擴權強鎮是推進城鎮化的必由之路
——山西省孝義市推進城鎮化的經驗與啟示

財政部科研所“擴權強鎮改革調研”課題組

擴權強鎮是推進城鎮化的必由之路
——山西省孝義市推進城鎮化的經驗與啟示

財政部科研所“擴權強鎮改革調研”課題組*

擴權強鎮的實現要依托于權力下放，但并不是簡單的將上級政府的權力下放給鄉鎮。改革的意義在于優化公共資源在基層政府的配置，增強鄉鎮發展的活力。山西省孝義市抓住資源型經濟轉型綜合配套改革和擴權強縣試點改革機遇，積極推進擴權強鎮工作，促進了經濟社會各方面的發展，為城鎮化建設注入新的活力，但也遇到了一些問題。本文首先對擴權強鎮的現實意義和與鄉鎮財政體制的關系做了探討和分析。同時，探討了擴權強鎮與鄉鎮財政的關系。其次，基于調查研究客觀介紹和分析了山西孝義市擴權強鎮的做法、成效和存在的問題。再次，在借鑒浙江、安徽等地擴權強鎮經驗的基礎上，提出了加快擴權強鎮、推進城鎮化步伐的對策建議。

擴權強鎮；城鎮化；經驗；對策建議

擴權強鎮是農村基層政權繼“撤鄉并鎮”之后又一次重大的改革。鄉鎮作為我國最基層的一級政府，與群眾聯系密切，也承擔著繁重的提供公共服務的職能。然而，鄉鎮行政運行中卻面臨很多問題，突出表現為權小責大，這一問題不僅影響了鄉鎮政府職能的發揮，也會對我國城鎮化建設產生負面影響。擴權強鎮以放權為形式，目的在于促進鎮域經濟社會發展，縮小城鄉差距，推進城鎮化進程。

一、擴權強鎮的一般理論分析

(一)擴權強鎮的現實意義。

1.擴權強鎮是鞏固農村基層政權，推進新農村建設的客觀要求。鄉鎮政府是我國五級政府管理框架中的末端，起著承上啟下的關鍵作用。作為管理者，鄉鎮政府承擔著本轄區全部經濟社會發展的管理職能。作為服務提供者，鄉鎮政府提供轄區內各項公共服務。作為信息采集者，鄉鎮政府掌握著轄區內社情民意的一手資料。就傳統來說，鄉鎮政府的職能主要是將基層情況向上級匯報，供上級決策使用。由于自主權的缺失，缺少促進轄區發展的手段和能力，提供公共產品的職能更多地是表現在執行力上。新農村建設中，由于各地客觀條件、發展階段差異較大，多樣化的需求需要有多樣化的政策和公共產品。擴權強鎮改革，將有利于喚起鄉鎮政府在“經濟調節、社會管理和公共服務”*胡稅根、余瀟楓、許法根：《擴權強鎮與權力規制創新研究——以紹興市為例》，浙江大學出版社2011年12月版。方面的作用，扮演好政策的制定者、市場秩序的監督者以及公共服務提供者的角色，推進新農村建設工作。

2.擴權強鎮是推進城鎮化的必然要求。目前，擴權強鎮的試點地區是經濟實力較強的鄉鎮。這些鄉鎮一般都擁有較為雄厚的經濟基礎，與此形成鮮明對比的是，鄉鎮的經濟社會管理水平仍停留在農村的小集鎮層次上，基礎設施建設、人才引進以及公共產品供給嚴重滯后。據統計，2012年我國城鎮化率已達到52.6%，數字城鎮化的背后，更為重要的是人的城鎮化。由于我國人口眾多的客觀條件，少數大城市吸納能力有限，不能作為城鎮化的唯一載體，小城鎮就成為城鎮化進程中必不可少的部分。這些具有一定經濟實力的鄉鎮，在城市規模、經濟指標等方面已經達到或超過了某些縣(市)水平，具備了打造成具有一定輻射能力的小城市的經濟基礎。擴權強鎮改革，將從政策、資金、人才、土地等方面，扶持中心鄉鎮的發展，加快城鎮化步伐。

3.擴權強鎮也是強化鄉鎮政府職能，實現城鄉統籌發展的重要步驟。我國改革開放的過程，經歷了雙重轉型，即體制轉型和發展轉型。*厲以寧：《論中國雙重轉型》，載于《中國市場》2013年第3期。隨著經濟社會的變化，政府職能的轉變成為題中之義。如何理清政府、市場、社會三者之間的關系，如何界定不同層級政府間的職責范圍，成為政府職能轉變的核心議題。鄉鎮政府作為我國最基層的政府，最了解轄區內居民的公共產品需求偏好。如何調動基層政府的積極性和創造性，提高鄉鎮政府的管理績效，對于提高政府整體管理能力都具有深遠意義。擴權強鎮的改革賦予了鄉鎮政府更多的自主權，根據責權統一的原則，也必將增強鄉鎮政府的責任意識，提高其社會管理和公共服務的能力。

此外，這種自下而上、局部試點、整體推進的改革路線，符合我國一貫的改革路徑，能夠喚醒基層的發展動力，縮小城鄉間差距。在改革中謀發展，釋放改革紅利，是實現城鄉統籌發展需要堅持的重要原則之一。過去，行政管理中財權、組織人事權、行政審批權等權力都集中在縣級及以上政府，權力的集中勢必會造成政府在優勢資源配置中，更多地傾向于城市地區。政府優勢資源的集中，所產生的杠桿效應，會帶來相應的市場資源的集聚，從而造成城鄉發展差距不斷加大。以孝義市為例，擴權強縣政策的推行，增強了縣級政府的自主能力，縣、鄉的政策差異呈現拉大趨勢，將極可能貽誤鄉鎮發展時機。擴權強鎮改革將使權力的下移，將縮小縣、鄉政策差異，帶來資金、項目、人才的向鄉鎮地區流動，要素的流動將構成實現農村地區快速發展的基礎，同時也是實現城鄉統籌發展的重要步驟。

4.擴權強鎮是落實國家“三農”政策，加快農村小康社會建設的重要途徑。目前，我國農村地區采用條塊結合的管理體制，具有明顯的“條塊分割”特點，基層的行政管理由市縣下派部門與鄉鎮政府共同完成。鄉鎮政府是國家的行政權力延伸到農村社會的終端，扮演著最終的政策執行者和最初的信息反饋者的角色。然而現實情況中，鄉鎮一級政府的管理行為卻呈現出逐漸遠離農村的趨勢。作為政策執行者，鄉鎮政府及縣市派駐部門更多地采用了“用文件落實文件，用會議落實會議”的方式，沒有充分地調動起與本地實際相結合的積極性。執行國家的“三農”政策，強調普遍性的同時忽略了特殊性，不研究政策效果，僅盯住上級考核指標。條塊管理的體制，使得各個派駐單位都從本部門利益出發，爭奪原本不多的資源，造成資源進一步碎片化。作為信息的反饋者，鄉鎮政府迫于完成任務壓力，反饋的信息更多地是迎合了指標考核的要求，減少了存在的問題的反映，或者是只向上級要項目要資金，自己卻不認真解決發展中的深層次問題。

擴權強鎮改革調動了鄉鎮一級的積極性，強調了鄉鎮政府的責任意識。鄉鎮政府能夠更加主動地從鄉鎮全局及未來發展的角度思考問題，執行政策。農村地區的小康建設是一項綜合性、系統性工程，需要有綜合性、系統性的政策予以配合。擴權強鎮能夠有效減少條塊分割所帶來的資源破碎，統籌兼顧，充分調動各項資源，落實好國家的“三農”政策，推動農村小康社會建設。

(二)擴權強鎮與鄉鎮財政的關系。

1.擴大財權是擴權強鎮的重要內容，是從財力上支持擴權強鎮政策落實。財政資金的重要性對于一級政權的運行來說是不言而喻的。農村稅費改革之后，基層財政特別是鄉鎮財政的收入籌措能力被大大削弱。加之，目前我國省以下的分稅制度多數并不是真正意義上的分稅制，討價還價的色彩濃重。鄉鎮政府作為最基層政府，在收入分享中缺少話語權，形成財力的上移，進一步加重了鄉鎮財政的困難。離開了資金的支持，鄉鎮政府面對日益復雜的社會管理，以及日趨多樣的公共產品需求，只能是力不從心。離開了擴大財權談擴權強鎮猶如海市蜃樓，政策最終會淪為形式。只有增加了鄉鎮政府的財力，鄉鎮政府在保證完成上級要求的各項政策支出后，才能根據實際情況，增加地方公共產品的提供，培育地方市場發展。

2.擴權強鎮要把增強鄉鎮政府基本公共服務的供給能力作為中心任務。根據公共財政理論，保障公共服務的提供是我國財政的重要任務，鄉鎮政府作為我國行政區劃的最底層，保障基本公共服務供給更是其中心任務。首先，上級政府所提供的公共服務，最終由鄉鎮政府負責最終落實，同時鄉鎮政府也會在此基礎上，根據本地情況和需要進行擴展和延伸，因此鄉鎮政府提供的公共產品體現了共性與個性的統一，直接關系到公共產品實際發揮的作用。其次，根據財政聯邦主義，資本、人才、技術等要素會流向能提供更優越的公共服務的區域。要素的聚集會產生極化效應，促進區域經濟發展。在這種邏輯下，鄉鎮政府要實現發展地方經濟的目的，應當采取的根本性措施就是要提供更為優質的公共服務，吸引要素聚集。另外，我國城鄉差別的一個重要表現就是城鄉間公共服務的差異。以孝義市為例，2011年孝義市作為全國百強縣，地區生產總值達到330億元，農民人均純收入達9308元，但是農村居民在生活基礎設施、教育、醫療等方面與城市仍有一定差距。因此，在未來發展中要實現經濟的持續發展，加快城鎮化建設步伐，基本公共服務的供給能力將是擴權強鎮改革中鄉鎮政府所應確立的中心任務。

3.鄉鎮財政體制從財權、事權劃分上制約擴權強鎮的范圍與力度。鄉鎮財政從收入來源看，稅費改革之后，基本上都要依靠上級轉移支付維持運轉。即使在經濟發達地區，由本地財源產生財政收入，由于各級政府間的收入分享，最終由鄉鎮一級實際掌握的資金微乎其微。與財權上移所不同的是事權的下移，所謂“上面千根線，下面一根針”，鄉鎮政府不僅具有提供區域性公共服務的責任，還負有許多提供全國性公共服務的責任。在財權與事權劃分相背離的情況下，推行擴權強鎮改革，能否真正實現在事權下放的同時帶來財權的下放，將是影響此項改革積極性和效果的關鍵環節。

4.上級財政的轉移支付制度和財力對中西部地區鄉鎮發展起著至關重要的作用。在現行財政管理體制下，鄉鎮政府缺少本級財政收入來源，上級轉移支付就成為其收入的主要來源。以孝義市為例，孝義市作為全國百強縣，2012年全市財政收入達到64.26億元，但是在鄉鎮政府，除人員經費和少量公用經費由市級財政列入年初預算核定撥付外，其余大部分公用經費支出、重點工程建設和社會民生事業發展支出要靠縣級財政專項撥付和鄉鎮自籌解決，預算缺乏約束力。這種情況發展下去，不但會使鄉鎮財政困難問題更為突出，更嚴重的是會影響農村稅費改革的成果，造成基層債務膨脹。上級財政轉移支付的規模和性質，將直接影響到鄉鎮財政支出的自主性和范圍。

二、推進擴權強鎮有賴于鄉鎮財政管理體制改革和完善：孝義市的經驗

孝義位于山西中部，是一座依托煤鋁資源發展起來的新興城市。市域面積946平方公里，人口48萬人，轄7鎮5鄉6個街道辦事處，379個行政村，1992年撤縣設市。近年來，該市圍繞資源型城市經濟轉型和民生幸福型區域中心城市建設“兩大戰略”，搶抓機遇，先行先試，率先發展，經濟社會實現了跨越式發展。2012年，全市GDP完成390億元，財政總收入達到64.26億元，公共預算收入實現24.82億元，城鎮居民人均可支配收入完成23 151元，農民人均純收入完成11 077元，經濟社會發展持續保持全省領先。2012年綜合實力繼續保持全省縣級第一，被評為山西省2012年度縣域經濟發展先進市。連續六年在全國百強中進位趕超，位列第65位。

2011年以來，該市利用被確定為山西省首批擴權強縣試點市的政策機遇，圍繞產業轉型、生態修復、城鄉統籌、民生改善等重點任務，在重大項目、政策創新、板塊突破、破解難題等方面均取得了積極成效。高新科技產業園區被山西省確定為呂梁“一市兩園”科技創新園；金巖集團入圍全省“一縣一企”循環經濟試點企業；城鄉一體化建設、勝溪湖濕地公園和梧桐新區項目被列為全省城鎮化首批百項標桿項目。與此同時，該市借助梧桐鎮、下堡鎮列入全省首批“百鎮建設”有利契機，全面啟動梧桐鎮、下堡鎮、兌鎮鎮、高陽鎮、西辛莊鎮、大孝堡鄉6個擴權強鎮試點，啟動大孝堡、兌鎮、西辛莊、高陽等6個擴權強鎮試點，先行在財政稅收、組織人事、行政執法以及土地、資金等方面試點先行，賦予自主決策權，激發鄉鎮在招商引資、項目建設上的積極性和主動性。

(一)在擴權強鎮政策執行中融入鄉鎮財政管理體制改革措施。

1.孝義市擴權強鎮的做法。孝義市在擴權強鎮改革中，堅持“試點先行、分類指導、分步實施、全面發展”的原則，推動試點的中心城鎮發展。通過賦予試點鄉鎮更大的財權、事權和人權，力爭經過3年時間，打造3個以上規劃布局合理、人口高度聚集、經濟實力雄厚、基礎設施完善、生態環境優美、文化產業繁榮、社會和諧文明的小城市。具體政策涉及財政、人事、行政審批、土地等多個方面。

(1)理順市鄉兩級財政關系，發揮財政激勵功能。一是明確財權事權界定。將地方財政收入(除教育附加及縣級罰沒款等收入外)定為鎮級收入，按屬地管理的原則列入體制分成范圍，并對鄉鎮完成地方財政收入情況進行年度崗位責任制考核。根據財權事權對等原則，鄉鎮應承擔本級運轉以及轄區內經濟和社會事業發展所需的支出，同時為推進教育優先發展，對義務教育支出實行以市為主保障模式，鄉鎮只負擔學校基本建設支出。

二是增加鎮級基本財力。以鄉鎮市級可用財政收入為基準，按20%測算，作為鄉鎮體制分成的基數，每年返還，一定3年不變。實行超收激勵機制。以該鄉鎮市級可用財政收入為基準，以后每年超收的部分，按70%返還鄉鎮(其中：千萬噸級新型煤化工園區、信發集團鋁系綜合循環項目以及西辛莊、兌鎮、下堡3個鄉鎮的地質災害治理項目增收的部分，激勵分成比例及辦法另行確定)；如出現負增長，按20%分成比例，從鄉鎮體制分成基數中扣除負增長部分。

三是加大專項政策傾斜。試點鄉鎮轄區內土地收益金留市部分，按規定提取各項基金后的凈收益按比例或全額返還鄉鎮，用于相關項目支出。試點鄉鎮范圍內列入市級重點項目的工程，由市財政承擔或補助。

(2)增強鄉鎮人事自主權。試點鄉鎮班子成員及鄉鎮各級干部，由鄉鎮黨委確定。在黨政班子現有職數的基礎上，各增加一名掛職副書記、掛職副鄉鎮長。試點鄉鎮可根據工作需要自主調整內設機構，并調配干部，報市委認可后，市委組織部、人事局、編辦備案。試點鄉鎮范圍內的市直部門派駐機構正職，由組織人事部門劃定符合條件人選范圍，由鄉鎮黨委認定后，報市委認可，組織人事部門按規定任命使用。鄉鎮黨委對駐鄉鎮機構正職實行年度評議，對確需調整的，鄉鎮黨委提出建議后，有關部門應在規定時間內及時調整。

(3)擴大中心鄉鎮行政審批管理權限。在試點鄉鎮設立市直職能部門鄉鎮分局。由鄉鎮根據實際情況提出需要下放的權限，擬設立的鄉鎮分局，報市委、市政府認可后，市編辦、市直相關部門擬定方案，市委、市政府批準后，在30日內設置完成。市直部門通過授權委托等方式，賦予鄉鎮分局與市直部門同等的行政管理執法權限以及審批核準權限。

(4)強化中心鄉鎮的土地、資金等要素保障。試點鄉鎮區域發展規劃在服從全市總體規劃的前提下，規劃的編制和管理實施由鄉鎮自主負責。在上級下達的年度土地計劃指標內，對試點鄉鎮重點項目工程建設用地，優先列入年度土地供應計劃，優先保障土地供給。試點鄉鎮涉及的舊區改造、園區建設、城鎮建設、存量土地利用等，在市政府及其主管部門的指導授權下，由試點鄉鎮負責實施。

大力推進土地整理復墾開發、城鄉增減掛鉤等試點工作，鼓勵和支持試點鄉鎮開展遷村并點、土地整理、開發利用荒地和廢棄地，做到節約集約用地。引導企業項目向園區集聚、農民居住向中心鎮集中。實行住建、規劃、環保、國土等部門專業人才到試點鄉鎮掛職制度，加強鄉鎮專業管理人才的配備。市金融辦加大對試點鄉鎮金融支持力度，鼓勵銀行業金融機構在試點鄉鎮設立分支機構或網點，創新金融產品和服務，增加放貸比例份額。支持試點鄉鎮組建城鎮建設投資公司等政府融資平臺。鼓勵民間資本組建村鎮銀行、小額貸款公司、擔保公司等，改善對小企業、個體工商戶和農戶的融資服務。吸引各類資本以多種方式參與鄉鎮基礎設施、社會事業和產業集中區建設。

2.鄉鎮財政管理體制改革在擴權強鎮中發揮重要作用。農村稅費改革以來，鄉鎮財政管理體制發生了重大變化。鄉鎮財政收入職能弱化，支出職能增強。針對這一特點，以及鄉鎮政府財政困難和基層債務膨脹等問題，鄉鎮財政管理中開始推行“鄉財縣管鄉用”的方式。從一定意義上理解，近幾年，鄉鎮財政管理體制改革重點在于通過縣級財政，加強對鄉鎮財政的監督管理，部分管理權限上移。而現在推行的擴權強鎮重要表現之一就是要權力下移，這“一上一下”之間是相互矛盾還是互相促進？要回答這一問題還是要從鄉鎮財政管理體制改革的具體改革措施和實施效果來研究。

孝義市目前對鄉鎮財政收支管理體制為：“收入全部上繳，支出市級預算、鄉級管理。”孝義市從2007年起開始實施“鄉財市管鄉用”，改革中堅持五項不變原則，即鄉鎮預算管理權不變，資金所有權和使用權不變，財務審批權不變，債權債務主體不變，獨立核算主體不變。改革的主要內容可以概括為“一集中、二完善、四統一”，即集中管理鄉鎮財政所機構和人員，完善預算編制辦法，完善國庫集中收付，統一銀行賬戶管理，統一會計核算，統一實施政府采購，統一票據管理。相比較原來的鄉鎮財政管理方式，“鄉財市管鄉用”所產生的效果主要表現在兩個方面：一是有在短時間內規范了鄉鎮財政收支行為，節約了財政資金，杜絕亂收費、亂開支等現象發生，鞏固了農村稅費改革成果，加強了鄉鎮預算外資金管理，保證鄉鎮預算外各項收入的全額入庫；二是遏制了鄉鎮債務的無限膨脹，規范了票據管理，減少信息扭曲，便于市級財政及時掌握鄉鎮財政情況。總之，通過“鄉財市管鄉用”改革，從整體上提高了基層財政管理水平。

通過仔細分析不難發現，“鄉財市管鄉用”改革是借助市級(縣級)財政力量，改革完善鄉鎮財政的管理方式，如推行國庫集中收付、政府采購等。而預算管理權、資金所有權和使用權、財務審批權以及債權債務主體地位并不發生變化。完善的管理體制恰恰是擴權強鎮改革推行的前提。擴權強鎮需要賦予鄉鎮更大的財力和事權，更大規模的財力和事權，必須要有先進的管理方式相配合。如果說鄉鎮財政管理體制改革堵住了亂收費、亂支出的后門，那么擴權強鎮就打開了鄉鎮政府擁有穩定自有財力,提供農村需要的公共產品的前門。如果說鄉鎮財政管理體制改革只是借助外力，緩解鄉鎮財政困難的短期權宜之計，那么擴權強鎮就是激發內力，根治鄉鎮財政困難的長遠之策。總之，鄉鎮財政管理體制改革為擴權強鎮的實施奠定了管理基礎。但是目前鄉鎮財政管理體制中仍存在制約強鎮戰略實施的因素，這些因素將在文章后面有關部分進行研究。

(二)擴權強鎮的經驗與成效。

1.鄉鎮自主權明顯擴大，政府職能轉變加快。通過賦予經濟較為發達的鄉鎮充分的自主權，減少中間環節，充分發揮鄉鎮政府在促進地方經濟轉型發展、滿足公共產品供給方面的作用，是擴權強鎮的重要目標。根據孝義市的規劃，擴權強鎮的一個重要方面是行政管理權的下放，并根據中心鎮管理需要進行規定。擴權強鎮改革明確授予中心鎮部分原屬于縣級的經濟社會管理權限，包括財政、行政審批、人事、土地、金融等方面。改革之后，試點鄉鎮享有更為充裕、規范的財力保證，更為自主的組織人事權力，更具特色的社會管理方式以及更為多樣的投資融資扶持政策。

2.項目審批權和用人權下放，帶動項目落地和經濟總量擴張。隨著擴權強鎮改革的推行，一批由市級部門管理的審批權，根據鄉鎮需要，通過委托授權的方式下放到鄉鎮，縮短了辦事周期和時間，方便了項目落地。用人方面，增加了領導職數，增強了鄉鎮在選人用人方面的自主性，鄉鎮可以根據當地經濟社會發展情況進行機構設置和調整。市級派駐部門的領導人選，需要經鄉鎮黨委同意后再行確定，保障了鄉鎮黨委政府在轄區內享有充分的人事組織權。改革后，大大激發了當地經濟，特別是鎮域經濟的活力。2010年7月以來，該市累計上馬億元以上重點轉型項目74個，概算總投資1702億元。2012年完成項目儲備2103.4億元、簽約229.9億元、落地707.3億元，完成重點工程建設投資210.03億元。其中，列入省重點工程的3個項目年度完成投資43.84億元，列入呂梁市百項重點工程的16個項目年度完成投資189.33億元，列入呂梁市考核縣級重點工程的18個項目年度完成投資20.7億元。

3.城鎮化步伐明顯加快，帶動傳統產業結構轉型升級。孝義市擴權強鎮改革中，投入大量資金用于城鎮化建設。投入7298萬元支持試點中心鎮之一的梧桐鎮建設，包括梧桐鎮建設亞行貸款配套資金、梧桐新區新建中學、千萬噸煤化工生態園拆遷補償、梧桐新區曹溪路建設等。結合國家“以獎代補、以獎促治”政策，積極推進梧桐新區、勝溪新村、封家峪、樓東新區等新型社區化農民新區建設，深入開展生態村、生態鄉鎮、生態市創建活動。全市4個特色中心集鎮完成規劃并開始建設，其中梧桐鎮宜居新區示范項目列入全省百項標桿建設項目。按照“農民集中居住、土地規模經營、農村整體發展”的思路，因地制宜，統籌規劃，啟動實施了西部山區、采煤沉陷區、平川工業規劃園區村莊的集中供氣、供熱、供水，以及水源保護、生活污水集中處理、生活垃圾集中轉運、秸稈綜合利用、畜禽養殖污染物控制工程。積極穩妥推進拆舊建新、整村搬遷、高層發展等新農村建設，相繼有38個村實施了遷村入鎮、遷村進城，節約建設用地近500公頃。9個社區化農民新區初具規模。城市建成區面積達到27.3平方公里，城鎮化率達到60.56%。預計到2015年，全市城鎮化率將突破80%，在全省率先實現城鎮化。

城鎮化發展的同時，孝義市也加快了傳統產業升級的步伐。全市22個焦化企業整合重組為6個大型焦化集團，大力發展甲醇、苯加氫、針狀焦、烯烴、超高功率電極、瀝青基碳纖維等新型煤化工產品，加快推進“以焦為主”向“焦化并舉、以化為主”的轉變，努力實現原煤開采規模化、洗煤利用綜合化、焦炭生產新型化、煤氣回收精細化、焦油加工科技化、粗苯延伸多元化，全力打造具有資源節約、效益顯著、環境友好等鮮明特色的世界一流新型煤化工綜合利用研發中心、技術中心和產業化基地。特別是啟動實施總投資35億元的梧桐新區建設工程，置換工業園區用地7160畝，規劃建設了千萬噸級煤化工循環經濟園區，被列為全省四個焦化集中發展區之一。高新科技產業園區列入全省“一市兩園”名錄。全市90%以上新興產業項目入駐園區，吸引投資突破2000億元。投入21億元，新建了“五大”園區骨干道路59.5公里，電網、綠化、亮化全部配套。

4.鄉鎮財政體制改革深化，鄉鎮擴權財力保障能力增強。擴權強鎮改革中，孝義市將鄉鎮財力保障作為改革推進的關鍵性基礎工作，強化落實。明確鄉鎮政府財權范圍，將地方財政收入(除教育附加及縣級罰沒款等收入外)定為鎮級收入，按屬地管理的原則列入體制分成范圍，并對鄉鎮完成地方財政收入情況進行年度崗位責任制考核。增加鎮級基本財力。研究改進扶持鄉鎮發展資金分配辦法。在增加規模的同時，兼顧均衡鄉鎮間發展和調動鄉鎮發展經濟的積極性兩方面考慮，按照鄉鎮人口、經濟發展實力等指標，綜合確定鄉鎮發展扶持資金規模。加大專項政策傾斜。試點鄉鎮轄區內土地收益金留市部分，按規定提取各項基金后的凈收益按比例或全額返還鄉鎮。

(三)孝義市擴權強鎮中存在的問題。

1.基礎設施投入受財力制約達不到引資要求。目前，孝義市各個鄉鎮經濟發展中的重要工作是立足本地實際，實現經濟轉型，加快新興產業、特色優勢產業和現代服務業發展，支持企業自主創新，增強經濟競爭力。俗話說“栽下梧桐樹，引得鳳凰來”，實現經濟的轉型，政府首要任務是要提供完善的基礎設施。2012年，孝義市投入資金7962萬元，重點支持招商引資、園區建設和傳統產業結構優化升級，撥付資金4582萬元，支持企業節能減排，淘汰落后產能；撥付資金6418萬元，扎實推進生態環境保護，支持地質災害治理和企業污染治理項目實施、加快孝河城區環境綜合整治等項目建設。但是需要看到的是，與發達地區動輒幾億、十幾億、幾十億的基礎設施項目相比，孝義市的基礎設施建設在建設規模上還有很大差距。同時，孝義市基礎設施建設中，還要面臨較大的環境治理成本。從目前情況看，受到現有財力的限制，各鄉鎮的工業園區，特別是高新工業園區還處于起步階段，配套的基礎設施尚不能達到形成大規模投資聚集的要求。

2.項目融資難及與當地方資源、特色結合不緊，影響后期產出。資金問題是制約鄉鎮經濟發展的一個關鍵因素。基礎設施建設、重點項目落地、小微企業發展以及特色農業發展，每一項的發展都面臨著不同的資金需求。孝義市的鄉鎮發展中的基礎設施建設工作，與其他地區相比，有其特殊性。除了要興建一批基礎設施之外，各鄉鎮特別是西部山區長期受煤炭等資源開采致使生態破壞較為嚴重的鄉鎮，發展所面臨的一項重要基礎設施建設是生態環境的綜合治理工作。環境治理比新建基礎設施所需資金量更大、資金周轉時間更長，融資難度也更大，不僅需要強大的財力作為保障，更需要專業人才進行專門運作。重點項目建設在孝義市更多的是重大轉型項目，特別是高新項目的建設，這些項目面臨建設周期長、前期投入大的問題，面臨著同樣的融資難問題。各鄉鎮小微企業發展和特色農業發展，同樣是孝義市經濟轉型的一個重要方面，與其他地區類似，這類項目融資由于額度低、抵押物少，缺少專門的金融機構給予資金支持。

盡管近年來，孝義通過積極拓寬融資渠道，實施“轉型項目大攻堅”戰略，不斷加大支柱產業培育力度，但這些重點轉型項目主要集中在傳統產業新型化領域，大多屬于資源型產業，高新項目還沒有真正發揮產業支撐作用。中心鎮經濟總量與發達地區鄉鎮仍存在數倍差距，資金結構性矛盾仍然突出。總體來說，各鄉鎮在未來的轉型發展中必然需要大量的資金支持，但是目前的金融機構和融資渠道所提供的資金，與鄉鎮實際發展需要仍存在一定距離，難以完全滿足需求。

3.項目用地難與用地浪費、環保投入低并存。孝義市的傳統產業以煤炭為主，在實現轉型發展的過程中，土地與環境是關系孝義市可持續發展的兩大基礎。為實現產業升級，“十二五”時期以來，孝義市規劃了139億元轉型項目和基礎設施建設項目，建設用地需求巨大，供需矛盾十分突出。一方面要堅守耕地紅線，不越線；另一方面孝義市歷史發展中留下了大量的采煤塌陷區以及廢棄工礦企業用地，治理成本較高。在增量有限、存量治理難度大的情況下，孝義市未來發展中的土地約束問題將長期存在。

作為資源型城市，要實現轉型跨越發展，環境容量往往是制約項目落地建設的一個重要瓶頸，孝義市也并不例外。原有的煤炭產業對于空氣、水源、土地已經造成了較為嚴重的破壞，傳統產業的粗放式發展已經超越了環境承載能力。然而，近年以來伴隨煤炭價格的下行，以煤炭為基礎的轉型升級產業也將受到沖擊，企業面臨生存壓力。在壓力面前，減少環保的投入將成為一些企業過冬的首先選擇，甚至在財政收入增速放緩的背景下，政府對環保投入也可能會遭受影響。原有環境污染尚未得到根本性的治理，又面臨政府、企業環保投入維持低水平的風險，環境問題對經濟可持續發展的制約，將在未來不斷顯現。

4.高端人才和技術引進難與激勵機制結合不到位并存。產業升級與創新歸根結底要依靠高端人才和先進的技術。鄉鎮作為人才技術洼地，對其需求更為迫切。但是需要注意的是，技術與人才都具有集聚特點，會產生極化效應，僅僅依靠市場的力量，引導高新技術和高端人才向流向相對短缺的鄉鎮，將難以實現。因此，要實現鄉鎮經濟發展的轉型，引導技術和人才的流動，就要為其提供相應的激勵機制。而目前各個鄉鎮或未出臺相應的激勵機制，或只是流于形式，難以真正吸引到技術和人才。

5.“鄉財市管鄉用”體制、轉移支付力度小制約擴權強鎮步伐。孝義市目前采用的“鄉財市管鄉用”體制，其實是一種“統收統支”的財政體制，鄉鎮政府除人員經費和少量公用經費由市級財政核定撥付外，其大部分公用經費支出和經濟社會事業發展支出主要靠不規范的收費捐款，鄉鎮政府沒有一塊相對穩定的體制內收入用于經濟社會事業發展。市級財政給予的扶持鄉鎮發展資金在2010年約為1700萬元，每個鄉鎮平均100萬元左右，除30%部分用于補充公用經費外，可用于經濟社會事業發展支出的平均僅為70萬元左右。不穩定的收入來源，以及過小的收入規模，使得鄉鎮的預算編制存在支出項目細化不夠和項目確定隨意性較大的問題。預算執行中，年中執行追加頻繁、鄉鎮間支出標準不一以及約束性不強等問題，嚴重制約著鄉鎮政府提供公共服務的能力。

6.權利監管機制滯后，容易產生權利尋租和腐敗。“擴權強鎮”改革的主要措施就是要擴大鄉鎮政府的職權范圍，提升鄉鎮政府自主權。然而需要警惕的是，權力是一把“雙刃劍”，缺少約束的權力，不但無法為達成改革目標“保駕護航”，反而會成為滋生腐敗的溫床。事實上，隨著這項改革的不斷推進，在一些地方的鄉鎮也確實出現了因不會用權或者濫用權力，帶來違規審批等廉政建設方面的問題。除了制度建設的欠缺外，腐敗和尋租的形成還有著其客觀原因。一是我國特有的社會現實，為滋生腐敗提供基礎。鄉鎮政府是與百姓最為貼近的一級政府，鄉鎮政府的工作人員中，本地化比例非常高，中國特有的熟人社會對鄉鎮政府的影響非常明顯。在這種情況下，如果缺少完善的監督機制，腐敗和尋租的產生就難以避免。二是我國行政管理的特點為滋生腐敗創造了條件。鄉鎮是我國行政管理體系中最基層的一級政府，工作的特點是任務繁重、復雜，千頭萬緒。多層級的行政管理體系中，鄉鎮政府是第一手信息的獲得者，上級政府，如縣級政府，所接觸的信息是各個鄉鎮加工處理后的信息，在加工處理過程中，信息將會發生扭曲。那么，在鄉鎮政府與上級政府產生的委托代理關系中，信息的不對稱就為腐敗和尋租行為的產生創造了條件。三是鄉鎮政府是我國權力監管體系中的薄弱環節。鄉鎮政府及工作人員，普遍存在權力約束制度建設、監督意識滯后等問題。因此，權力從縣級下放到鎮級，如何解決權力約束中，不想約束和約束不了的問題，直接關系到擴權強鎮改革的實施效果和政策的可持續性。

三、浙江、安徽等地擴權強鎮的做法與經驗借鑒

擴權強鎮改革來源于“放權”改革。擴權強鎮改革萌芽于廣東省，早在2000年，廣東省就出臺文件，明確提出要在全省建立300個左右的中心鎮，按照權、責、利統一的原則，下放部分審批權限給鄉鎮政府，完善鄉鎮政府的經濟社會管理職能。而影響最大的擴權強鎮改革則產生于浙江省，早在2005年，在全國各地都在“撤鄉并鎮”的時候，浙江紹興卻開始醞釀將縣級政府向鄉鎮下放(委托)執法權試點，當時被稱為“逆風試驗”。2007年浙江在省級層面開始推行擴權強鎮試點。2010年，全國層面的擴權強鎮試點正式開始。目前，國家已經確立了在13個省的25個經濟發達鎮進行擴權改革試點，在國家試點之外，各省也根據自己情況推行試點工作。各地在實踐中，積累了大量的經驗。

(一)堅持先行試點，逐步推進的漸進式改革模式。

從目前公布的擴權強鎮改革試點方案中，無論是國家層面還是省級層面的試點，無論是試點的鄉鎮數量還是下放的管理權限，都采取先行試點，逐步擴大的方法。以浙江省為例，浙江省紹興縣作為浙江省擴權強鎮改革試點的開始，在2006年將原屬于縣政府管理的30項職權下放至所屬五個鎮，下放權力涵蓋發改、經貿、建設、外經貿、商貿、環保、安監、勞動和社會保障、林業等9個部門。經過幾年發展，浙江省試點范圍已經擴大到全省200個試點中心鎮，擴權內容涉及財政、規費、資金扶持、土地、社會管理、投資、戶籍、產權登記、集體資產、就業社保十大方面。不僅在浙江，江蘇、山東、廣東、吉林等省份的試點改革，同樣是遵循著試點范圍逐步擴大、擴權內容逐步增加的改革路徑。

(二)規劃明確，保證擴權強鎮綜合改革效果。

擴權強鎮是一項牽涉多種行政管理權限、促進鎮域經濟社會發展的綜合改革。在試點中，各省堅持規劃先行，目標明確，突出地方特色。吉林省在2009年提出啟動建設100個有特色、有基礎、有潛力的城鎮，探索賦予其縣級管理權限，首批確定25個試點鄉鎮，力爭用5到7年發展一批小城市。在2020年前將百鎮打造成布局合理、特色鮮明、經濟發達、功能齊全、環境優美，具有較高生活幸福指數和較強吸納輻射能力的區域重鎮、經濟強鎮。安徽省于2009年確定了150個鄉鎮進行擴權強鎮試點，力爭在5年或更長一段時間，在全省形成一批規劃布局合理、產業特色鮮明、經濟實力雄厚、基礎設施完善、生態環境優美、社會和諧發展的小城鎮。

(三)因地制宜，保證權力下放發揮實效。

目前，我國行政執法權、審批權主要是以縣為主體，鄉鎮層面幾乎沒有涉及。擴權強鎮改革的核心問題是權力下放，各地的試點通過不斷擴大權力下放范圍，真正賦予鄉鎮自主權力。浙江省紹興市編制了放權目錄，涉及15個領域，72項事權，蕭山區瓜瀝鎮享有涉及16個區級部門的96項行政管理審批權限。嘉善縣錢清鎮則享有與縣級持平的129項行政審批事項。廣德新杭鎮享有項目審批上報權、規劃建設管理權以及違法建設查處權，縣級主管部門“見文行文”。

廣東省東莞市向石龍、塘廈兩試點鎮下放各項經濟社會管理權限事項，共計575項，包括戶籍審批權、酒類批發許可證、鎮級事業單位編制數、領導職數調整的審核、審批，鎮級事業單位機構以及職能的調整、審批等。在下放事權的同時，東莞市擴大試點鎮的財政管理權和財政投資等事項的審批權，使試點鎮在承接事權后，經費上得到保障而不大幅度地增加財政負擔。

一些試點地區不僅著眼于權力下放，更著眼于權力調整。佛山市順德區在維持目前建制不變的前提下，將宏觀決策權上移、微觀管理權下移，向容桂鎮下放一批產業發展、城市建設、社會管理、市場監管、公共服務等方面的行政審批事項、處罰事項和日常管理權限事項共316項，而將涉及全區全局規劃、社保等方面的權限上移至區級部門，以利于全區統籌。

(四)強調以激勵為導向的財力保障機制。

擴大財權可謂是擴權強鎮試點工作核心中的核心問題。在試點中，各省著眼于增加鄉鎮政府的可用財力，支持鄉鎮提供基本公共服務的能力。從目前情況來看，擴權強鎮試點多數是經濟基礎較好的鄉鎮，因此各省采用增加鄉鎮收入分享比例，超收分成等方式增加鄉鎮財力。以浙江紹興錢清鎮為例，鄉鎮財政收入以2006年鎮財政收入1.78億元為基準，確定了參與體制分成基數為7688萬元；省、縣提供小城市建設及其他項目配套資金；增值稅和企業所得稅地方留成部分全額返還；土地出讓凈收益全額返還。2011年，錢清鎮財政收入為10.05億元，體制分成1.3億元、省、縣補助資金分別為4000萬元和9957萬元、土地凈收益資金6394萬元，鎮可用財力合計3.3億元。

安徽省的做法與浙江相類似，實行鼓勵試點鎮發展的財政政策。以2008年財政收入為基數，建立財政超收激勵機制，在試點鎮轄區內收取的土地出讓金凈收益予以全額返還。以安徽廣德新杭鎮為例，2011年，新杭鎮的財政收入為7.40億元；縣財政返還款為11 703.8萬元；土地凈收益為2362.5萬元；省、縣配套補助資金分別為124.37萬元，鎮可用財力合計為1.42億元。

山東省試點工作在強調激勵的同時，更注重公平性。諸城市對鄉鎮實行“核定收支、定額上繳(補助)、增量分享”的體制，將鄉屬及以下的稅收全部留歸鄉鎮，將2007年納稅額在1000萬元以下的市級企業稅收劃歸所在地鄉鎮。核定鄉鎮收支基數，對收大于支的鄉鎮定額上繳，對收不抵支的鄉鎮定額補助；對鄉鎮當年地方財政收入超過收入基數部分，市鄉按比例分享。吉林省的擴權強鎮改革中，最引人注目的是鄉鎮將建立一級財權、設獨立國庫的財政管理體制，形成自我發展的長效機制。此外，吉林省還提出百鎮征收的城市建設維護費可以全部留給當地，用于城鎮建設。

(五)人事權力下放為擴權強鎮工作提供了組織保障。

人事自主權決定著擴權強鎮工作最終的執行效果。浙江省對帶動能力強、經濟社會發展成效顯著的試點鄉鎮黨委書記、鄉鎮長按副縣級高配。安徽省明確規定，試點鎮在核定的機構、編制、領導職數范圍內，根據需要可自主設立機構。縣(區)在試點鎮派駐單位(包括省以下垂直管理單位)主要負責人的任免，先征得鎮黨委同意，并參加當地鎮政府年度考核。其中，廣德縣在行政、事業人員檔案身份不變的前提下，允許行政、事業單位工作人員雙向選擇、競爭上崗。廣東省東莞市將鎮委書記、鎮長普遍高配到副處級以上，市職能部門駐試點鎮的派出機構的主要領導，由鎮征求上級部門意見后按程序任免，體現鎮長管理局長的理念。

(六)完善約束機制，下放權力的同時用好權力。

擴權強鎮將一些由縣級承擔的經濟社會管理權限下放到鄉鎮的同時，面臨的另一問題是鄉鎮管理制度不完善，管理水平滯后的問題。在這樣的情況下，如何避免在權力下放的同時出現權力使用風險，各地試點中也積累了許多經驗。浙江省的長興縣，針對各鎮管理現狀，在用地指標傾斜、財政補助、投融資體制改革、行政執法監管改革、職能部門配合等11個方面提出了配套政策。對部門職能、監督等方面作了詳細規定，為有效執法提供了依據。紹興市設立了鎮經濟社會發展服務中心，凡到鎮政府來辦理審批的事項都要通過服務中心窗口辦理，建立了服務承諾制、首問責任制、投訴監督制等措施，目前這一經驗已得到推廣。

四、加快擴權強鎮步伐的若干政策建議

(一)擴權強鎮要規劃先行，分步實施，區別對待，不能盲目冒進。

鎮域經濟社會的發展，牽涉到城鄉、工農、發展與環境等多個方面，每一方面都是我們當前改革的重點和難點，因此擴權強鎮方案的確立不能急功求成，盲目跟風。擴權強鎮改革要激發鎮域發展活力，推動城鎮化建設。首要的工作是要制定詳細可行的規劃，穩定推進。孝義市已經制定了先“試點先行、分類指導、分步實施、全面發展”的原則，確定了“1420”特色城鎮化和“五大園區”建設的整體規劃。總體規劃已經明確的前提下，工作的重心要繼續下移，對中心鎮的產業基礎、環境承載能力、土地情況、社情民意做全面細致的調研，制定出具有針對性的發展路徑。注重發揮比較優勢，明確發展定位，提高產業發展的自生能力。制定規劃的另一個重要作用在于，詳細的規劃能充分考慮人民的發展與權益的保護。因此擴權強鎮中，詳細的規劃和科學的推進步驟，是實現改革成功的前提。

(二)建立健全有利于擴權強鎮的鄉鎮財政管理體制和財稅政策。

擴權強鎮中，鄉鎮財政管理體制問題是無法回避也是最為敏感的問題之一，可以用三個問題來概括，即：財政收入從哪里來？用到哪里去？怎樣用好財政資金？財政收入的來源有兩種渠道：一種是培植地方財源所形成的，另一種是上級轉移支付。判斷區域內財力狀況是否滿足需要，一個重要的標準就是當地政府能否為居民提供符合經濟社會發展水平的基本公共服務。鄉鎮財政資金的特殊性在于，目前培植地方財源形成的財政收入中鄉鎮所分享的比例過低，這在一定層面上也影響了鄉鎮培育當地經濟發展的積極性。因此，鄉鎮財政管理體制中，特別是經濟基礎較好的鄉鎮，增加鄉鎮級財政分享比例，增強財政激勵作用，將能有效增強鄉鎮政府發展本地經濟的動力。

對于財政資金用到哪里去，怎樣用好財政資金的問題，重要的是要提高鄉鎮財政管理水平。孝義市的“鄉財市管鄉用”改革，對于規范鄉鎮收支起到了積極作用，但未能從根本上解決預算軟約束的問題。鄉鎮的預算軟約束歸根到底是因為鄉鎮缺少穩定的收入來源。建議在未來的工作中，從新增財力入手，增加對鄉鎮財政返還比例。同時加大對鄉鎮財政轉移支付支持力度，增加可用財力。

財稅政策的選擇對于調整鄉鎮產業結構，促進城鎮化建設和新農村改造工作有著重要的推動作用。針對孝義市實際情況，要強化市級財政對落地鄉鎮的大項目的支持力度。在增加鄉鎮財政收入的前提下，加大對現代農業的扶持力度，支持農村基礎設施建設，增加民生項目投入，縮小城鄉間居民享受公共服務的差距。

(三)項目審批權要與地方特色產業和增加就業結合起來。

孝義市在進行擴權強鎮改革的同時，作為轉型綜改的試點，項目的選擇在立足于本地發展優勢的同時，更要面向未來，適應經濟轉型要求。擴權強鎮改革放權中，根據各個鄉鎮發展需要，優先下放符合當地產業發展特色，具有較強的就業吸納能力的項目審批權限。對于不符合鄉鎮轉型發展要求的產業或項目，特別是技術落后、污染嚴重的項目要從市級做好項目審批和把關，避免此類項目上馬。

(四)人才引進要與企業急需、技術引進、技能培訓、激勵機制結合起來。

擴權強鎮打造中心城鎮建設的過程中，人才的需求十分迫切。引進人才并不是最終的目的，能吸引人才并能留住人才才能起到促進經濟社會發展的目的。人才的引進并不能將學歷作為唯一的條件，缺少產業支撐，缺少發展前景，人才引進來也未必能留得住。引進與未來發展方向相匹配，與企業需要相匹配的人才不僅能起到人盡其才的效果，更能帶動技術水平和創新能力的提高。中心鎮的建設，不僅需要高端技術人才更需要大批的高技能人才。加大技能培訓，在滿足產業轉型發展的同時，能夠增加本地居民，特別是農民的就業能力，讓更多的農民依靠一技之長留在中心鎮生活，加快城鎮化建設步伐。在為人才提供發展平臺的基礎上，還要積極出臺各項激勵政策，真正留下人才。

(五)行政執法權下放要與形成公平競爭市場環境和社會穩定結合起來。

擴權強鎮改革中，行政執法權是重要行政管理權力之一，其下放根本目的是調動鄉鎮政府的積極性和資源，更有效地打擊擾亂正常市場秩序的行為，構建公平競爭的社會環境，維護社會公平及穩定。孝義市作為傳統的資源型城市，在實現經濟轉型過程中，城建、環保、治安、綜合執法、衛生、食品安全等行政執法權與百姓生活密切相關，其下放具有客觀需求。這些執法權下放的一個前提就是要保證權力依法依規行使，這樣才能起到維護公平競爭的目的。在具體實踐中，對于下放權限的具體范圍、流程要做出詳細的制度規定。放權的實現形式則可以采用委托、授權等方式，加強市級部門對鄉鎮的指導。

(六)加大招商引資力度，做大做強地方特色產業和支柱產業。

孝義市的擴權強鎮改革是與經濟的轉型升級相伴進行的，中心鎮建設面臨著尋求新的發展方向的問題。招商引資對于解決轉型發展中的資金、人才、技術方面的問題能產生不可替代的效果。招商引資的項目要注重與本地特色和優勢相結合，逐步形成更加明顯的產業集聚特色，吸引更多大項目落戶本地，打造具有較強輻射能力和影響力的支柱產業。

(七)始終把生態文明建設放在擴權強鎮的重要位置。

孝義市的發展中，環境容量不足成為未來發展的一大瓶頸。因此，要將環境保護作為擴權強鎮改革的一項重要工作。生態文明的建設可以概況為源頭控制、加強監測、資源整合、綜合治理四個方面。具體來說，從源頭上，高耗能、規模小、低附加值的項目堅決不再落地。從監測來講，下放環保執法權，對污染源做到隨時監控，同時完善對權力的約束和監督機制，避免發生隱瞞不報的行為。資源整合就是要利用優勢項目來替代高耗能、高污染、規模小的項目，同時利用規模效應，降低污染治理成本。生態的綜合治理工作有著明顯的外部性，要強化上級政府的責任，增加治理投入，增加對污染鄉鎮的處罰力度，避免出現污染鄉鎮無成本的情況。

(八)加大各級政府對擴權強鎮的行政、財政、稅收、信貸、土地、工商等政策的支持。

擴權強鎮工作涉及的職能部門多，需要調整的利益也十分復雜。在改革中，需要有強有力的領導保障，能推動整個工作的進行。無論是行政審批權的下放、財政稅收政策的調整、信貸的支持、土地政策的支持以及行政執法權的下放，都牽涉到上下政府部門間的利益博弈，如何協調好上級部門想給的權力和下級部門想要的權力，真正使改革向著有利于鎮域經濟社會發展的方向發展，需要智慧，更需要強有力的領導力。因此，在行政、財政、稅收、信貸、土地、工商這些關鍵領域，制定政策時，要增加跨部門的協調，從全局著眼，統籌合作。

略)

*課題組成員：王淑梅、楊良初、李萌、王怡然。

F292

：A

：2095-3151(2014)43-0025-13