我國碳稅制度構建的相關問題探討

付靜娜

（河南師范大學法學院 河南新鄉 453007）

我國碳稅制度構建的相關問題探討

付靜娜

（河南師范大學法學院 河南新鄉 453007）

二氧化碳作為主要的溫室氣體，其過度排放已造成了一系列嚴重惡果，碳減排得到國際重視。我國面臨著來自國內外的雙重減排壓力，構建我國碳稅法律制度意義重大。本文從立法原則、形式選擇、法律要素設計等方面，對我國碳稅制度構建進行了思考，并提出一些拙見。

碳稅法律制度；立法原則；形式選擇；要素設計

人類大量使用化石燃料，向大氣中排放的溫室氣體不斷增加，引起全球氣候異常、極端天氣頻發、海平面上升等嚴重后果。二氧化碳作為主要的溫室氣體，其控制和減排問題已成為國際社會普遍關注的熱點問題。在實施碳減排、應對氣候變化的政策工具中，碳稅被認為是一種重要的高效減排手段，先后被一些發達國家所采用。我國作為世界上最大的發展中國家和最大的二氧化碳排放國，承受著來自國內外的雙重碳減排壓力，開征碳稅已經迫在眉睫，研究碳稅法律制度的具體構建意義重大。

一、碳稅制度的立法原則淺思

筆者認為，碳稅除遵循稅法的一些基本原則外，還要結合本身的特點、功能和我國的國情，遵循稅收中性原則、循序漸進原則、約束與激勵機制相結合原則、經濟環境雙重效率原則和共同但有區別責任原則。

(一)稅收中性原則

政府向人民征稅時，除納稅負擔外，不應使人民承受其他額外的負擔和損失。我國碳稅的開征，一方面是指要注意與我國現行稅制體系中其他稅種的協調，適度減少納稅人所得稅等稅種的稅負，保持納稅人總體稅負與碳稅開征前基本持平，減輕推行阻力；另一方面，碳稅收入應注重修正其他扭曲稅種和稅收返還，將稅收收入廣泛用于激勵節能減排、返還低收入家庭和支持社會保障事業。

(二)循序漸進原則

我國經濟發展嚴重地依賴能源的大肆利用，且目前我國經濟處于上升階段的關鍵時期，環境稅制方面又幾乎是空白。這種復雜的國情決定了我國開征碳稅要循序漸進，不可操之過急。最優或者最能發減排效益的碳稅制度，在課稅對象、稅率等方面的要求比較高，對經濟、社會和企業的國際競爭力的影響也較大。[1]我們應選擇適當開征時機，分步推行、逐步擴大征稅范圍和提高稅率，給經濟、社會一個緩沖期，減少推行阻力。

(三)約束與激勵機制相結合原則

我國在構建碳稅法律制度時要注意約束與激勵作用不可偏廢其一。一方面碳稅的設計要體現環保的價值，要具備對企業減排的足夠刺激力度，促使其改變過度排放二氧化碳的消費行為、轉變發展方式；另一方面要堅定不移地維護我國經濟的發展。開征碳稅要充分考慮企業承受力和對經濟發展的負面影響，合理確定稅率，把二氧化碳稅對經濟的負面影響降到最低，平衡環保與發展的關系。

二、碳稅立法的形式選擇探究

構建我國的碳稅法律制度，就要為其找到合適的“落腳地”，既突出環保理念和減排功能，又要保證稅收體系的完整性、協調性，既滿足實際需求，也要符合發展趨勢。

如果只改革現有稅種，如調整能源稅、消費稅的征稅范圍，雖然也可達到一定節能減排效果，但在稅制綠化浪潮中，這種保守做法很快會被淘汰，不能滿足環境保護的需要。且碳稅雖是稅收制度的一部分，自身卻有鮮明特點，如果直接修訂我國現行稅收相關法律，將碳稅放入其中，會顯得特別突兀和不協調，無法彰顯碳稅的作用與價值。

筆者認為碳稅立法宜采用專門的單項立法形式，即制定一部專門的法律《中華人民共和國碳稅法》，明確碳稅環境稅種性質和環境保護主要價值，并劃歸在環境法的大范疇內，完善我國的環境稅法律制度，拉開我國稅制綠化的序幕。

三、對碳稅制度法律要素設計的思考

一項制度的好壞，首先要看制度本身的具體設計，只有構建適合我國國情的碳稅制度，才能產生減排環保、環境與經濟雙重紅利的良好效果。

(一)征稅對象

二氧化碳稅收制度就是針對二氧化碳排放開征的稅收及相關措施的總和。理論上講，其征稅對象就是所有排入大氣層的二氧化碳。由于測量技術復雜和征管成本較高，實踐中產生了兩種主要做法：一種是直接對二氧化碳的排放量征稅，如波蘭；第二種是根據能源燃料含碳量和消耗燃料總量計算出二氧化碳排放量而征稅，如瑞典。第二種方法是主流方法，可促進企業節能技術發展，通過減少化石燃料消耗量降低二氧化碳排放量，但不利于減排技術創新。如企業采用碳捕捉等措施減少二氧化碳排放量，或對二氧化碳加以再利用的行為，在第二種主流方法中未得到充分重視。

筆者認為，我國宜將這兩種計稅依據結合考慮，并將化石能源的含碳量與消耗量作為主要計稅依據。吸收兩種方法優勢，主要以含碳量和消耗量計算二氧化碳排放量征稅，但對于易于測量排放量的耗能，以排放量征稅，并將納稅主體采用碳捕捉等技術減少的二氧化碳排放量或者再利用的二氧化碳部分，從計稅依據中予以扣除，鼓勵企業減排技術的創新和對二氧化碳的循環利用。

(二)納稅人與征稅環節

對碳稅征稅環節的不同設置，將對納稅人和生產經營活動產生直接影響，合理的征稅環節對我國碳稅制度取得良好實踐效果至關重要。

關于我國碳稅環節設置的討論，主要分為三種觀點。第一種是認為應該上游征稅，納稅人為生產者。如學者張莉建議將征稅環節設在生產環節。[2]學者王敏、王俊也認為應暫時選擇在生產環節計征碳稅。[3]財政部財政科學研究所課題組也認為在生產環節征稅更有利于稅收的管理和源泉控制。[4]

第二種觀點認為應在下游征稅，即在消費環節課稅，納稅人為化石能源的消費者。如學者劉明明認為征稅環節應當是消費環節，在批發或零售環節由化石能源的銷售商繳納。[1]學者李淑霞也認為在消費環節征收碳稅有利于刺激消費者減少能源消耗。[5]

第三種觀點認為因納稅主體、行業的不同應設置不同的納稅環節。如郎鄭欣提出以不同的方式向不同的經濟部門征收。[6]學者陳紅彥也提出征稅環節的選擇應結合納稅人與征稅對象的制度設計特點。如對電力由電力公司代征代繳。汽油、柴油確立為批發環節或者零售環節，由批發商繳納或各加油站代征代繳。[7]

這三種觀點各有利弊，在消費環節征稅征管成本高、不能覆蓋難以監測的地區和分散廣泛的小排放源。第三種觀點征收方式復雜，不符合我國“寬稅基、簡稅制”的改革原則。筆者認為我國宜上游征稅，納稅主體為化石燃料的生產者、供給者或進口者。采用上游征稅方式，第一可實現源泉管理，將進入經濟領域產生的幾乎全部碳排放納入征稅范圍，不必區分生產、生活用能；第二，在生產環節征稅，可促進生產企業改進技術、發展清潔能源、推動低碳經濟發展；第三，生產環節納稅主體比較集中，數量較少，征管成本低；第四，可實現能源地收稅，有利于資源地享受稅收利益。

對于學者劉明明提出的上游征稅沒有考慮下游企業的減排行動和機會[8]，筆者認為，我們可通過對下游減排企業采取補貼等的優惠措施來激勵企業采取碳減排技術。

(三)稅率設置

碳稅稅率的設計不僅要考慮降低環境負外部性，還要考慮我國的能源結構、企業承受力、稅收征管水平等因素。我國碳稅稅率的設計應注意以下幾點：

第一，碳稅以二氧化碳排放量為計稅依據，而與能源的價值量無關，應采用定額稅率，即對排放的二氧化碳單位數量(噸)直接規定固定的稅額；第二，為照顧不同地區、不同行業之間的情況差異，保存企業的國際競爭力，我國宜實行差別稅率。即對經濟發達地區可適用略高一點的稅率；對能源密集型行業和主要輸向生活用能方向的行業可設置較低稅率；對高污染、高排放能源，如煤炭，適用較高稅率，而對天然氣等低排放能源適用較低稅率；第三，實行動態調整稅率?？紤]到我國經濟承受力、企業稅負能力，建議我國在開征之初，采用低稅率，給企業一個緩沖期，逐步提高稅率，對碳稅稅率實行動態調整。政府在調高稅率時，應留出合理的預調期，幫助企業調整生產。

(四)碳稅的管理體制

碳稅的管理體制主要涉及到碳稅歸屬與使用兩個問題。

關于碳稅的歸屬，筆者認為，碳稅應作為中央與地方共享稅，由地方占大頭。這樣設計不僅考慮到了碳稅對整個宏觀經濟、產業發展產生影響，也照顧到了資源出產地稅收利益。對資源豐富、經濟落后的西部地區較為公平，并有助于調動地方政府環保工作積極性，減緩政府對“土地財政”的依賴程度。

關于碳稅的使用，筆者認為，開征碳稅，組織收入不是目的，減排環保才是該項制度存在的根本，且碳稅收入遠不能滿足減排環保所需。我們應將碳稅收入納入國家一般預算，統一管理，并劃出專項環?；?，專門用于二氧化碳減排、應對氣候變化等方面的支出，碳稅收入當然也應優先屬于該項基金的一部分。

(五)稅收優惠措施

“在碳稅制度框架內設立稅收優惠，是碳稅對現實國家利益的回應與兼顧?！盵7]筆者認為，我國碳稅制度應設置如下優惠措施：

第一，對能源密集型行業實行優惠措施。我國發展嚴重依賴能源消耗，化石能源已超過我國一次能源消費總量的92%。以化石能源為主要征稅范圍的碳稅制度必將對我國經濟產生較大影響，要注意對能源密集型行業實行稅收優惠政策，如稅收減免、補貼等。當然，這不是一味保護，而是“附條件”的，如督促企業與政府簽訂減排協議、政府對一定時間內提高稅率進行預警等。

第二，對于積極采用各種減排措施進行碳減排，達到或者超過國家排放標準的企業，給予稅收減免、稅收返還等優惠措施，鼓勵更多主體減排和回收二氧化碳。

第三，對居民個人，尤其是低收入群體因開征碳稅受影響較大，為保障其基本生活，要對他們設置適當的優惠補償措施，如稅收返還、政府補貼等。

[1]劉明明.論我國氣候變化立法的制度架構[J].江西社會科學,2012(9).

[2]張莉.國際碳稅的實施方式及我國碳稅的設計[J].商業會計,2012,2(3).

[3]王敏,王俊.環境稅制框架下的碳稅制度設計[J].財稅縱橫,2011(18).

[4]財政部財政科學研究所課題組.基于國際協調視角的我國碳稅制度構建[J].稅務研究,2011(30).

[5]李淑霞.試論中國碳稅政策的基本框架[J].學習與探索,2011(6).

[6]郎鄭欣.碳稅與碳稅政策分析[J].林業經濟,2012(1).

[7]陳紅彥.碳稅制度與國家戰略利益[J].法學研究,2012(2).

[8]劉明明.溫室氣體排放控制法律制度研究[M].法律出版社,2012,9(1).

Issues related to the construction of the carbon tax system in China

Fu Jing-na

(Law College of Henan Normal University, Xinxiang Henan, 453007, China)

As the main greenhouse gases, Carbon dioxide’s excessive emissions has caused a series of serious consequences, the carbon reduction received international attention. Our country is faced with dual pressure to reduce emissions from home and abroad. building the carbon tax legal system is of great significance to our country. This paper discusses carbon tax system construction of our country from the legislation principle, form selection, legal elements design, etc., and puts forward some humble opinion.

the carbon tax legal systerm; legislation principle; form selection; legal elements design

D912.29

A

1000-9795（2014）04-0442-02

［責任編輯：陳懷民］

2014-02-20

付靜娜（1988-），女，河南安陽人，從事經濟法方向的研究。