論我國退耕還林政策法制化路徑

劉 琳

（甘肅政法學院 甘肅蘭州 730070）

論我國退耕還林政策法制化路徑

劉 琳

（甘肅政法學院 甘肅蘭州 730070）

我國自1999年開始實施退耕還林政策，2003年頒布了《退耕還林條例》，至今已十年。本文試圖分析《退耕還林政策》實施十年的路徑，進一步提出完善方法，促進退耕還林政策的法制化路徑發展。

退耕還林；入法

一、退耕還林政策的背景及實施狀況評析

(一)退耕還林政策的背景。我國的退耕還林政策可追溯至1949年4月，晉西北行政公署頒布了《保護與發展林木林業暫行條例(草案)》，規定已開墾而又荒蕪了的林地應該還林。新中國建立初期，我國已意識到退耕還林的必要性，但此階段僅是對退耕還林的初步認識，退耕還林政策也僅限于在高山區的實施，生態效益并不突出顯著。

《中華人民共和國水土保持法》于1982年頒布，1993年8月頒布了《中華人民共和國水土保持法條例》。二者均規定了退耕還林的相關內容。1999年，四川、陜西、甘肅三省作為試點，率先實施了“退耕還林(草)、封山綠化、以糧代娠、個體承包”的退耕還林政策。我國退耕還林政策就此開展。

(二)退耕還林政策實施狀況的評析。退耕還林是建國以來投資最大、造林最多、涉及面最廣、效果最顯著的重大生態工程。退耕還林政策是我國西部大開發的重要內容之一，是我國改善生態環境的重大政策之一。自1999年我國在四川、陜西、甘肅開展退耕還林的試點工作以來，退耕還林工程逐漸擴大，于2002年退耕還林在全國展開。

截至2008年底，退耕還林工程共完成退耕地造林1.39億畝、荒山荒地造林2.37億畝、封山育林2700萬畝，累計造林4.03億畝。①退耕還林工程的實施取得了明顯成效：一是對于農民，增加了收入，完善了增收渠道；二是對于農村，科學調整了產業結構，有利于農村的可持續發展；三是對于生態，有效遏制了水土流失，促進了可持續發展的進程。

二、退耕還林政策法制化的提出

(一)退耕還林政策入法的必要性。恢復生態學倡導保護現有的自然生態系統，綜合整治與恢復已退化生態系統，以及重建可持續的人工生態系統。恢復生態學的方式有保護、恢復、重建、維持等。退耕還林是有效方式之一。《退耕還林條例》第15條規定：“下列耕地應當納入退耕還林規劃，并根據生態建設需要和國家財力有計劃實施退耕還林：1.水土流失嚴重的；2.沙化、鹽堿化、石漠化嚴重的；3.生態地位重要、糧食產量低而不穩的。江河源頭及其兩側、湖庫周圍的陡坡耕地以及水土流失和風沙危害嚴重等生態地位重要區域的耕地，應當在退耕還林規劃中優先安排”。

在我國，退耕還林政策是一個長久之計。自2003年《退耕還林條例》的實施，至今十年。總結十年的實施，其取得了明顯成效，但也有明顯的缺失與不足。退耕還林政策入法是完善法律制度、提高退耕還林實效的有效路徑之一。

(二)退耕還林政策入法的可行性。

1.實踐證明，退耕還林政策可行有效。自1999年四川、陜西、甘肅三省開展退耕還林試點工作至今十四年來，退耕還林工程的成效有目共睹。實踐證明，退耕還林政策是科學的、有效的、可持續的政策。

2.《退耕還林條例》為退耕還林政策入法提供了基礎。2003年國務院頒布了《退耕還林》條例，規范了退耕還林的原則、管理體制、規劃和計劃的內容、制定程序和實施，造林、管護、檢查驗收、資金和糧食補助、保障性措施和法律責任等具體內容。《退耕還林條例》為退耕還林的科學展開提供了法律依據，但十年的實施也暴露除了一些確實與不足，這就為退耕還林政策的入法提供了具體建議與實施基礎。

三、退耕還林政策法制化的不足

(一)現有立法成就。1999年四川、陜西、甘肅開展了退耕還林的試點工作，2002年我國正式實施退耕還林工程，至今已十多年。退耕還林工程的法律依據主要為2002年12月6日國務院第66次常務會議通過、2003年1月20日起施行的《退耕還林條例》。

《退耕還林條例》主要內容如下：一是重申了“退耕還林、封山綠化、以糧代賑、個體承包”的退耕還林政策措施，規范了退耕還林的原則。二是具體規范了退耕還林的規劃與計劃，具體；造林、管護與檢查驗收；資金和糧食補助；保障措施；法律責任等具體內容。這也是目前我國規范退耕還林的最高位階的。2007年8月，國務院發出《國務院關于完善退耕還林政策的通知》。

當下，《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國森林法實施條例》、《退耕還林條例》組成了我國退耕還林工程的法律依據。但是，這些法律法規仍有缺失與不足，無法完全解決退耕還林實踐工作中的問題。

(二)《退耕還林條例》的制度缺失與不足。

1.《退耕還林條例》立法位階低，強制力弱。《退耕還林條例》是由國務院制定頒布的，屬于行政法規，立法位階較低，強制力弱。這不利于退耕還林政策的廣泛實施與鞏固。2.缺失補償等配套制度，難以提高農戶的積極性。現有的《退耕還林條例》對農戶的損失采取的是錢糧補助，缺乏靈活性，沒有長效補助機制，規劃與分配的不均導致無法可持續地激勵農戶的積極性。3.退耕還林資金來源單一。現階段，退耕還林工程的資金主要依靠的是單一的政府撥款。這就導致了退耕還林的不穩定性，缺乏創新。4.缺乏對復耕的規范。《退耕還林條例》十年的實踐中，很多地方出現了復耕的現象，這一問題并未在《退耕還林條例》中得到規范與預防。

四、實現退耕還林政策法制化路徑的思考

(一)提高現行立法的位階，頒布《退耕還林法》。《退耕還林條例》屬于行政法規，立法位階較低，應制定頒布《退耕還林法》。理論上來講，《退耕還林法》作為基本法律之一、立法位階的提升有利于退耕還林政策的長期、可持續的發展與鞏固。實踐證明，退耕還林政策是我國的一個長期可持續的政策，需要入法來保障退耕還林政策的實施。

(二)完善法律相關配套制度。

1.結合產權與行政監管。明晰林地產權，防止公地悲劇；加強行政監管，防止分割的悲劇。只有結合明晰產權與行政監管這兩種手段，才能不從一個極端走向另一個極端，更好地調和生態與經濟的關系。2.從補貼、稅收、財政等多方面補助農民。現有的制度主要表現為錢糧補助的方式，參照外國的模式，可從補貼、稅收、財政等多方面補助農民，建立長期有效的激勵機制。例如，可建立專門的技術培訓學校，為農戶制定短、中、長期不同的扶持計劃，為農戶解決無地可耕的后顧之憂。3.擴大資金來源渠道。財政撥款、基金、開放投資。美國在超級基金法值得我們借鑒，超級基金法不是建立一種單一的模式，而是通過基金、補貼等多方面、多手段的方式建立適應性強、機制完善、一系列的整套法律制度，保障了相關制度的實施。4.加強后續監管，防止復耕。實踐中，不少地方出現了復耕的問題。解決這一問題，除了上述的完善補助模式之外，還應加強后續監管。退耕還林不是一蹴而就的，更不是短期的制度，需要建立完善有效的后續監管，杜絕復耕。

退耕還林政策是建設資源節約型、環境友好型社會的必然要求與有效路徑，也應以十八大建設生態文明、“五位一體”為指導思想，生態文明優先，建設長期有效、可持續的法律制度。

注釋：

①李雅萍：《退耕還林成果鞏固階段應注意的法律問題》，生態文明與環境資源法——2009年全國環境資源法學研討會論文集，2009年，第424頁。

[1]李超民.美國《2007年農場法》農業補貼及相關立法分析[J].國際農業,2007(01).

[2]趙彥泰.美國的生態補償制度[D].中國海洋大學,2010.

[3]黃錫生、林玉成.論退耕還林的法律規制[J].林業、森林與野生動植物資源保護法制建設——2004年中國環境資派法學研討會(年會),2004.

[4]宋才發.西部民族地區退耕還林還草的法律保障探討[J].貴州民族學院,2005(02).

[5]蔡守秋,主編.環境資源法教程[M].北京:高等教育出版社,2010,8.

[6]汪勁,著.環境法學[M].北京:北京大學出版社,2011,8.

The path of China's legalization of returning farmland to forest policy

Liu Lin

(Gansu Political Science and Law Institute, Lanzhou Gansu, 730070, China)

Our country started to implement the policy of returning farmland to forest since 1999, promulgated the "Regulations" returning farmland to forest in 2003, it has been ten years. This paper attempts to analyze " the path of the policy of returning farmland to forest" ten years of implementation, further improve the legal system,promote the development path of returning farmland to forest policy.

returning farmland to forest; method

D902

A

1000-9795（2014）04-0013-02

［責任編輯：董 維］

2014-02-10

劉 琳（1989-），女，陜西渭南人，從事環境與資源保護法學方向的研究。