關于促進河北城市群一體化發展的建議

文/彭小年

進入21世紀，我國的人口和經濟活動以更大規模、更快的速度向城市集聚，城市群發展的效應越來越明顯，我國的“泛珠三角”城市群、長江三角洲城市群、環渤海城市群、山東半島城市群、川渝城市群的發展，都形成了良好的群聚效應。河北雖然擁有環首都的優勢，在京津輻射外溢圈和環渤海經濟圈輻射范圍內，但城市化進程的效果并不理想，河北迄今為止沒有形成非常有影響力的大型城市，市縣級城市規模普遍偏小、能級低，聚集和吸納人口、產業的能力不足。

一、國外城市群發展的經驗與啟示

國外最著名的城市群有北美波士頓—華盛頓城市群，主要由美國東北部大西洋沿岸的城市群、北美五大湖城市群和美國西南部太平洋沿岸的圣地亞哥—舊金山城市群組成；以巴黎、阿姆斯特丹為核心的歐洲西北部城市群，包括大巴黎地區、萊茵—魯爾、荷蘭—比利時等；亞洲的日本東海道城市群，以東京、名古屋、大阪為中心，包括千葉、橫濱、靜岡、名古屋、京都、神戶等主要城市；英國以倫敦為中心的英格蘭城市群，包括曼徹斯特、伯明翰、利物浦等。

1.工業化發展的動力。國外城市群的興起、發展，大都是以工業化為基礎的。在工業革命的推動下，英國的城市化進程迅速，曼徹斯特、伯明翰、利物浦等一大批工業城市興起，陸續發展成為以倫敦為中心，伯明翰、利物浦、曼徹斯特等周邊城市集聚而成的英格蘭城市群。德國魯爾地區、法國北部地區、美國大西洋沿岸和五大湖沿岸地區，都是工業化帶動下形成的城市群。通過工業化的推動，這些城市往往集外貿門戶職能、現代化工業職能、商業金融職能、文化先導職能等為一體，成為國家社會經濟最發達的地區，是產生新技術、新思想的聚集地，對經濟發展起著深遠影響。

2.產業分工與協調。產業分工產生規模經濟和集聚經濟，帶來整體功能效應，增強城市群的競爭優勢，促進區域經濟增長。以美國東北部大西洋沿岸城市為例，紐約是該城市群的核心，它是全美甚至全世界的金融中心，紐約還是美國和國際大公司的總部集中地，同時也是各種專業管理機構和服務機構的聚集地。費城是該城市群的第二大城市，重工業發達，是美國東海岸的煉油中心、鋼鐵、造船基地。波士頓是著名的文化中心，聞名世界的哈佛大學、麻省理工學院都在這里。以波士頓為中心的環形科技園區是高新技術工業群，是僅次于硅谷的全美微電子技術中心。華盛頓是美國的首都，是政治中心。這個城市群擁有多個港口。紐約港是商港，以集裝箱運輸為主；費城港主要從事近海貨運；巴爾的摩是礦石、煤和谷物轉運港；波士頓則是主要轉運地方產品為主的商港。日本的東海道城市群也有明確的分工，千葉為原料輸入港，橫濱專攻對外貿易，東京主營內貿，川崎為企業輸送原材料和制成品。各個城市都有自己的特殊職能，都有占優勢的產業部門，相互之間又彼此相連，在共同市場的基礎上，生產要素在城市群中流動。

3.發達的交通網絡相連。各城市之間要彼此合作，形成各具特色的勞動地域分工城市群，就必須以發達的交通運輸網為依托，使之成為城市間連接的紐帶。國外城市群大多擁有高速公路、高速鐵路、航道、通信干線、運輸管道、電力輸送網等組成的區域性基礎設施網絡，交通網絡直接影響著城市群相互間的作用和一體化發展進程。

4.核心城市的引領帶動作用。國外城市群的發展一般都有超大型城市作為核心來帶動周邊地區的發展。以紐約為中心的美國東北部大西洋沿岸城市群、以洛杉磯為中心的美國西南部太平洋沿岸城市群、以東京為中心的日本太平洋沿岸城市群、以倫敦為中心的英格蘭城市群等都是如此。作為城市群核心的城市一般集金融、工業、商業、政治、文化、交通等多種中心于一體。

5.政府的規劃作保障。政府的規劃是城市群發展的重要保障，如法國巴黎的城市群就是在政府的規劃推動下發展起來的。1940年，日本政府制定國土開發綱要，1950年制定國土綜合開發法，從1962年到1988年，先后五次制定國土綜合開發計劃，從而優化了日本城市群的產業空間布局。

6.減少層級，建立協調機制。政府協商、對話、制定共同行動準則，加強城市間協作和互補，及時處理跨地區問題，推動建立大市場，形成城市群產業空間分布體系。利益分配問題向來是城市群發展的核心問題。應以市場手段為主，行政手段為輔，建立政府層面的協調機制，如建立區域經濟合作與發展委員會、市長聯席會議、職能部門聯席會議等，突破行政區劃的限制，以共同區域發展為目標，運有經濟、行政等宏觀調控手段，構建城市群產業功能發展格局。

二、“泛珠三角”城市群發展的經驗與啟示

“泛珠三角”城市群是市場運作、政府推動形成和發展的結果。中央政府、各省市區政府為“泛珠三角”城市群的合作發展創造了良好的發展環境，圍繞“構建統一的市場體系，破除各種體制性障礙”這一中心議題，在政策規劃、基礎設施、產業發展、資源開發等領域建立合作平臺，推動城市群朝務實、縱深方向發展。

1.高層聯席會議。1998年3月30日，在中央政府的重視和大力支持下，香港特別行政區政府與廣東省政府聯合召開兩地高層聯席會議，在跨境基礎設施、口岸通關等問題上取得實質性進展。隨著合作的深入，高層聯席會議也逐漸多樣化，從行政首長聯席會議發展到發改委主任聯席會議、文化合作聯席會議、農業合作聯席會議等等。

2.舉辦論壇和合作洽談。“泛珠三角”城市群區域合作有兩大平臺，一是“泛珠三角”區域合作與發展論壇，二是“泛珠三角”區域經貿合作洽談會。論壇與合作洽談會由福建、江西、湖南、廣東、海南、四川、貴州、云南、廣西等省（區）人民政府和香港、澳門特別行政區政府共同主辦。國家發改委、商務部、國務院港澳事務辦公室、國務院發展研究中心擔任論壇指導單位。論壇“聯合主辦，輪流承辦”，原則上每年舉辦一次。

3.日常辦公制度。“泛珠三角”城市群之間協調合作的一種有效方式就是設置日常工作辦公制度。其日常辦公室設在九省區的發改委（廳），香港、澳門特別行政區政府確定相應的部門負責。工作職責是加強與本地區有關部門的溝通、聯系，掌握本地區推進區域合作情況；研究提出加快推進區域合作發展的政策、措施及建議；編制本地區參與區域合作的發展戰略、發展規劃、工作方案；向政府秘書長或香港、澳門特別行政區政府有關官員反映區域合作的進展情況，就推進區域合作問題及時向各方政府提出思路和對策以及其他工作建議；負責政府秘書長協調會議的籌備、組織工作；負責跟蹤落實政府行政首長聯席會議及政府秘書長協調會議確定的各項事宜；加強各方日常工作辦公室之間的工作協調，研究跟進合作的具體措施；建立信息交流制度，共同辦好“泛珠三角”區域合作與發展的官方網站。工作會議由當屆論壇和洽談會承辦方的“泛珠三角”區域合作日常工作辦公室主任或發展委主任聯席會議常任主席召集，不定期舉行推進“泛珠三角”區域合作日常工作辦公室會議，同時召開發改委主任聯席會議。遇到特別事項，經協商，可召開臨時會議。

4.落實部門銜接制度。“泛珠三角”城市群各方強化了落實制度，如責成有關主管部門加強相互間的協商與銜接落實，對具體合作項目及相關事宜提出工作措施，制訂詳細的合作協議、計劃，落實《泛珠三角區域合作框架協議》提出的合作事項。強調對政府行政首長聯席會議決定的與本部門有關的事宜制定互相銜接的具體工作方案、合作協議、專題計劃，組織本部門編制推進合作發展的專題規劃，制定本部門參與區域合作的工作方案；組織實施本部門參與區域合作的戰略、規劃；協調本部門下轄其他部門及外地在區域合作中的有關事宜；各部門定期向各方的日常工作辦公室反映合作事項的進展、工作建議和存在問題，必要時直接向政府秘書長、香港、澳門特別行政區政府有關官員或行政首長反映有關情況；不定期召開合作區域內對口部門銜接協調會議，銜接落實有關合作事宜。

此外，“泛珠三角”為實現區域經濟的一體化發展，還通過學習考察、干部交流、信息共享、項目合作等諸多方式來加強交流合作。

三、推進河北城市群一體化發展的建議

（一）政府層面的改革

1.政府職能的轉變。

（1）科學合理地界定政府職能。政府職能應突出重點，在加強和改善經濟調節、市場監管的同時，向社會管理和公共服務、財力物力等公共資源方面傾斜，把更多的精力放在促進社會事業發展和和諧社會建設上。經濟調節方面，政府應著力于宏觀調控為主，逐步退出微觀經濟領域，更多地運用經濟手段和法律手段來調節。市場監管方面，加大違法違規行為的經濟成本和社會成本，讓市場主體形成自我約束機制。社會管理方面，政府要加快和完善管理規則，豐富管理手段，創造有利于社會主體參與和競爭的環境，平等地保護各社會群體的合法權益，維護社會公正和社會秩序。公共服務方面，政府應隨著經濟的發展增加對公共教育、醫療衛生、社會保障、勞動就業、群眾文化、公用事業等基本公共服務的投入，切實解決好城鄉之間和地區之間發展不平衡、貧富差距持續擴大、低收入階層看不起病、上不起學、買不起房等突出問題，促進基本公共服務均等化。

（2）繼續推進政企、政資、政事、政府與市場中介組織分開。按照發展社會主義市場經濟的要求，全面梳理各級政府管理的事務，堅決把政府不該管的事項剝離出來，還權于民、還權于市場、分權于社會。要全面貫徹《中華人民共和國行政許可法》，深化行政審批制度改革，促進行政審批制度化、規范化和法制化。改變政府直接管理和介入經濟活動的做法，從直接代替決定項目、招商引資轉到為市場主體服務和創造良好發展環境上來。政府只審關系經濟安全、影響環境資源、涉及整體布局的重大項目和政府投資項目及限制類項目。繼續清理行政許可審批項目和非行政許可審批項目，該取消的要堅決取消，能下放的盡量下放，對必須保留的行政審批項目要減少環節、簡化程序、提高透明度。同時要加快培育、發展和規范行業協會、中介組織等民間組織，增強政府職能退出后的社會接管能力。

（3）完善政府績效考核體系。要建立以公共服務為取向的政府業績考核評價體系，加大勞動就業、社會保障、生態環境、社會治安、教育衛生等公共服務指標的權重，綜合考核干部政績。建立政府績效評估機制，對各級政府及部門的工作進行考評，主要包括履行職能和轉變職能情況，落實黨中央、國務院有關會議、文件、指示精神情況，部門之間工作協調配合情況等。建立規范的公共支出制度，切實降低行政成本，嚴格控制行政管理費用支出，加快建設節約型政府。加快推進電子政務，優化各級政府和部門的運作方式和工作流程，全面建立高效政務服務體系。建立績效預算制度和績效審計制度，逐步形成政府績效管理的長效機制。

2.政府間關系的調整。政府間的關系包括存在行政隸屬關系的各級政府之間的關系，也包括不存在行政隸屬關系的各級政府之間的關系。政府間關系有縱向關系、橫向關系、斜向關系。縱向屬于上下級關系，橫向屬于平級關系，斜向指多元的行政級別不同的無統轄關系的地方政府和政府部門之間的關系。

國內外城市群一體化發展的成功實踐啟示我們，推進城市群內的城市之間的合作，首先要求區域在打破或弱化行政區域個性的基礎上實現地方政府之間的經濟行為協同化，必須從競爭走向競爭合作，共享優勢資源，整合行政區域、弱化轄區觀念而強化產業聯系觀念，實現經濟發展的優勢互補，從而將區域形成一個板塊、一個整體，全面提升區域的經濟實力。所以應該重新審視河北省內政府間、河北省與北京、天津間的關系，加強各個城市政府間的橫向合作和實行網絡合作治理，從傳統的政府間等級關系模式向網絡模式轉變。

3.加強區域經濟一體化制度建設。城市群的發展需要在城市群內部建立共同市場，以實現要素的合理流動和優化組合。城市群的發展雖然依然保留著行政區劃，但應在觀念上弱化行政區劃的概念，通過市場運作，用“有形的手”和“無形的手”破除地方保護主義，打破發展壁壘，推進整個區域的一體化發展。在區域經濟開發中必須堅持法律先行，并以此規范地方政府的行為。目前情況下，可以考慮制定“區域規劃編制和管理條例”，逐步確立區域規劃的法律地位。

4.建立政府間合作機制。政府間合作機制的缺失制約了經濟合作的前進步伐，主要體現為地方本位主義和個人本位主義的影響、制約。建立和完善政府間的合作機制可以使區域規劃更具全局性、戰略性、長遠性。省政府應牽頭建立權威的合作協調機構，其主要職能是協調區域內重大基礎設施建設、生態環境保護、跨區生產要素的流動和區域經濟發展和產業結構等。

（二）制度創新

1.法律保障機制。國際城市群發展經驗表明，城市群一體化進程發展與制度保障密切相關。城市群之間應在招商引資、土地批租、外貿出口人才流動、技術開發、信息共享等方面的政策上統一起來，并制定一個統一、共同遵守的區域公約，以強化地方政府調控政策的規范化和法制化。內容建議包括以下方面：形成區域產業布局原則和區域產業發展準則，開放共同市場，促進人才交流，建立協調的基礎設施網絡，統一開發利用自然資源，統一整治和保護環境，建立協調與管理制度等。前期可通過試行的方式推進，時機成熟時再將公約上升為城市群發展管理法，推動地方人大立法。制定更為明確的實施細則，確立合法的職能部門。

2.利益協調機制。沒有利益的融合，就不可能有經濟的融合；沒有利益的一體化，就不可能有真正的城市一體化。城市群一體化發展，必須把利益分配作為主要的、根本的、核心的問題來考慮。在市場經濟條件下，各個城市都追求個體利益的最大化，各城市之間是相互競爭的，但為了保證城市群整體利益最大化，各個城市之間又是相互合作的。一個城市在做出戰略決策時不僅要考慮自身的優勢，還要考慮其他城市的決策，形成競爭與合作并存，共同發展前行的局面。運作成功的城市群都是競爭與合作綜合作用的結果，獲利動機會促使各個城市求同存異，通過有效磋商來協調彼此的發展策略，最終達成共同認可的協議，分享合作帶來的收益。在城市群一體化發展進程中，一定要樹立競爭合作觀和利益分享觀的思想，并遵照這種原則確立發展方向。

3.合作與分工機制。城市群一體化內的城市之間在經濟上交往密切，相互依賴發展，市場是資源配置的基本方式，在經濟走向市場化的過程中，各城市之間的關系也逐漸轉變為相互之間的競爭發展關系。市場化條件下，要求生產要素和產品實現在區域內的充分流動，并以其效率分工，在城市之間發揮經濟互補作用，提高資源配置的總體效率，實現區域分工利益，促進城市群區域一體化經濟共同增長。

（三）建立政府與非政府間的合作關系

河北城市群一體化的發展需要建立“多元復合行政體系”，建立政府與非政府之間的合作伙伴關系。“多元復合”強調跨行政區公共服務，在省政府的支持下，發揮地方政府的自主性，發揮非政府組織的自發參與性，采取民主合作的方式形成良性互動。同時，各級政府還需要注重服務、政策與輿論環境建設，包括樹立服務型政府的理念、簡化工作程序、提高工作效率、完善法制建設等。同時，注重宣傳推介地方經濟發展情況、投資和產業政策等，營造良好的市場環境，打造區域品牌，為市場經濟發展創造文明誠信、安定和諧的社會環境。

1.構建以省級政府為首的城市群一體化委員會。河北城市群一體化發展，可以在河北省委、省政府一級設河北省城市群一體化發展協調委員會。這一機構可以從全省區域經濟協調和一體化發展的高度，解決河北省城市群一體化發展進程中城市各自發展以及互動發展中可能出現的各種問題；可以打破壁壘，使產權、資金、技術、人力資源、生產資料等生產要素自由流動，實現資源在整個區域內的優化配置，實現大市場、大流通、大分工、大合作。省委、省政府可以使省內各種協調更有力度。

2.構建城市群一體化內部政府工作組織。在河北省內，有必要建立各個城市間的區域合作組織，協調城市內部以及城市間經濟發展的有關事務。根據各地的發展狀況，組建各個城市間不同層次、不同目的、不同形式的政府合作組織，通過城市間的合作組織進行協調解決，如果無法解決，再上升到省級政府的合作機制來尋求解決。

3.構建多元主體參與機制。各城市結合自身優勢選擇能帶動當地經濟發展的主導產業，建立圍繞主導產業的行業間協會、各類民間組織，注重發揮專家思想庫的作用。通過多元主體參與機制，幫助主導產業群的企業收集信息、協調關系、規范行為，協助政府進行區域的行業發展規劃，提供政策建議、公共物品等。政府、企業、公民、非營利性組織等多元主體的協調互動，可減少損耗、縮短反應時間，提高反應靈敏度和信息準確度，使城市群內產生內在的、不可割裂的經濟聯系，并在市場機制的引導下產生自覺主動的互動發展要求與行動，有助于區域的協調發展，實現區域的治理。

（四）制定差別化的區域發展政策

1.制定新的城市群一體化發展政策。政府對經濟的干預方式主要包括直接投資和政策調控。未來市場經濟的發展，主要以政策調控為主。健全區域內的補償體系，利用政府的轉移支付，對先進地區和落后地區的利益進行再分配，帶動落后地區發展的積極性。針對全省不同地區發展的具體情況，結合各自的經濟基礎及相對優勢，制定不同的區域發展政策。推進落后地區的所有制改革，減少國有經濟成分的比重，增強經濟活力。深化經濟體制改革，使得區域要素與資源的流動向高效化、合理化方向發展。加強落后地區和發達地區政府間的合作，充分發揮政府在資源配置中的積極作用。

2.加快落后地區的基礎設施建設。尤其要加快區域高速公路、高速鐵路的建設，并以此加強與北京、天津、環渤海地區及省內各城市間的聯系，加快構建交通大體系。著眼于培育產業優勢，按照總體規劃，加大土地貯備和開發力度，加快基礎設施配套建設，加快功能區全面開發，進一步聚集大項目、好項目。著眼于綜合利用資源，加快能源設施建設，強化資源能源保障。尤其應該加強對落后地區的基礎設施建設的政策扶持。通過區域交通體系建設，加大信息基礎設施的投資力度，引導要素由發達地區向不發達地區流動，強化發達地區與不發達地區間的經濟合作，促進區域間的產業分工以及不同圈層間的產業帶的形成，推動區域產業一體化的形成，縮小區域間經濟發展差距。

3.優化地區產業結構，促進產業鏈的延伸。經濟欠發達地區的產業結構中生產要素的使用效率低下，制約了經濟的發展，加快產業結構升級是提高經濟效益的關鍵。對省內各個城市的產業結構調整應各有側重。以傳統工業為主的，要加強工業結構升級改造；以資源能源為主的，要注重資源能源的綜合利用以及產業鏈條的延伸。通過產業合作，促進區域經濟協調發展，減少區域間產業的趨同現象，提高產業競爭力。同時，還需從單個產業的發展轉到跨部門或產業內的價值鏈分工活動的發展，充分發揮各城市的比較優勢，加強產業的分工與互補。產業結構的調整，必須以市場機制為基礎，合理引導。

4.構建城市信息網絡系統。信息化的發展趨勢與全球化、區域一體化的發展并駕齊驅，加強區域間的協調與合作是必然趨勢。建議建立覆蓋整個地區的信息網絡平臺，包括建立區域一體化的個人與企業信息平臺。同時還應在信息咨詢服務中建立區域信息交互網，完善信息傳輸機制，建立規范的區域社會化信息服務體系。加強城市間知識和經驗的橫向溝通，從而促進城市圈和城市群的互動發展，提高城市群的競爭力。