區域高等教育合作:美國的經驗與啟示

張繼龍

(華中科技大學教育科學研究院，武漢430074)

區域高等教育合作:美國的經驗與啟示

張繼龍

(華中科技大學教育科學研究院，武漢430074)

由政府直接推動區域高等教育合作是一種普遍而有效的做法，美國西部州際高等教育委員會(WICHE)是此類合作的典范。該組織的主要特點：一是秉持合作共贏的價值理念；二是以合作項目和平臺為載體；三是建有一套運行高效的組織架構。我國長三角地區區域高等教育合作經過六年的發展取得了初步的成效，但仍需在整合系統動力、建立優化治理架構、構建有效利益平衡機制等方面予以加強和改進，美國WICHE的經驗提供了有益的啟示和借鑒。

區域高等教育合作；西部州際高等教育委員會(WICHE)；長三角高等教育合作

區域合作是現代高等教育發展的重要特征之一，由政府直接推動區域高等教育合作是一種普遍而有效的做法，美國的區域高等教育合作組織堪稱此類合作的典范。美國是聯邦制國家，由于聯邦憲法并未賦予聯邦政府直接管理教育事務的權力，各州均擁有管理本州教育(含高等教育)的最高權力，于是形成了自成一體的州級高等教育管理系統。為實現州與州之間的資源共享及合作交流，區域高等教育合作組織于20世紀50年代前后紛紛成立，形成了獨具特色的州際高等教育協作機制。美國大型的區域高等教育合作組織有四個：南部教育委員會(含高等教育)(Southern Regional Education Board)、西部州際高等教育委員會(Western Interstate Commission for Higher Education)、新英格蘭高等教育委員會(New England Board of Higher Education)和中西部高等教育委員會(Midwestern Higher Education Compact)。本文以合作歷史悠久、合作內容廣泛、合作成效顯著的西部州際高等教育委員會(簡稱WICHE)為組織案例，梳理其組織特點和成功經驗，并結合我國長三角高等教育合作機制提出若干相關思考和建議。

一、美國區域高等教育合作的實踐經驗

(一)合作共贏：區域高等教育合作的價值訴求

合作共贏是WICHE所秉持的核心價值理念。WICHE的合作動力源于二戰后旺盛的高等教育入學需求對降低州際入學壁壘、整合州際高等教育資源提出的迫切要求。州際入學壁壘是歷史形成的，各州的公立大學和學院通常向外州學生收取比本州學生高100%-250%的學費，這就是所謂的州際非居民入學壁壘(non-resident admission barriers)。此外，各州高等教育發展冷熱不均，教育資源不足與教育資源閑置并存。為此，迫切需要開展州際高等教育合作，以實現高等教育的資源整合和政策協同。WICHE就是在這一背景下于1950年成立的，現有16個成員州。

WICHE實現合作共贏的基本策略體現在兩個方面。一是以健全合作機制為保障，形成各州平等協商、科學決策、專業實施的治理架構；二是以滿足現實需求為依歸，形成政府主導、學校主體、市場主動的系統動力。在WICHE成立初始，各州對各類醫學專業人才需求旺盛，WICHE選擇以打破州際醫學教育壁壘、共享醫學教育資源作為區域合作的突破口，取得了顯著成效，這就是最早的專業學生交換項目(Professional Student Exchange Program)。到了20世紀80年代，學生交換項目迅速覆蓋到本科生和研究生教育，并成為WICHE的主打項目，打破了州際間的學費壁壘，增加了入學機會。據統計，僅2012學年三個學生交換項目共服務各類學生32700人，為學生及其家庭節約學費開支超過2.6億美元[1]。20世紀80年代后期，隨著信息技術的突飛猛進，WICHE把教育信息技術開發與合作確立為戰略重點，打造教育技術合作平臺(簡稱WCET)。該平臺現為超過400萬的大學生提供全部或部分學術課程的網絡學習機會，服務范圍不僅覆蓋西部地區，而且遍布全美并延伸至加拿大多個省份。無論是學生交換項目，還是WCET項目，區域高等教育合作都堅持與時代發展同步，深入契合學生的入學需求、學習和發展需求，滿足高校在新環境下對技術、資源共享的現實需求，取得了實實在在的成效。

(二)平臺打造：區域高等教育合作的有力抓手

合作項目與平臺是WICHE開展區域高等教育合作的載體，目前正在運行的項目和平臺共有44個[2]。WICHE廣泛的目標可以概括為三個方面：通過項目招生增加學生的入學機會；通過政策分析協助政策制定者處理高等教育和人力資源問題；培育有助于資源共享的合作項目[3]。前文提到了學生交換項目是WICHE的傳統主打項目。此外，政策分析服務和資源共享服務是WICHE重點打造的另兩類合作平臺。

政策分析服務是通過為政策制定者提供可靠的數據報告和廣泛的工作交流平臺，促進區域高等教育合作在政策層面上的協同。一是開展數據收集、整理和發布，為政策制定和政策研究奠定基礎。WICHE定期發布的數據有：西部公立高校學費數據(Tuition and Fees)，年度基準報告(Benchmarks)，西部高等教育手冊(Fact Book)，各州政策在線數據庫(SPIDO)等。二是構建會議交流平臺，研討區域高等教育面臨的共同挑戰。WICHE每年圍繞區域高等教育熱點問題組織西部學術領導論壇(the Forum)和西部社區學院學術領導者聯盟(the Alliance)，分別為本科院校和社區學院提供交流互鑒的平臺。此外，由WICHE委員會中的議員們組建的立法咨詢委員會(LAC)，每年也通過論壇的形式反思各州在高等教育問題上的政策立法，促進州際間的政策協同。

資源共享服務是通過打造資源共享平臺，為各成員州的高校及學生提供豐富的學習資源和學習服務，并致力于降低學校的運營成本。高等教育領域資源稀缺和重復建設的矛盾非常普遍，消解這一矛盾的有效策略是使資源共享成為“新常態”(new normal)。除前文提到的WCET共享平臺外，WICHE于2007年開始打造新型的網絡課程交換平臺(簡稱ICE)，該平臺被譽為新一代的學生交換項目。課程交換涉及招生、注冊、財政資助、繳費、學分轉換等諸多細節問題，網絡課程交換平臺為此提供了強大的管理解決方案，高校間的課程交換以及由此產生的資金結算問題都可以一體化解決。二年制和四年制院校均可以招生單位或教學單位的身份加入該平臺，交換的形式除了課程修習名額的交換，還可以實現一門課程或專業的整體交換。此外， WICHE鼓勵區域高校參加資產精算項目(簡稱MPP)，幫助高校節約寶貴的財政資源。該項目是專門為高校量身打造的綜合資產保險，其保費低于行業的平均水平，因此有助于參保高校降低保險費用支出，同時高校有機會根據參保單位整體的賠付率，獲得年度分紅。目前，參加該項目的成員高校有49個，校區超過100個，保險總價值達到790億美元。美國三大區域高等教育合作組織——WICHE，MHEC(中西部高等教育委員會)，NEBHE(新英格蘭高等教育委員會)——的成員由此節約的保費開支超過了6900萬美元[4]。

(三)運行高效：區域高等教育合作的組織特點

WICHE的組織特征可以概括為各成員州的平等性、重大決策的科學性和項目實施的專業性，由此保證了組織整體穩定且富有效率。WICHE是在西部州長協會(WGA)倡議下通過簽署《西部高等教育協定》的形式正式成立的，其權力來自于各州議會和州長的合法授權。全委會是WICHE的最高領導和決策機構，決定區域高等教育的重要政策和項目，每年召開一次。全委會中每州各有三位委員，并且其中一位必須為教育家，所有委員均由各州州長任命，任期四年。由此可見，人員組成方式體現了各州之間的平等性，人員任命方式決定了委員們須對各州的利益負責。全委會委員的主體是教育家、議會議員和教育官員，這種組合有利于在決策中發揮各自優勢，兼顧各方權益，提升決策的科學性和可行性。

全委會下設立法咨詢委員會(LAC)和工作委員會，前者專司立法咨詢和各州間的立法合作，后者負責決策的統一協調。工作委員會下設立辦公室負責具體項目的推進落實。值得注意的是，辦公室作為常設機構是實體化運行的，并在運行中實行專業化的分工和項目化的推進。目前，WICHE的辦公總部設在博爾德，下轄7個業務部門，共有工作人員40余人，專業的人員素質和優秀的團隊合作為項目推進提供了可靠的人力資源保證。

二、美國區域高等教育合作的有益啟示

中美兩國國體不同，但在區域高等教育合作上面臨的問題卻有共通之處。美國開展區域高等教育合作的歷史已逾60年，其積累的經驗對中國不乏可資借鑒之處。筆者擬從長三角地區區域高等教育合作的實踐出發，結合美國的經驗，談談關于推進我國區域高等教育合作的三點思考。

(一)從頂層設計到現實需求：區域高等教育合作需要整合系統動力

區域高等教育合作離不開頂層設計，否則會目光短淺；區域高等教育合作更離不開現實需求，否則會無的放矢。兼顧頂層設計和現實需求，方能發揮各方優勢和潛力，形成區域高等教育合作的系統動力。WICHE的合作訴求主要基于西部各州攜手應對入學潮的現實需要，各州通過西部州長會議和《西部高等教育協定》對WICHE的組織使命、權力來源、人員構成、運行規則進行了頂層制度設計。WICHE以現實需求為導向，始終堅持學生交換、政策協同、資源共享的合作主題，并隨著區域高等教育發展的新形勢及新挑戰，靈活地推出新政策和新項目，從而獲得了持久的發展動力。

長三角地區區域高等教育合作是在長三角地區區域一體化進程中由政府主導的合作項目。2008 年國務院頒布了《關于進一步推進長江三角洲地區改革開放和經濟社會發展的指導意見》，其中明確提出“強化教育領域的合作與交流”、“率先基本實現教育現代化”的任務。在此背景下，2009年“長三角教育協作發展會商機制”建立，開啟了每年一屆的教育廳廳長和教委主任聯席會議模式，至今已舉行六屆。2014年6月，教育部出臺了《關于進一步推進長三角洲地區教育改革與合作發展的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，標志著經過六年的實踐，長三角區域高等教育合作正式納入中央政府指導范圍。《指導意見》對校際合作、協作發展平臺和資源共享平臺等既有合作主題予以了肯定和進一步豐富。值得注意的是，與頂層規劃日趨完善形成鮮明對比的是，現實需求并非十分強烈，這直接削弱了區域高等教育合作的整體動力。從長三角高水平大學聯盟鮮為人知，到研究生校際交流屈指可數；從學分互認進展緩慢，到課程師資共享成效甚微，似乎都在說明這些看似重大的合作領域其實只是“潛在”需求，而非“有效”需求。究其原因，正是由于相對封閉的高等學校辦學體制和相對集中的高等教育管理體制所致，一方面使高校的主體性迷失，另一方面使市場的主動性失靈，從而造成了政府在區域高等教育合作中“剃頭挑子一頭熱”的尷尬局面。《指導意見》中將區域教育“改革”與“合作”并提，并將“改革”置于“合作”之前，正是看到了高等教育合作離不開高等教育改革之故。因此，只有政府放松管制還高校以自主權，高校面向市場開放自主辦學，才能催生區域高等教育合作的有效需求，才能形成區域高等教育合作的系統動力。

(二)從決策制定到項目推進：區域高等教育合作需要優化治理結構

區域高等教育合作的成效，很大程度上取決于治理結構是否匹配。治理結構的核心是確立一套民主的決策機制、統一的協調機制和高效的運作機制。從WICHE的治理實踐來看，全委會是最高決策機構，決定重要政策和重點項目；全委會下設的專門工作委員會，負責決策的統一協調；工作委員會辦公室負責具體項目的推進落實。長三角區域高等教育合作現有的決策機制是三省一市教育主管部門的“聯席會議”，即年度會商機制。長三角區域高等教育合作的領導小組及其辦公室，相當于協調機構和執行機構。領導小組由各省(市)教育廳廳長(教委主任)任組長，領導小組辦公室分別掛靠在各省(市)教育廳(教委)的政策法規處。通過比較不難看出，兩種治理結構形式上頗為接近，最大的差別在于WICHE是州議會和州政府授權的實體合作組織，長三角會商機制是教育主管部門間的松散聯合組織。無論是聯席會議，還是領導小組及其辦公室，長三角合作的整體架構沒有超越教育廳(教委)及其下設部門。

合作效果可以直觀地反映出治理結構是否奏效。長三角高等教育合作開展六年來，簽署的高等教育合作文件有十項之多，涉及圖書資源、大型儀器、師資培訓、研究生培養、學分互認、國際教育合作等多個領域。這些領域初步建立了區域內高等教育的協作架構，其中有些相對容易運作的合作項目，如長三角高校圖書館聯盟，開展較為順利，目前上海有41所高校、浙江有55所高校簽約加盟，江蘇高校的簽約加盟也在進行之中；有些相對復雜的合作項目，如長三角的交換生和學分互認項目，進展頗為緩慢，2012年上學期，浙江高校僅派出交換生32名，江蘇和上海各派出交換生24名[5]。交換生項目的初衷無疑是好的，但設計和推進這一項目顯然不是教育行政部門發布一份紅頭文件就能完成的，這既需要項目設計的充分論證，如想方設法增加項目對大學生的吸引力，也需要優化項目實施的專業團隊，制定學分認證規則，建構學分認證系統等。在現有的松散聯合的治理架構下，做到這些是有一定困難的。因此，優化治理結構的方向是成立代表區域共同利益的專門性常設實體機構，并獲得各省級人大和政府的授權。優化后的治理結構具有三個特點，一是權威性更高，組織設置由各省級人大和政府授權成立，增加了權力來源的合法性；二是專門性更強，組織決策團隊由教育行政官員和教育家共同組成，專司履行區域高等教育合作職能；三是實體性更突出，組織實體化運行可以圍繞政策協同和項目實施進行專業化的分工和團隊化的協作。此外，區域高等教育合作項目要突出主題、明確重點，逐步分化出基礎項目、品牌項目、創新項目等類別，這同樣需要專業化的運作團隊才能勝任。

(三)從表層協作到深度融合：區域高等教育合作需要利益平衡機制

在政府主導的區域高等教育合作中，需要建構有效的利益平衡機制和規則，尤其是在初步實現表層協作、逐步走向深度融合的過程中，顯得更為重要。首先，區域高等教育的深度融合，需要各省(市)形成公平、穩定、長效的投入機制。區域高等教育合作是一項花費不菲而成果顯示度不高的長期事業，這一特點決定了對區域高等教育合作的重視不能停留在理念層面、政策層面，也不能停留在“宣言”層面、“框架協議”層面，更不能停留在口號層面、標語層面，而是需要落實到長期穩定的經費投入中去。那種寄希望各省(市)自覺出錢出力、各高校和學生憑熱情主動參與合作的想法是不切實際的。區域高等教育合作以項目和平臺建設為抓手，資金投入是基本保障。WICHE在2011財年的綜合預算經費是2460萬美元，其中220萬美元用于保障組織的正常運轉，750萬美元用于相關的捐贈支出，1430萬美元用于支持學生交換項目。《西部高等教育協定》明確規定，WICHE的運行經費由各成員州平均分攤。這意味著各州政府作為會員有繳納會費的基本義務，政府撥款形式的會費是WICHE整個組織運行的主要經費來源。此外，WICHE積極向慈善組織、聯邦政府和州政府籌措資金，從而在保證既定項目運行的基礎上，不斷創新項目形式和內容，提高組織的吸引力。作為中國經濟最發達的地區，長三角地區對教育投入的總體水平也是最高的。但從目前公開的資料來看，長三角高等教育合作機制中尚未建立明確的資金保障制度。因此，在實現合作組織實體化運作的同時，應在經費籌措方式、經費使用和管理辦法以及經費信息公開等方面做出制度化的規定。此外，三省一市雖然同處長三角地區，但內部發展不平衡的矛盾還十分突出，因此可以考慮在深度融合的過程中建立“高等教育資源流入地與流出地的利益補償和制衡機制，實現受益方或利益掠奪的一方對處境不利一方的強制性補償”[6]。

其次，區域高等教育的深度融合，需要合作組織與高校之間以及高校與高校之間建立起良性互動、合作共贏的博弈規則。高等教育合作組織與高校之間不是管理與被管理、命令與服從的關系，而主要是一種合作關系，譬如合作組織聯合高校共同開發合作項目，挖掘高校的資源潛力、建立資源共享平臺，發揮高校智力密集優勢、成立區域高等教育發展的智庫等等。WICHE開發的教育技術合作平臺、網絡課程交換平臺等項目，都貫穿著合作組織與高校之間的良好互動，高校主體參與的積極性能夠被充分調動起來。此外，高校參與合作的積極性還受制于高校與高校之間的互動模式。在現有體制下，高校以爭奪政府資源為路徑依賴的辦學模式及無序競爭格局，不利于高校間形成合作博弈。正如有學者指出的，長三角地區高校之間普遍存在“在公共資源競爭上的非合作博弈”，“在外部評價壓力下的非理性競爭”，以及“在市場爭奪上的弱化分工競爭”[7]。因此，區域高等教育的深度融合需要重新建構高校間的博弈規則，其關鍵在于政府簡政放權，營造良性競爭、崇尚合作的高等教育生態環境。

[1]WICHE. Student Exchange Programs Statistical Report 2012-2013 [DB/OL]. http://www.wiche.edu/wue ，2013-1-1.

[2]WICHE. Project Contacts [DB/OL]. http://www.wiche.edu/contacts ，2013-1-1.

[3]WICHE. Policies in Sync: Appropriations, Tuition, and Financial Aid for Higher Education [DB/OL]. http://www.wiche.edu/info/publications/PoliciesInSync.pdf . 2004-10-1.

[4]WICHE. Crisis/Opportunity: WICHE 2011 Annual Report [DB/OL]. http://www.wiche.edu/pub/15247 ，2011-9-1.

[5]國家教育發展研究中心. 長三角地區加強教育聯動發展機制建設[DB/OL]. http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s6635/201302/147600.html ，2013-2-16.

[6]彭紅玉，張應強. 美國州際高等教育協調與合作機制及其啟示[J]. 高等教育研究，2012，(4)：99-104.

[7]宗曉華，冒 榮. 合作博弈與集群發展：長三角地區高等教育協同發展研究[J]. 教育發展研究，2010，(9)：1-5.

(責任編輯邱梅生)

G640

1003-8418(2014)06-0149-04

A

10.13236/j.cnki.jshe.2014.06.047

張繼龍(1981—)，男，江蘇徐州人，華中科技大學教育科學研究院博士生，揚州大學教育科學學院講師。

江蘇省高教學會“十二五”重點課題“高等教育大眾化的中國模式研究”(KT2011012)。