財政支出績效評價方法研究

喬久華，魯春艷，宋恬靜，姚 暉

（1.中興華富華會計師事務所，江蘇 南京 210000；2.南京信息工程大學，江蘇 南京 210000）

財政支出績效評價對財政支出的投入產出效果進行客觀、公正的評價。它是財政支出部門績效預算的重要環節，其評價結果的真實性關系到經濟的發展、社會的穩定。由于評價主體、對象及目的的多樣性，績效評價人員在進行績效評價時，必須針對特定目的，選擇適用的考評方法。下文羅列了當前已有的比較主流的績效考評方法和它們各自的適用范圍及優缺點，為財政支出績效考評實務的充實完善提供一些參考。

一、成本或效益可計量的評價方法

當財政支出的成本或效益可計量時，財政支出績效評價可以采用的方法主要有：

1、成本-效益分析法，也被稱作投入產出法

這種方法在評價時，通過分析比較一定時期內財政項目支出產生的總效益和總成本，當目標效益額相同時，根據財政支出既定的目標，計算幾個備選方案的成本效益額，選出效益最大而成本最小的方案作為最優支出方案。該方法在評價財政支出項目時，需要項目的效益和成本都能夠用貨幣準確計量。因此這種方法更加適用于如公共工程項目支出這樣的項目層次績效評價。而當項目的成本、效益不能夠用貨幣計量時，這種方法就不適用，如以社會效益為主的項目績效評價。

2、最低成本法，也被稱為最低投入法

該方法對財政項目的投入進行比較分析，對項目的有形成本進行計算，在效益確定的情況下，分析項目的成本費用大小，選取所需成本費用最少的財政支出項目作為最終支出項目。這種方法在財政支出項目效益不易測算而成本易于計算時適用，大多適用于項目支出的績效評價，如社會保障支出項目等。

3、綜合評價法，又被稱為綜合指數法

該方法是通過計算各種經濟效益指標，利用加權平均等方法得出一個綜合評價指數，并用該指數對財政支出項目進行績效評價。這種方法涉及以下幾個步驟：評價系統的分析、評價資料的收集、評價指標的選擇、評價函數的確定、評價值的計算和綜合評價。綜合評價法結合了成本-效益分析法、生產函數法、專家評議法和最低成本法等評價方法的優點，符合項目、單位和部門財政支出績效評價多因素、多層次及多目標的要求。對于績效評價，郭亞軍、何延芳（2003）運用綜合評價法建立財政支出規模、結構及效果三類指標，評價分析了我國1994年至2001年財政支出的績效；徐一心、曾俊林、楊冰等人（2005）采用多變量綜合評價方法構建了財政支出總體及分類指標體系，并計算了2003年樂山市財政支出總體和分類支出的績效水平。由于該方法評價的內容較為全面且準確度高，當前如蘇州市、恩施自治州等國家和地方政府部門財政支出、財政基礎教育支出的績效評價多數選取這種方法進行評價。但是該方法在實際操作中有一定的難度，在選擇指標、確定標準值和計算權數等多個方面都需斟酌考量。

4、模糊數學法

是一種通過模糊數學方法建立模型來對效益進行綜合評價的方法。該方法是對經濟效益中難以進行比較的各指標間的模糊關系進行多層次綜合評價計算，從而得出各評價主體綜合經濟效益的優劣。模糊數學法的使用范圍與成本-效益分析法相似，主要用于能夠準確計量效益，特別是經濟效益的財政支出績效評價，如項目支出績效評價、單位支出績效評價等。

5、因素分析法

該方法是羅列對財政支出、效益有影響的因素，并對這些內外因素進行全面具體的分析，得出投入與產出的比值，從而進行評價的一種方法。因素分析法是上述成本-效益分析法與綜合分析法的一種的延伸方法，它的本質也是利用投入與產出的比值來進行考評。

6、生產函數法

這種方法通過構建生產函數，得出投入和產出間的函數關系，并利用此函數關系來說明被評價財政支出項目的投入產出水平。其數學表達式為：Y=f（A，K，L…）， 式中Y代表產出量，A 代表技術、K 代表資本額、L代表勞動力等投入要素。生產函數法既能夠對綜合經濟效益進行正確評價，也能夠對規模經濟效益、資源配置經濟效益、技術進步經濟效益進行考評，因此該方法對考評財政項目支出績效更為適用。但該方法也有其不足之處，即確定函數關系的難度較大。

7、目標評價法

該方法是通過分析對比既定財政目標和當前財政支出活動所產生的實際經濟社會效益，考慮研究影響目標完成情況的各個因素，從而進行財政支出績效評價的一種方法。目標評價法對長期項目評價、單位部門評價適用，對結構效益和規模效益等方面的評價也適用。該方法是目前我國政府部門常用的一種主要評價方法。

8、歷史動態比較法

這種方法是通過對不同時期的某一類財政支出效果的歷史數據進行分析比較，得出該項目過去的效益波動及變化情況，進而進行財政支出績效評價。該方法有助于評價主體了解客體的發展趨勢以及影響客體發展的各個因素在不同時期的作用程度和作用機理，對分析評價客體不同時期效益差異成因、提出項目改進方案起到了重要的作用。這種評價方法主要用于對項目、單位和部門支出的績效評價。

二、成本效益不可計量的評價方法

當在財政支出的成本、效益不可計量或不易獲取時，財政支出績效可以采用以下非公式化的方法考評:

1、公眾評判法，也被稱作問卷調查法

針對那些不能夠用經濟指標直接測算的財政支出，可以設計與之相適應的調查問卷，向公眾進行財政支出項目實施效益情況的調查，分析公眾滿意度等指標，以評判其績效成果。這種方法的民主性、公開性及可操作性強，可以用于財政投資的公共設施和公共服務效果的績效評價，但由于該方法的操作范圍有限且存在一定的不確定性，所以一般將其歸為績效評價方法中的一種補充方法。

2、專家評議法

這種方法根據參與評價方式的不同，又可以分為專家單獨評價法和專家集中評價法。專家單獨評價法就是邀請若干個專家對評價內容單一的財政項目支出進行分開評價，然后將他們的評價內容匯總成最終結果。專家集中評價法就是邀請有關專家對涉及多個專業領域的財政支出項目進行集中評價，確保評價結果公平公正。專家單獨評價法適用于內容單一的評價項目，而專家集中評價法則對內容復雜的項目更為適用。專家評議法突出利用了第三方的技術優勢，應用領域較為廣泛。但是這種方法的使用也具有一點的局限性，它對專家工作的獨立性和工作時間要求較高，往往受到限制。

3、方案比較法

這種方法即是評價分析各個方案是否具有經濟、社會效益，并對有經濟、社會效益的各方案進行事前估算，最后根據預估結果進行選擇最佳方案。該方法適用于財政項目資金管理的績效評價。但是由于其主要是對各方案之間進行事前的估算，缺少事中監督和事后評價，缺乏一定的可靠性。

4、詢問查證法

這種方法是績效評價人員直接或間接地通過口頭或書面、正式或非正式會談等方式，了解評價客體的信息，進而對評價客體績效形成初步認知。這種方法實施便利，能夠最直接地了解到財政支出項目運行的效果，是其他評價方法運行的基礎，但是該方案是評價客體自述其績效，不排除弄虛作假的情況出現，存在著一定的不真實性。

5、橫向比較法

這種方法將不同地區、部門及單位之間的相似財政支出產生的效果進行分析比較，從而得出績效評價結果。該方法對績效評價具有一定的參考價值，但是由于各地區、部門和單位間存在一定的差異性，不可直接據此進行評價。

上述方法都是目前國內采用的比較常用、主流的評價方法，在財政支出績效評價的具體實施過程中，這兩大類方法經常被綜合運用。例如河北省蔬菜示范縣建設項目的財政支出績效評價就很好地同時運用了多種評價方法：第一，成本-效益分析法。對河北省蔬菜示范縣建設項目的投入成本和產出效益進行定量分析，保證財政資金運用效益水平確定的合理性和科學性。第二，目標評價法。通過比較示范縣建設實際效果與預定目標，分析影響既定目標實現的因素，進而對該項目進行績效評價。第三，公眾評議法。利用調查問卷、訪談等方式讓農民對農戶滿意度等指標進行評分，綜合分析各示范縣的匯總定性指標。第四，專家集中評議法。針對該項目所需技術復雜的特點，邀請相關專家集中評議績效評價結果，確保評價結果真實可信。

三、績效評價的其他方法

除了上述較為傳統的評價方法外，目前專家學者還將一些其他評價方法應用于財政支出績效評價：

1、平衡計分卡法

該方法起源于企業綜合評價的平衡計分卡，其本質是實現多種關系間的平衡，兼顧多個視角及多重目標。將該思想方法延伸應用于財政支出績效評價，把財政支出績效評價體系分成四個維度，即財務約束維度、業務優化維度、社會公眾滿意度維度、學習與成長維度。在此基礎上將這四個維度分成若干個二級指標，并將四個維度的評價利用一定的統計方法或問卷調查方法加以量化，確定不同指標的權數，最后匯總最終評價結果。將平衡計分卡法運用于財政支出績效評價，旨在彌補傳統績效評價方法只關注財務指標的不足，該方法不僅顧及了經濟效益的效率性，而且兼顧了評價結果的長遠性及公平性，在方法設計及技術手段上實現了統籌兼顧。在平衡計分卡法中既有對財政支出的經濟性評價即對財務指標的測算，又有對財政支出社會效益性的評價，增加了業務流程、社會公眾滿意度和學習與成長三個方面的指標。該方法是國外政府績效評價的一種主要的通用方法，在我國理論界也已經被許多學者用來進行績效評價，如談潔（2010）將平衡計分卡法應用在義務教育財政支出績效評價中，并通過具體實證分析了常州市義務教育財政支出運行的績效。

2、費用——職能比較法

這種方法是通過分析比較財政支出部門的費用消耗和它所承擔的社會職能，來對該部門的工作效率和工作質量進行評價。當財政支出部門的社會職能確定時，應當約束該部門行使社會職能所付出的資金數量，在數量約束嚴格的情況下，就能夠為評估提供較為充分的依據，進而可能評估財政支出部門社會職能行使情況和工作效能的高低。這種方法將支出成本與社會職能聯系起來，使財政支出更能有效直接地為社會服務，有利于提高行政效率。但是由于評價客體的職能具有擴展性和不確定性的特點，該方法在評價時具有一定的難度。

3、“本量效”分析

是對“本量利”分析法的一種延伸應用，即把“本量效”的內涵賦予與財政支出項目有關的投入、產出和效果這三大指標中，使投入對應成本，產出對應業務量，最終結果對應績效，進而采用“本量效”分析方法對財政支出項目進行績效評價。該方法的應用跨度加大，能夠貫穿財政支出項目的決策、實施和完成的全過程。

4、績效評價指標權重的確定方法

理論界針對財政支出績效評價指標體系引入了一些分析模型來確定各指標的權重，以使最終確定的績效更為客觀和準確，具體如層次分析法、因子分析法等。

①層次分析法（AHP）。在確定財政支出績效評估指標的權重時，針對財政支出指標體系多層次、多指標的特點，構造一個判斷矩陣，首先計算單層指標的權重，再將層次間的指標進行總排序，計算出各個指標因素在總指標中所占的權重，最后根據各評價結果落入的評價標準區間來判斷績效實施結果。這種方法是對定量和定性評價方法的綜合運用，它能夠克服績效考評過程中的主觀因素，客觀準確地反映評價對象的實施情況。相比其他的評價方法，層次分析法的靈活性較強，績效評價的指標體系可以由評價部門根據實際情況來建立，能夠有效地增強評價的準確性。另外，層次分析法利用分層次的處理的原則，很好地解決了績效評價指標體系中指標過多、區分度不高、權重不合理等問題。雖然層次分析法有效地解決了一些問題，但是它也存在著不足之處。首先該方法的計算過程過于繁瑣，尤其是當評價對象數量過多時。其次，由于財政支出績效指標之間存在一定的相關性，而層次分析法對這些相關性無法進行處理，因此容易出現績效指標的權重被重復計算的情況。

②因子分析法。這種方法是依據財政支出績效評價指標體系中的各指標相關性的大小對指標變量進行分組，將相關性高的變量分為一組，每組變量代表一個基本結構，在基本結構中分離出影響指標變量間依賴關系的公共因子，并利用這些公共因子對績效評價指標體系進行簡化評價分析。因子分析法在評價時能夠客觀地反映評價對象間的真實關系，改進了綜合指標法、層次分析法在權重確定等方面的主觀性不足，能夠客觀有效地進行績效評價。但是，該方法也存在不足之處，該方法在評價時需要提供較多與評價客體相關的比較對象。比如，如果要對南京市鼓樓區政府進行績效評估，除了需要提供南京市鼓樓區政府自身的指標數據以外，還需要提供南京市其它區的指標數據，依據這些數據分析出一些不可觀測的因子，進而才能對鼓樓區政府進行績效評價。

四、結束語

綜上所述，當前成本-效益分析法、綜合分析法、目標評價法、最低成本法和專家評議法等傳統的評價方法已成為我國政府部門常用的評價方法，使財政支出成本效益的評價更加合理規范，在政府績效評價中發揮了重要作用。而平衡計分卡法、層次分析法、因子分析法等方法在理論分析上也逐漸體現出了其優勢所在，有望在今后實務界得到進一步應用。

正確地選擇財政支出績效評價方法對績效評價結果尤為關鍵，由于各評價方法在具有其優勢的同時也存在著不足，我國政府在進行績效評價時，應充分考慮評價目標，根據評價主體的特點，綜合運用各種績效評價方法，得出科學有效的評價結果。

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