，流程操作的詳細注解，并不斷地進行完善，添加新的指引觀點。*李繼忠:《英國Standardisation of PFI Contracts介紹》，http://lijizhong007.blog.sohu.com/170971294.html，2011年4月18日。

借鑒英國和日本的經驗，我國現階段水利設施供給財政投入有限，公共服務效率低下，有必要大膽采用創新性的公共產品供給方式——PFI模式。英國和日本踐行PFI模式，部分基礎設施、公共服務實現了私人提供。公共部門解決了政府資金短缺問題，同時保證了項目的完成時間，不會出現傳統模式下項目延期和超預算的現象。私人部門在PFI操作中主動性增強，操控整個項目運作流程，可以最大限度發揮創造性，與第三方主體之間進行資源的合理分配，提高資金的使用效率。我國應借鑒其做法，注重PFI法律體系的構建，為其實施提供嚴格、規范的制度平臺。對于PFI模式的采用要建立一套系統的監督、制約機制，保障其使用過程中的規范化和專業化。我國水利設施領域采用PFI模式，有必要協調相關部門，健全水利事業發展的政策和制度環境。在使用PFI模式時，雖然在具體操作中不一定完全照搬英國和日本的做法，但操作的規范、標準、主要步驟的運用是保障項目成功運營下去的關鍵。

五、我國農田水利設施PFI模式供給的對策建議

繼續堅持以政府財政投入作為農田水利設施供給的主導力量，發揮民間資本投資水利設施建設有生力量的積極作用，構建我國農村水利設施供給私人提供模式，進一步提高政府公共服務的水平。

(一)科學劃定PFI的運用方式。

依據多中心治理理論，要在一個多元化的背景之下探討農田水利設施的供給。它創新了公共產品只有交由中央權威機構管理或完全私有化后才能有效運作的陳舊觀念，便于政府角色上的轉變，有效地挖掘了民營企業在農田水利設施中的積極作用。基于此，我國在農田水利設施供給中對PFI模式的應用可以考慮針對不同類型的項目選擇特定的合作方式和服務方式。對于純公益性的水利設施項目，不產生現金的盈利，此類項目在PFI模式下其運營的主體是項目公司，政府在之前與項目主體簽訂回購協議，工程完成后政府部門按照協議購買公共服務。對于有部分穩定收益的水利設施項目，屬于準公共產品范疇，政府給予部分財政補貼，項目運營可以通過項目公司向受益者收取部分費用，進行成本的補償。對于有長期穩定現金流入的項目，政府更多的是提供政策上的支持和一些優惠舉措，項目公司通過收取費用的方式提供相應服務并能較好地滿足其正常運轉。對于一些小型農田水利設施項目采用PFI模式，考慮對相鄰近區域同類型公共產品集中供給的方式，由項目公司進行集中運營，規模提供，節約成本實現規模效益。

(二)完善公共產品私人提供的法制化建設。

PFI模式在我國基礎設施中的應用，首先應建立相關的法律來保證政府部門職責的發揮和私人資本投融資行為的實現。作為新興的事物，要構建系統的法律、法規來指導PFI模式的運行。我國可以參照英國的相關法律文本，創造符合市場經濟原則、與國際慣例接軌的法律環境。具體做法，加快出臺PFI模式實施的細則，明確政府在基礎設施項目中的事權范圍，劃定市場的運作機制；補充《公司法》中的相關內容，明確PFI項目公司的權利、義務，為其制定行為準則；將我國2002年頒布實施的《政府采購法》作為參照范本，以公開、公正、公平為準則，編制規范PFI項目主體與專業性機構之間簽訂協議、談判、授權、定價等全部流程的法律條款；以法律和相關法規來規定政府部門與私人投資主體之間的風險分擔機制，明晰責權利，降低風險；最后構建PFI模式法律體系，現階段已出臺的《招標投標法》、《抵押法》等都可以作為其中的內容。

(三)出臺政策鼓勵私人資本參與水利設施建設。

PFI模式是利用民間資本常采用的方式。吸引民間投資的動因是利潤，因此政府作為基礎設施建設的重要參與主體應該正確引導民間資金的流向。從財稅領域，金融方面考慮可以以減稅、免稅、政策性貸款、貼息等財政金融手段引導資金流向，提高資金的使用效率。現階段國家水利部、發改委、財政部均出臺政策鼓勵民間資本參與水利設施建設，但相關職能部門在政策上的配合還有待加強，銀監會對地方政府融資平臺的構建應給予更多的支持，對于地方貸款風險防范應給予積極的建議和指導，使得各地水利投資公司新增的相關任務申報能夠進入到銀行的審批環節。公共產品私人供給，政策上政府應放寬對于民間資本進入領域的限制，政府部門可以通過誘導、示范等作用帶動社會資金投資水利建設，改善農業生產、生活基礎條件實現公共服務的私人提供，促進政府與農民共同投入的良性機制的形成。例如，對一部分農村水利設施可以推行農戶小額信用貸款和農戶聯保貸款的方式為農戶提供貸款。

(四)建立PFI項目投資主體績效評價體系

農田水利設施提供的服務社會公益性較強，傳統開發方式下政府承擔了主要責任，PFI模式下民間開發主體是否具有更高效率，是農田水利

設施私人供給成功的關鍵。項目開發主體的確定應通過公開、透明、公平的招標方式來選擇。因此，有必要建立一套PFI項目民間主體的績效評價指標方案，從源頭把控，確保農田水利設施供給的高效。評價標準中應從項目組織的資質、技術水平、管理經驗等多角度進行考核。同時對于項目主體的考核可以考慮引入行業中介和服務對象評價，提高評價的科學性和實效性，進而提升農田水利設施的供給效率。

(五)構建PFI項目承擔機構的運行模式。

各地方應組建相應的水利投融資集團，配合PFI模式的推進。這樣做，可以變政府直接管理為業主式負責制，提高項目的運作效率，便于績效考核；變建管分離為建管一體，提高辦事效率，節約管理成本；變單一的政府籌資為多渠道籌資，緩解財政資金的緊張，提高公共服務的質量。對于一些農戶受益性明顯，參與積極性較高的農田水利設施項目，也可以采用PFI項目運行模式，使其參與其中，不單單是水利設施的最后使用者，還可以成為籌資來源的參與者。圖1是具有營利性的農田水利設施農戶參與式PFI項目運行示意圖。

略)

*本文系作者主持的吉林省教育廳“十二五”社科重點項目《構建農村水利設施多元化投融資模式研究》(項目批準號：吉教科文合字[2012]第140號)。

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