正義與程序之間的抉擇：國家賠償法中“程序終結”制度的完善

陳浩川

（華東理工大學，上海 200237）

一、引言

《中華人民共和國國家賠償法》第三十八條規定：“人民法院在民事訴訟、行政訴訟過程中，違法采取對妨害訴訟的強制措施、保全措施或者對判決、裁定及其他生效法律文書執行錯誤，造成損害的，賠償請求人要求賠償的程序，適用本法刑事賠償程序的規定。”《最高人民法院關于適用<中華人民共和國國家賠償法>若干問題的解釋（一）》第八條對此類情形作出了解釋，規定此類情形的賠償請求人“應當在民事、行政訴訟程序或者執行程序終結后提出賠償請求”,這一規定確定當事人請求國家賠償的時間條件為“程序終結”。但是，在同時涉及到民事、行政訴訟的案件中，如果面對審理、執行程序不終結，在實際司法中既有當事人要面對長期的等待賠償的狀態，也有表面看來法律程序非常“公正、合理、合法”，但裁判結論得不到當事人的認可而終結形成的冤假錯案，沒有實現通過程序正義完成程序終結,不符合國家賠償法的立法初衷和立法目的，并且無法體現《國家賠償法》應然狀態下所具有的功能。

二、“程序終結”的正當性

（一）“程序終結”的本意

“程序終結”的本意不難理解，當民事、行政訴訟程序或者執行程序尚未終結時，當事人若提出賠償請求，勢必會造成混亂，在無法作出終局裁定之前進行賠償也無法提供足夠的依據，不僅會削弱法律的權威性，同時也會造成司法資源的浪費。程序法是規定使人們的權利和義務得以實施所需的程序或手續的法律。我國的《國家賠償法》具有實體法和程序法并存的性質，賠償程序是實現國家賠償的具體操作規程，我國的《國家賠償法》對行政賠償與刑事的程序均作了規定，但是由于對賠償程序規定過于原則、籠統，存在諸多缺陷，已明顯滯后。提出“程序終結”的本意是體現程序正義，讓程序正義與實體正義協力配合，共同保障公民的基本權利。

《國家賠償法》《行政訴訟法》對行政賠償先行處理程序中采用何種方式來解決行政賠償糾紛，均未作出具體規定。實踐中，行政賠償義務機關多采用“決定式”結案，一般不與請求權人進行協商或討論，受害人只能被動接受或拒絕此決定，如《工商行政管理機關賠償實施辦法》第19 條規定：“法制機構可以根據認定的事實，提出處理意見，報局長或提交局長辦公室決定。”但也有一些機關采用協商式，重要的依據是《行政訴訟法》第67 條第3 款規定的“賠償訴訟可以適用調解”，以及《最高人民法院關于審理行政賠償案件的若干問題的規定》第30 條規定：“人民法院審理行政賠償案件在堅持合法、自愿的前提下，可以就賠償范圍、賠償方式和賠償數額進行調解。調解成立的，應當制作行政賠償調解書。”第31 條規定：“被告在一審判決前同原告達成賠償協議，原告申請撤訴的，人民法院應當依法審理并裁決是否準許。”但由于原《國家賠償法》規定并不明確，導致行政相對人的合法權益有時無法獲得全面保障。人民法院對被告的無限期追索，是為了保護公民權益，程序不終結，則被告人永無寧日。“程序終結”的提出使具體的操作有了明確的法律依據。

（二）“程序終結”的終極關懷

在我國公民的心目中，國家機關及其工作人員是人民的公仆，是中國社會中最值得信賴和依賴的力量。當公民的權益一旦受到來自國家機關及其工作人員的侵害時對其心理上、精神上的打擊是巨大的，因為國家機關工作人員的職務活動是以國家名義進行的，代表了國家對個人的評價。任何個人面對國家機關的權力都是弱小的，法律理應成為社會弱勢群體的庇護力量。而當損害事實已經存在的情況下，如何恢復與救濟，以何種途徑進行恢復與救濟就是最實際的問題所在。《國家賠償法》的確立為公民尋求救濟提供了法律規范指引，但現代的法律不僅追求實體的正義，程序的正義是同樣重要的法律追求。僅僅完善《國家賠償法》中的實體法部分是不能完全保障公民的權利得以實現的，“程序終結”概念的提出為公民以何種完善的途徑使自己的合法權益得以恢復和救濟提供了程序法依據。確立“程序終結”的終極關懷是在更高的法律正義水平上的人文關懷。任何法律制度的提出都是為了保護人的，在《國家賠償法》中，對被造成損害事實的當事人的合法權益的救濟是其出發點和最終歸宿。在司法解釋中，進一步確立“程序終結”概念也無出其右，是有著一定的人文關懷的。

三、“程序終結”的現實病害及原因

（一）“程序終結”弊端的現實表現

1.機械執法的依據

“程序終結”這一概念是《國家賠償法》中的程序方法論，程序的確立是為了更好地加強各個法律部門間的協調協作，并且最終及時地為受害人提供救濟。“程序終結”如果拘泥于形式結案，則屬于機械司法和恣意司法，而非嚴格司法。嚴格司法，是在準確理解并且正確把握法律精神下的依法辦案，絕不是脫離法律精神、似是而非、望文生義地所謂“推敲”條文個別用詞的法條主義。機械司法不顧社會效果，不追求案結事了，定紛止爭，產生了越來越多的涉訴上訪，影響社會的穩定等。在處理國家賠償相關案件時，更應該避免機械司法現象的發生。當事人無法及時地在損害事實發生后請求國家賠償并得到相應的救濟，最后的結果便是上訪。

2.影響辦案效率

執行案件的法定辦案期限，會因執行主體的經常性違反但缺乏相應制栽而失去剛性約束力。長此以往，法院的效率性也無從談起。關于執行案件的辦案期限，雖然歷次版本的民事訴訟法都沒有規定，但是最高人民法院多次以司法解釋等形式作出明確規定，《關于人民法院執行工作若干問題的規定（試行）》第107 條規定：“人民法院執行生效法律文書，一般應當在立案之日起六個月內執行結案，但中止執行的期間應當扣除。確有特殊情況需要延長的，由本院院長批準。”同時又有《關于嚴格執行案件審理期限制度的若干規定》第五條規定：“執行案件應當在立案之日起六個月內執結，非訴執行案件應當在立案之日起三個月內執結；有特殊情況需要延長的，經本院院長批準，可以延長三個月，還需延長的，呈報髙級人民法院備案。”當此類案件的辦理巳經是六個月期限的若干倍時，其“程序終結”如果還限定于形式結案，那么法院既無公正也無效率可言，這種效率的低下直接造成的損害并不是法律系統的公信力，而是當事人無法得到救濟和恢復的損害事實。

3.對應有救濟的損害

美國法諺：“有權利就有救濟。”在《國家賠償法》中，有損害就應該有救濟。我國《憲法》規定公民享有的一切權利，《憲法》四十一條明確規定了“由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有依照法律規定取得賠償的權利”，而《國家賠償法》又是對《憲法》規定的進一步落實。無法提出賠償請求，救濟便無從談起。應該將救濟列為首要考慮的因素，以最及時的方式為當事人提供救濟和恢復。而先終結前序程序再提出賠償請求，從根本上無法及時對當事人進行救濟和恢復。尤其是在案情并不復雜，但涉及司法程序較為復雜的情況下。

（二）“程序終結”現實危害的實質

本來，“程序終結”是以保護被侵權人為目的的一種手段，但現在這個手段變成了司法機關擺脫“僵尸案件”的目的了，而保護被侵權人的目的消失了。從現實角度出發，會出現以下幾個問題：

其一，如果辦案法院對于“僵尸案件”無期限地不作“程序終結”，那么《國家賠償法》第三十八條的規定就失去了意義。毋庸置疑，《國家賠償法》第三十八條蘊含的立法價值不容否定，司法也不能容忍此類案件久拖不結。現實中的案件往往比理論討論復雜，更由于國家賠償相關案件中牽涉了多方利益關系，尤其以行政賠償為主，嚴重地體現出我國司法中存在的一些問題無法逾越公權力的壁壘。

其二，辦案法院如果對于此類案件長期不作“程序終結”，嚴重違反法定結案期限，那么應向當事人承擔何種責任?怠于履行執行職責，屬于執行員失職行為。執行員失職行為造成當事人損害的，法院應向當事人承擔國家賠償責任。案件當事人的合法權利依托司法途徑得到救濟，法院的怠于執行職責直接導致了當事人的救濟無法得以實現。“誰施害，誰擔責”，既然法院怠于執行而致害，那么法院即應自負其責，這種責任就是國家賠償責任。

其實，上述兩個現實問題也可以綜合成為一個核心問題:此類案件適用國家賠償法司法解釋（一）第八條時，應當如何合理界定“程序終結”。有一種在司法人員中比較有代表性的觀點：“程序終結”，就是指辦案法院作出了終結執行的裁定，形式上已經結案。但是，如此簡單的司法思維在實際司法與執法中遇到的瓶頸如果不加以解決，不僅無法體現“程序終結”確立的終極人文關懷，使其失去了立法目的，同時間接損害了當事人的合法權益。

四、完善“程序終結”制度的建議

1.回歸“程序終結”的立法初衷

“遲來的正義是非正義。”《國家賠償法》一方面關乎國家法治的形象，另一方面更關乎于當事人的切身權益。《國家賠償法》是一部以救濟受害人的同時限制行政權無限制濫用的法律，由于其擁有這樣的作用并且肩負著保障公民權益的使命，如何提高其法律效率是在進行立法與司法解釋時需要著重關注的。而《關于適用<中華人民共和國國家賠償法>若干問題的解釋（一）》中出現的“程序終結”這一概念并不利于所有的相關案件的審理，需要承認其設計初衷的一定進步意義，但立足我國國情，引入這樣的概念并不利于基層行政賠償與司法賠償的進行，也讓當事人的相關合法權益失去保障。漫長的前序案件審理過程在案例中并不少見，不難設想在這樣的制度下，公民無法得到及時救濟的情況會更加嚴重。立法機關應進一步解釋“程序終結”，并且為其設定適用的條件，使其能在設計初衷下更好地提高法律效率。

2.具體的制度設計

（1）充分發揮檢察院的職能

我國的人民檢察院是國家的法律監督機關，代表國家行使檢察權。人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。人民檢察院的合法職權中包括了對于民事訴訟和行政訴訟是否合法實行監督。結合上文提到的《關于人民法院執行工作若干問題的規定（試行）》與《關于嚴格執行案件審理期限制度的若干規定》，人民檢察院針對久無終結的“僵尸案件”可以展開相關監察工作。

在司法領域，人民檢察院扮演者監督者的角色，在國家賠償的“程序終結”機制中，人民檢察院更應該提高素質要求和自我管理能力，為提高辦案效率作出正面貢獻。人民檢察院必須確保案件審理的正當性與程序合理性，任何人都不能做自己案件的法官，法院并無職權也無法對自己的行為作出監督。在自律的前提下，人民檢察院的監督和介入不僅能維持案件審理的程序合理性，更是能動地與“程序終結”進行互動，不僅能達到“程序終結”的立法目的，同時也能更好地為案件的當事人合法權益得以恢復和救濟提供支援。

（2）考慮形式結案之外“程序終結”的合理性因素

在多數案件中，雖無程序終結之形，但往往有程序終結之實。因此，在形式結案之外，若滿足一定條件，則認定“程序終結”，富有積極意義。這最大程度地契合了《國家賠償法》第三十八條的立法宗旨和《國家賠償法司法解釋(一)》第八條的制定本意。最高法院賠償辦負責人就國家賠償法司法解釋（一）答記者問的文章標題就是“及時有力地保護賠償請求人合法權益”，其中的關鍵詞是“及時”和“有力”。這兩個關鍵詞說明，司法容不得惡意的、人為的久拖不結，容不得企圖逃脫國家賠償責任的規避法律行為。

不僅能滿足當事人對自身合法權益的合理預期，當事人需要借助法院的強制執行手段，來兌現勝訴確定的合法權益，“法律白條”“贏了官司輸了錢”之類現象，不止是當事人的悲哀，更是司法的悲哀。同時還能促進執行員和法院積極履職，認真履職。“害之則避，利之則趨”，若執行員執行失職而無法逃脫個人責任，法院執行失職而難以規避國家賠償，則執行員和法院都會在履行職責方面更為用心、更為重視。

更深層次上講，這樣還能推動法治國家和法治社會的建設。公正司法始終是法治建設的極其重要環節，習近平總書記多次強調“要努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”。司法因其公正和效率，才有權威。司法有權威，百姓才信“法”；司法無權威，百姓就信“訪”。司法者只有真正做到依法辦案，才會鼓舞當事人依法維權。

[1]蘇麗，吳波.我國國家賠償范圍的現狀及擴展趨勢[J].河北青年管理干部學院學報，2005，（4）.

[2]劉紅.國家賠償法司法解釋中的“程序終結”之探討[J].鄂州大學學報，2014，（2）.

[3]高秦偉.論行政賠償先行處理制度的完善——以《國家賠償法》修正為中心[J].法學雜志，2009，（6）.