我國集體土地征收補償程序的完善

孫 琪

（蘇州大學 王健法學院，江蘇 蘇州215006）

在構建社會主義市場經濟體制和城鎮化進程中，農村集體土地征收涉及到國家土地資源的合理利用、耕地資源的保護和農民財產權利的保障等重大問題。在人權保障日益重要的今天，構建一套完整詳細的土地征收補償程序，不僅有利于有效制約土地征收過程中行政權的濫用，還可以保護農民的合法權利，包括實體財產權利和土地征收過程中的程序權利。土地征收補償程序，是指進行土地征收補償時應遵循的正當程序，包括征地補償的具體操作程序，即行政征收主體在被征收主體的參與下，進行征地補償所應遵循的步驟、時限、順序和方式，也包括征地補償的救濟程序。

一、我國集體土地征收補償程序概述

我國現行《憲法》對土地征收補償作出了規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”我國關于土地征收補償程序的規定散見于各法律、行政法規和部門規章中，在法律方面有《土地管理法》第46 至49 條，行政法規方面有國務院制定的《土地管理法實施條例》第25 條、第26 條，在部門規章方面，主要有國土資源部2001年制定的《征用土地公告辦法》，2004年制定的《關于完善征地補償安置制度的指導意見》《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》和《國土資源聽證規定》，2006年制定的《關于加快推進征地補償安置爭議協調裁決制度的通知》。根據以上法律、行政法規和部門規章的規定，我國的土地征收補償程序主要有以下幾個步驟：

1．補償登記。征地方案在依法經批準并經縣級以上政府公告后，被征用土地的所有權人、使用權人應當在公告規定的期限內，持土地權屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記。

2．確定補償方案。征地補償方案由有關市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門根據批準的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日內以被征收土地的所有權人為單位擬訂征地補償、安置方案。征地補償方案的制定是土地征收補償實施的前提和基礎，制定補償方案應首先進行實地調查。調查結束后，在調查的基礎上制定征地補償方案。[1]

3.土地補償方案的公告。征地補償方案確定以后，應當在被征收土地所在地的鄉、村予以公告，聽取被征收土地的農村集體經濟組織和農民的意見。公告征地補償方案是保障農民知情權的要求，是農民能參與到土地征收補償程序中的前提條件，便于農民了解補償標準、補償范圍等內容。未依法進行征地補償、安置方案公告的，被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人有權依法要求公告，有權拒絕辦理征地補償、安置手續。

4.聽取被征收土地的農民的意見。有關地方人民政府公告征地補償安置方案以后，應該聽取被征地的農村經濟組織和農民的意見，書面告知被征地農民有要求聽證的權利。被征地農村經濟組織、農村村民或其他權利人對征地補償、安置方案有不同意見的，可以在征地補償安置方案公告之日起10 個工作日內向有關市、縣人民政府土地行政主管部門要求舉行聽證會。有關市、縣人民政府土地行政主管部門應當認真研究被征地農村經濟組織、農村村民或其他權利人對征地補償、安置方案的不同意見。當事人要求聽證的，應當舉行聽證會。

5．征地補償方案的審批。在聽取被征地農民的意見或修改補償安置方案后，有關市、縣人民政府土地行政主管部門將征地補償安置方案報市、縣人民政府審批，審批申請應當附具被征地農村集體經濟組織、農村村民或者有關權利人的意見采納情況，舉行聽證會的，還應當附具聽證筆錄。

6．征地補償安置方案的實施及監督。征地補償、安置方案經批準后，由有關市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。征收土地的各項費用應當自征地補償、安置方案批準之日起3個月內全額支付。被征地的農村集體經濟組織將征地補償、安置費用收支狀況向本集體經濟組織成員予以公布，以便被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人查詢和監督。

7．爭議的處理程序。在征地補償程序中容易出現多種爭議，包括征地補償安置標準爭議、補償程序爭議，也包括征地補償分配爭議等。對于補償安置方案的爭議，我國已經形成了協調裁決、復議、訴訟等爭議解決渠道。《土地管理法實施條例》第25 條規定：“被征地農民對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。”2006年國土資源部發布的《關于加快推進征地補償安置爭議協調裁決制度的通知》將爭議的范圍擴大到“補償安置方面的爭議”，包括對市、縣人民政府批準的征地補償安置方案有異議的；對適用征地補償安置方案涉及的對被征土地地類、人均耕地面積、被征土地前三年平均年產值的認定有異議的；實行區片綜合地價計算征地補償費的地區，對區片綜合地價的適用標準和計算有異議的。并規定建立靈活多樣的協調裁決機制，借鑒《信訪條例》確立政府主導、社會參與、有利于糾紛迅速解決的工作機制，組織相關社會團體、法律援助機構、相關專業人員共同參與，綜合運用咨詢、協商、調解、聽證等方法，對補償安置方案和實施過程進行合法性和合理性審查。協調裁決不代替行政復議和行政訴訟，裁決決定中必須告知當事人訴權，當事人對裁決決定不服的，可以申請行政復議或提起行政訴訟。對于在農村集體經濟組織將土地補償費分配給農民的過程中，如果農民和集體經濟組織之間因就土地補償費、安置補償費的分配產生了糾紛，應納入民事訴訟的范疇。根據2005年最高人民法院公布的《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第1 條規定，關于承包地征收補償費用分配糾紛為民事糾紛，人民法院應當依法受理，即村民與集體之間征地補償金的分配糾紛，村民可以向人民法院提起民事訴訟。

二、我國集體土地征收補償程序存在的問題

我國雖然已經建立了一套集體土地征收補償程序，但離正當法律程序的要求還存在一定差距，主要表現為以下幾方面問題。

1．制定補償安置方案的過程缺乏公開性和參與性。土地征收補償安置方案的提出、確定基本都是由政府以內部程序單方面作出的，農民無法參與征地補償安置方案的制定過程，只是在征地補償安置方案確定，經政府公告以后，農民才知道了最終的結果。政府制定補償安置方案的過程缺乏公開性和參與性，對于被征地農民的法律主體地位不夠重視。政府在土地征收中要么作為建設單位屬于用地方，要么作為公共利益的代表人屬于征地方，政府總是作為一方利害關系人，而且補償金是由政府支付，政府作為利害關系人單方確定補償金的數額，有違正當程序的中立性。

2．聽證程序存在缺陷。《征用土地公告辦法》在《土地管理法》和《土地管理法實施條例》的基礎上中增加了“聽證會”的規定，其中《國土資源聽證規定》對聽證會進行了詳細的規定，可以說是征地補償程序的一大進步，但仍然存在一些問題，主要表現在以下幾個方面：第一，《規定》中組織聽證的是政府的法制機構，也可以是實施征收的主管機關，但均不是中立的第三方，聽證的組織者與本聽證事項有利害關系，這就違反了“自己不能做自己的法官”的自然正義原則，聽證的公正性難以得到保證。第二，《規定》中設置的聽證程序中，經過聽證會各方發表意見、質證、申辯并最后陳述后，聽證即告結束。聽證機構根據聽證筆錄在聽證會結束七日內作出對聽證會意見的處理建議，該處理建議不是在舉行聽證會過程中形成的，而是由聽證機構根據聽證筆錄單方作出的，對于聽證會各方提出的意見，是否接受由聽證機構自主決定。而且土地主管部門只是向上報審批時附具意見采納情況，并不向參加聽證會的各方說明理由，雖然相比于完全不說明理由有一定的進步，但仍缺乏公眾參與和公眾監督，從而容易導致聽證過程流于形式。

3．被征收人補償金的分配問題規定不清晰。其他國家的土地征收補償，一般都是以土地所有權人及土地的相關權利人為補償對象，補償費直接支付給土地所有人及相關的權利人，很少發生補償費的分配問題。而我國農村的土地實行集體所有制，根據《憲法》和《土地管理法》的規定，農村的土地屬于農民集體所有，并由村集體經濟組織和村民委員會進行管理。集體經濟組織或村委會只是代表農民管理土地，法律沒有明確具體的土地所有者。《土地管理法實施條例》第26 條規定，土地補償費歸農村集體經濟組織所有，由農村集體經濟組織分配給農民個人。關于補償費在集體經濟組織和農民個人之間如何分配，《土地管理法實施條例》并沒有明確規定。于是，在國家將補償費發放到農村集體經濟組織之后，會產生農村集體對補償費的分配問題。

4．司法救濟制度不完善。在農村集體將土地補償費分配給農民的過程中，農民和集體經濟組織之間因就土地補償費、安置補償費的分配產生的糾紛，司法解釋已經明確為民事糾紛，人民法院應當依法受理。但土地補償款分配糾紛的司法救濟還存在困境，如當事人認為其有集體成員資格，卻沒有分配到補償款而提起民事訴訟，法院對此類糾紛是否受理存在較大爭議。審判實踐中，各地做法不統一，會使得部分農村集體成員權益受損。

三、我國集體土地征收補償程序的完善

通過以上對集體土地征收補償程序存在問題的分析，本文認為可從如下幾個方面對我國征地補償程序進行完善。

1．完善補償方案的確定程序，保障公眾參與。首先，政府應當履行告知和信息公開的義務，補償方案制定過程中的每個具體環節都應該進行公告，以便當事人了解情況，并根據掌握的信息提出自己的意見，保障當事人的知情權。在批準征地方案并公告后，征地事務機構開展征收調查時，可與被征收土地所有人協商征收補償的具體標準、數額、安置途徑，充分聽取被征地農民的意見，雙方協商的結果可以締結安置補償協議，并作為征收補償安置方案的依據。[2]其次，有效的聽證應當是以政府讓渡一部分行政決策權力給行政相對人為前提。對于相對人提供的事實、證據和意見，土地征收行政機關應當聽取，做成聽證筆錄，行政決定應當根據聽證筆錄作出，并向參與人說明理由，要保證聽證參與各方表達的意見能對最后的處理決定產生約束力，防止聽證會成為“走過場”。[3]為保證聽證會的中立性和公正性，聽證會的組織者應當由專業的聽證官擔任。我國應當建立一支相對獨立的、穩定的行政聽證官隊伍，其任用、工資、考核等不受所屬機關直接控制，其應當僅執行聽證職務而不得從事與聽證不相容的工作，其意見應當得到行政機關的充分尊重，除非有足夠相反的證據，不得隨意推翻聽證確認的證據資料和根據這些證據資料作出的建議或決定。[4]

2．明確土地征收的被征收人。我國《憲法》《土地管理法》《民法通則》等法律都規定農村土地屬于農民集體所有，沒有明確規定集體土地的所有權人，由于被征收人模糊不清，所以就會產生土地補償費的歸屬和分配問題。在《物權法》中，明確了集體土地的代表者——村集體經濟組織或村民委員會、村民小組、鄉鎮集體經濟組織。其實，村集體經濟組織或村民委員會、村民小組、鄉鎮集體經濟組織代表土地征收中的被征收人并不具有正當性和可行性：集體經濟組織實際上是鄉鎮政府或村委會的代理人而不是農民集體的代理人；村民小組始于原人民公社時期的生產隊，現在多已經消亡；村委會在實踐中也多是鄉鎮政府的代言人，難以真正代表農民的意志，維護農民的利益。“農村土地屬于本集體成員集體所有”，理解為集體成員的共有更合適，這是一種特殊形態的共同共有，農村集體成員基于本集體成員的資格，基于法律的規定，對共有物——集體土地共同地享有權利、承擔義務。所以，可以由村集體全體成員選舉農民代表作為被征收人，代表集體農民參與土地征收。對于涉及本集體成員權益的事項應經過被集體成員集體決定。土地補償費屬于農民集體所有，土地補償費的分配由本集體成員共同決定。[5]如此，就能避免村委會成員截留土地補償費，挪為己用，公飽私囊。

3．完善征收補償程序的救濟程序。我國土地征收補償程序中一般容易產生三種糾紛，根據不同的糾紛，完善相應的救濟制度。第一類是關于土地管理部門確定的補償標準的糾紛。對于這類糾紛，我國現在已經確立了行政救濟和司法救濟。先由市、縣人民政府協調，協調不成的，再由批準征收的政府進行裁決，對裁決結果不服的，土地權利人可以申請行政復議或提起訴訟尋求司法救濟，救濟方式已經比較完善。第二類糾紛是土地補償金在集體成員間分配時產生的糾紛。對于村民認為自己有集體成員資格，卻未包含在補償金分配范圍中而提起的訴訟，實踐中法院對是否受理該類案件存在較大爭議。在最高人民法院審判委員會對《土地承包糾紛解釋》稿進行討論后認為，農村集體組織成員資格關系廣大農民的基本民事權利，屬于《立法法》第42 條第（1）項規定的情形，不宜通過司法解釋進行規定，應當建議全國人大常委會作出立法解釋或相關規定。在缺乏這個前提的情況下，人民法院還不具備解決此類糾紛的必要。[6]學者陳小君認為應該明確集體成員資格的司法審查權，因為成員資格屬于一種民事身份權，與財產權密切聯系，也是直接決定集體成員能否享受集體經濟利益的關鍵，而且審查集體成員資格已形成了普遍的司法實踐。[7]司法是保護公民權利的最后一道防線，離開民事訴訟制度的保障，農民個體的利益必然陷于無處救濟的危險境地。集體成員資格認定是判決給付其應得到的補償款的前提條件，為了充分保障被征地人的權益，防止在補償金分配過程中出現以多數人的決議剝奪少數人的權利的情形，應當將集體成員資格的審查納入司法審查的范圍。第三類糾紛是征地補償程序中的程序違法問題。根據行政訴訟法，程序違法的后果包括：行政行為確認違法、行政行為可撤銷、行政行為可變更。對程序違法進行責任追究比較困難，因為程序違法并不一定導致實體上的損害，程序本身并沒有作為一項獨立的價值標準，實踐中因程序違法導致行政行為被認定違法的情況非常少見。應當把程序正當性作為檢驗行為合法性的關鍵性指標，通過對程序的合法性的嚴格審查約束政府的違法行為。嚴格審查標準指基于程序的時間、地點、過程的要式性，對不符合要求的行為認定違法，用這樣嚴格的要求最大程度地體現出程序的價值。征地補償糾紛中是否應當采取嚴格審查標準，以程序對實體權利是否造成實質性損害為標準進行判斷，具體分為損害救濟原則和比例原則。損害救濟原則指程序違法如果一開始就導致當事人實體權利被剝奪，就應當采取嚴格主義審查標準。比例原則指程序違法直接侵害相對人的實體權利，并且其他程序的存在無法有效地彌補程序違法造成的侵害，則采取嚴格審查標準。[8]應當認識到正當程序在征地補償制度中的獨立價值，程序違法如果使相對人的實體權利一開始就被剝奪，如未告知當事人參加聽證的權利，則應認定為行政行為違法，撤銷行政行為。

[1]王興運．土地征收補償制度研究[J]．中國法學，2005，（3）：135-143．

[2]李朔，孫建平．城市建設中土地征收補償制度研究[M]．沈陽：東北大學出版社，2012：80．

[3]王錫鋅．行政過程中公眾參與的實踐[M]．北京：中國政法大學出版社，2008：14-16．

[4]王克穩．略論行政聽證[J]．中國法學，1996，（5）：26-31．

[5]王克穩．論我國集體土地征收中的被征收人[J]．蘇州大學學報，2003，（1）：72-78．

[6]辛正郁．關于《審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》的理解與適用[J]．判解研究，2005，（4）：43．

[7]陳小君．農村集體土地征收的法理反思與制度重構[J]．中國法學，2012，（1）：33-44．

[8]程潔．土地征收征用中的程序失范與重構[J]．法學研究，2006，（1）：62-78．